著力優化國土空間布局推進黑龍江省區域協調發展

孫浩進 張斐然

黨的十九屆五中全會提出，優化國土空間布局，推進區域協調發展和新型城鎮化。堅持實施區域重大戰略、區域協調發展戰略、主體功能區戰略，健全區域協調發展體制機制，完善新型城鎮化戰略，構建高質量發展的國土空間布局和支撐體系。面向“十四五”時期，我省在優化國土空間布局、推進區域協調發展方面還存在一些制約因素，需要通過培育增長極發揮輻射帶動作用、高標準建設哈爾濱新區、加強黑龍江自貿區建設推進對外開放合作等戰略舉措，進一步突破瓶頸，推動高質量發展。

一、“十四五”時期我省優化國土空間布局、推進區域協調發展的制約因素

區域產業存在結構性矛盾。當前黑龍江省區域經濟中以傳統產業為主的產業結構尚未得到根本性改變，地區產業結構偏向于資源型企業以及重化工業，支柱產業在產業鏈上的位置靠前，“原”字號、“初”字號產品居多，產業類別偏“重”，產業鏈條靠“前”。新興產業發展不足，具有廣闊市場前景和增長潛力的高新技術產業總值規模小、比重低，新舊動能轉換緩慢。高技術產業和新興產業雖然增速較快，但所占比重較小，短期內難以彌補傳統產業增速放慢或下降造成的缺口?？傮w上看，黑龍江省制造業以重化工業為主，外部需求環境的變化使“老字號”“原字號”產業發展受阻，而“新字號”產業還未長強長壯，拉動經濟的能力仍然較弱，最終導致地區整體經濟增長緩慢。黑龍江省的戰略新興產業還無法支撐整個工業的發展，對傳統產業的路徑依賴，一定程度上影響著整體經濟的穩定性、可持續增長能力和新舊動能轉換。

區域人口和市場規模不足。黑龍江省人口呈凈流出趨勢導致人口規?？s減。在改革開放之初的1982年，黑龍江省的生育率為2.062，就已經低于全國2.584 的平均水平。從近十年來看，黑龍江省人口占全國人口的比重仍在持續下降。根據國家衛計委發布的2018 年《中國流動人口發展報告》顯示，東北三省已經呈現出人口規?？s減的凈流出趨勢。具體到黑龍江，許多本地的高學歷人才和青年勞動力選擇前往就業機會多、經濟發展快、思想活躍開放的地方發展，而且流出規模還在不斷擴大。此外，黑龍江省的人力資本也處于流失的狀態。大量高學歷、能力強、有成長空間的年輕人，流向了經濟相對發達的沿海地區和一線城市。本地人才留的少、外地人才引進少、城鄉居民人均收入水平較低等因素，導致市場購買力不足，間接造成了目前黑龍江省區域發展所面臨的地區市場規模不足問題。

區域缺乏帶動力強的增長極。在經濟空間結構方面，黑龍江省的城市群發展相對落后，經濟增長缺乏帶動力強的增長極。黑龍江省城市群中城市人口分布較為集中，主要分布在數目較多的中等城市，小城市數量雖然也較多，但規模上偏小。目前以哈爾濱、長春為中心的哈長城市群，與國內其他重要城市群相比，在經濟規模、產業競爭力、輻射帶動力等方面仍存在較大差距，城市競爭力不強，城市輻射范圍明顯不足，沒有形成成熟的城市體系規模結構，還缺乏形成帶動力強、輻射面廣的城市群的基礎。黑龍江省的城市發展分化，集中出現在哈爾濱市與其他地級市之間，省域南部（哈—大—齊—牡）與中部和北部地級市之間差距明顯。哈爾濱作為對俄合作的中心城市，發揮區位優勢和產業優勢來帶動周邊城市經濟發展的效應還不夠，城市群的自身實力和輻射力、帶動力仍需提升。

區域營商環境還需改善。一方面，營商環境還有待于進一步改善。目前對民營企業、中小微企業的發展重視還不夠。主要表現為：一些官員為了避免和民營企業家有“不清”關系，不愿意和民營企業家接觸，導致了政企“不親”；不信任中小微企業力量，對中小微企業重視不夠，在政策和資金上的支持還較為薄弱。營商環境的改善程度，制約著新舊動能轉換的速度。另一方面，政府要進一步增強法治意識。受傳統思維定勢的影響，“權大于法”的現象還不同程度存在，規則意識和契約精神不強，對市場經濟與法治之間關系的理解還不到位。這些因素，都會在一定程度上傷害到企業的積極性，使企業利益受損，影響著營商環境的建構。

