大型活動風險管理持續改進體系構建

李 偉副研究員 胡 成副研究員

(北京市勞動保護科學研究所 安全與應急管理研究室，北京 100054)

0 引言

大型活動是城市社會發展和經濟活力的重要標志，但也會給城市安全、社會經濟和環境帶來消極影響?，F代大型活動規模龐大、形式多樣，其風險管理成為現代城市風險管理中的一個重要方面。2007年10月1日起施行的《大型群眾性活動安全管理條例》明確大型活動參與各方的法律責任，把風險評估作為大型活動管理的一個必須環節，促進了大型活動風險管理工作。經過多年實踐，風險管理理念已經深入大型活動的管理者，促進大型活動風險管理水平不斷提升。

相關學者對大型活動風險管理進行研究，尤其是風險評估環節，涉及風險因素辨識、風險評估和風險控制。佟瑞鵬總結大型活動事故的人群密集性、突發性和不確定性、社會影響性以及非程序化決策特點，并根據系統工程理論構建評估指標系統。倪曉茹提出對比應用風險矩陣法和事故樹分析法來評估風險，并在高校奧運場館進行應用。卜全民、童星將活動風險等級分為安全、臨界、危險和災難4個層次，以江蘇省第七屆園藝博覽會為例，提出正常景觀容量和峰值容量分級預警管理策略。陳亮、孫永生為解決風險防治的可操作性問題，運用“發明家式的解決任務”工具原則和標準解答，設計具體解決方案。龍蘇江指出大型體育賽事存在的客觀存在性、普遍性、潛在性、偶然性和可控性風險特點，并對構建我國大型體育賽事風險管理體系提出具體思路。慕麗娜對馬拉松等線路型活動進行動態評估研究，提出兩端封閉、橫向分區、縱向疏導、全程管控的現場管控要點。周超指出高校大型活動的常態化、規?；蛷碗s化特點，發現存在體系不健全等問題，并基于日常、評估、監測預警、響應和善后環節構建高校大型活動應急管理的流程模型。張瑩指出風險評估實施中存在資質問題，提出強化人員培訓提升行業專業性建議。這些研究一方面重點關注風險評估工作，另一方面從各類大型活動行業案例研究發現在大型活動持續性管理方面還存在很大不足。

大型活動是臨時性活動，單場活動終止后其風險管理過程也就終止了。但類似的大型活動仍然會繼續舉辦，風險管理流程還會再次實施，而風險管理的不連續有可能導致活動過程中存在的風險延續到下一場活動。為控制大型活動風險，減少風險延續現象，其風險管理亟需在持續不斷的循環過程基礎上，對相應風險管控進行持續改進。針對大型活動安全管理，雖然頒布了國家標準包括2015 年6 月頒布的GB/T 31598-2015《大型活動可持續性管理體系 要求及使用指南》和GB/T 33170.1-2016《大型活動安全管理要求 第1部分：安全評估》，許多地方的公安部門也陸續頒布了《大型群眾性活動安全管理條例》的實施細則，但大型活動風險管理體系仍需完善。隨著現代城市的發展和人口的集中，大型活動自身風險以及對城市周邊的影響也日益增大，對大型活動風險管理的要求也在不斷提高。因此，筆者將在總結大型活動風險特點和管理問題的基礎上，構建持續改進的框架，并探索大型活動風險管理持續改進的途徑。

1 大型活動的風險特性

大型活動涉及場地范圍大，人群聚集數量多，相關風險根據其影響因素、事故后果、管理組織和應急力量特點，具有以下特性。

(1)影響因素不確定性。大型活動種類很多，既有過程較為規律的音樂會、體育賽事等，也有過程復雜、場面熱烈、甚至有較大規模交流互動或人群流動的情況，如大型搖滾音樂節等?？偟膩砜?，大型活動面臨多種多樣的不確定性，活動既受到外界的影響，也對周邊環境產生影響，此外還受到天氣、交通狀況以及觀眾情緒變化等隨機因素的影響。

(2)后果放大性。大型活動聚集大規模的人群，人群密度也常常居高不下，成為重大安全隱患。這些人群屬于臨時聚集，大都不熟悉活動場所，一旦活動內部的場地、臨時搭建設施以及人群管理方面的問題爆發，將可能引起人群擾動，造成群死群傷的嚴重后果。此外，大型活動因為宣傳面廣、社會關注度高，發生災害性事件會產生更惡劣的社會影響。

(3)組織臨時性。大型活動的組織管理團隊除了主辦方和承辦方，還會涉及場地、設備、安保、評估等不同的利益相關方，具體到一項活動中一般是臨時組建的，很多時候各方是首次合作。組織的臨時性導致管理團隊的組織體系不健全，溝通層級和環節多，容易出現信息傳遞中斷現象，進而導致風險管理無法閉環。

(4)外援依托性。商業性大型活動的承辦方一般是市場公司，自身常備安保力量在整個管理團隊中力量占比并不高，臨時雇傭的安保力量也常常不足，無法覆蓋活動場地及周邊和外圍區域。一旦大型活動過程中出現突發事件，承辦方常常需要借助外部力量才能完成應急處置