二、“十四五”時期我省優化國土空間布局、推進區域協調發展的戰略舉措

（一）優化區域協調發展的總體布局

區域協調發展，可以帶動整個黑龍江地區的經濟發展。促進黑龍江區域經濟協調發展，既要堅持統籌兼顧，又要充分發揮區域特色，實現差異化發展，同時還要堅持走區域一體化發展道路，著力加強區域合作。要著力建設“一區兩帶多基地”的區域協同發展新格局?！耙粎^”，即以哈爾濱及周邊地區構成的“創新引領區”；“兩帶”，是包括大慶、齊齊哈爾、綏化、牡丹江等重要工業支點城市的“工業支撐帶”和以佳木斯為中心、其他資源型城市為重要節點的“產業轉型帶”；“多基地”，是包括國家級、省級開發區和高新區為重點的特色產業基地，并打造一批縣域經濟強縣。堅持突出優勢、錯位發展、壯大規模、促進集聚，根據“一區兩帶多基地”的區域發展總體空間布局，結合各地區位條件、資源稟賦、產業基礎、發展潛力、資源環境承載力，從全省角度統籌協調與優化，明確各市地工業發展重點方向，同時要高質量發展縣域經濟。

（二）培育增長極發揮輻射帶動作用

第一，以中心城市發展擴大城市群輻射范圍。推動哈長城市群建設，實施強省會戰略，提升哈爾濱的省會城市功能，更好發揮哈爾濱新區高質量發展引領輻射作用，使哈爾濱真正成為龍頭城市。依托鐵路公路等現代交通網絡推動人口向城市聚集，促進中心城市圈形成，并以此來輻射帶動周邊地區。哈爾濱在黑龍江省的城市體系中位居一級網絡節點，起著重要的空間組織作用，應加快培育以哈爾濱為核心的現代化都市圈，將與其聯系緊密的中心城市大慶、齊齊哈爾、綏化、牡丹江作為節點，加強以現代化主體交通運輸和信息通信為核心的城市設施網絡建設。在一小時圈層內推動哈爾濱大慶綏化一體化發展，同時增強各城市之間的聯系，通過以交通線和通信線為網絡構建城市圈。在兩小時圈層內推動哈大齊創新協同發展，形成網絡化和極化共同發展的空間結構。黑龍江省應構筑分工明確、多元互補、相互協作的城市體系，實現城市錯位發展，增強其核心競爭力，提升城市之間的合作發展層次，擴大城市群的帶動輻射范圍，增強區域中心城市輻射帶動功能，構建多點支撐、協調發展的區域發展格局，形成全省高質量發展的核心動力源。

第二，培育城市群內新的次中心城市。針對黑龍江省小城市數目較多、人口分布不均衡這一現狀，可選擇基礎條件好、發展潛力大的中小城市進行重點培育，并促進條件優越的中等城市上升為次中心城市。齊齊哈爾加快建設精密裝備制造特色產業基地、農產品精深加工基地，打造老工業基地轉型升級全國樣板。牡丹江發揮獨特的地緣交通優勢，大力發展現代物流業，進一步拓展開放合作空間，打造向南和對俄開放重要窗口，促進黑龍江省和東北內陸地區通向東北亞市場，形成跨省際旅游特色區。佳木斯強化東部區域中心城市功能，增強人口和生產要素集聚能力，打造以佳木斯為樞紐、“四煤城”組團發展的東部城市群。

第三，加快城市群周邊的資源型城市轉型發展。大力發展資源型城市的替代產業，并以現有產業為依托，加快發展精深加工業，延長產業鏈、提高價值鏈，使新興產業發展壯大，從而實現資源型城市轉型發展。依托黑龍江省重點城市群周邊的資源型城市目前的人口規模和經濟規模，鶴崗、雙鴨山、雞西、七臺河要推動優勢產業提質升級、綠色產業加快發展、市域經濟高質量發展。加強伊春、大興安嶺地區生態保護，建設生態功能區，創造更多生態產品，培育壯大林區生態產業，進一步挖掘產業潛力，形成生態富礦，加快轉型發展。

（三）積極爭取國家的各類區域利益補償政策

第一，積極爭取國家的多元化橫向生態補償機制。國家區域協調政策鼓勵生態受益地區與生態保護地區開展省際橫向生態補償。黑龍江省應積極爭取國家政策支持，通過與國內生態受益省市在資金補償、對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區等方面建立橫向補償關系，獲得生態補償支持。

第二，積極爭取國家的糧食主產區與主銷區之間利益補償機制。國家區域協調政策鼓勵糧食主銷區通過在主產區建設加工園區、建立優質商品糧基地和建立產銷區儲備合作機制等開展合作。黑龍江省應積極爭取國家政策支持，與發達省市開展產銷協作，尋求資金、人才、技術服務支持，從而加大對黑龍江糧食主產區的支持力度。

第三，積極爭取國家的資源輸出地與輸入地之間利益補償機制。國家區域協調政策圍繞煤炭、石油、天然氣、水能、風能、太陽能及其他礦產等重要資源，加快完善有利于資源集約節約利用和可持續發展的資源價格形成機制。黑龍江省應積極爭取國家政策支持，鼓勵資源輸入地通過共建園區、產業合作、飛地經濟等形式，支持本省發展接續產業和替代產業，加快建立支持資源型地區經濟轉型長效機制。

（四）以加強黑龍江自貿區建設推進對外開放合作

第一，推進外需導向型產業集聚帶建設。依托黑龍江自貿區的發展定位，立足國際經貿形勢新變化，真正確立需求導向——以滿足歐洲的實際需求為導向，以國際大通道為依托，打造外需導向型產業集群。在以科技為主導的裝備制造業、石化產業等領域，歐洲有制造業強國如德國、科技強國如英國法國等，相比之下，黑龍江省裝備制造業等產業不具備競爭優勢，因此，面向歐洲諸國，黑龍江省可以主打“遠東制造”的食品品牌。而面向俄羅斯，因其國內受美歐制裁及新冠肺炎疫情影響，對化工產品、金屬制品、食品、機械裝備、醫療防護用品等需求較大，黑龍江省可以從滿足這些領域的需求入手，發揮石化、食品、裝備制造、醫療設備制造等主導產業優勢，提供產品供給。黑龍江省綠特色食品產業、石化產業、裝備制造業主要集聚在哈大齊牡綏一線，與國際運輸大通道空間重疊，但目前在國際市場上的品牌競爭力不強、集群競爭力不足，應實現由單一地理上的“帶狀分布”向綜合經濟上的“競爭集群”打造。

第二，推進區域實體與虛擬交易平臺建設。在需求導向下，黑龍江省應加強在目的地——歐洲地區和俄羅斯的會展平臺和實體店鋪的建設工作，尤其是在俄羅斯工業集中、農業發達、受美歐制裁影響大的歐洲部分，大力推介黑龍江省的新材料、新能源裝備、新型農機裝備、交通運輸裝備等產品，進一步推進實體交易訂單的簽訂和落實。同時，順應國家發展形勢，依托黑龍江省實施的“互聯網+”戰略，在大數據平臺建設的基礎上，進一步加強齊齊哈爾、大慶、牡丹江、綏芬河等通道節點城市的跨境電商平臺建設，健全通道節點城市在哈配送物流體系建設，加強黑龍江省面向歐洲的“遠東制造”食品品牌等產品的網上訂單簽訂和落實?！疤摗薄皩崱苯Y合，雙管齊下，不僅要加大、加強在這兩方面的建設，還要形成對接、形成合力，共同助推黑龍江省對外經濟發展。

第三，對俄遠東資源實施“引進來”。貿易引力效應要求黑龍江省要進一步吸引俄遠東地區重要資源的貿易流，即利用黑龍江省吸引俄遠東地區貿易流能力較強的優勢，重點向俄遠東地區實施“引進來”——引入黑龍江自貿區發展所需的重要俄羅斯資源。通過直接購買、合作開發等方式，助引俄遠東地區重要資源流入黑龍江省礦業、木業、能源等生產領域，保證黑龍江自貿區內的哈牡綏東地區外貿加工園區的原料供應，并進一步提高精深加工能力，促進哈牡綏東地區外貿加工園區上規模、上層次、上水平。同時，要發揮好黑龍江省境外產業園區的作用，開發和利用好俄遠東地區重要資源，在農業開發、森林采伐及木材深加工、魚和海產品加工等領域開展務實合作，創造雙方互利共贏的良好局面。

綜合來看，黑龍江省優化國土空間布局、推進區域協調發展是一項系統性工程?！笆奈濉逼陂g，黑龍江省應按照黨的十九屆五中全會擘畫的藍圖，統籌規劃，系統推進，揚長避短、揚長補短、揚長克短，強調區域發展的協同性、整體性、聯動性，實現各區域良性互動、優勢互補，促進全省經濟布局的進一步優化，走出優化國土空間布局、推進區域協調發展的新路徑。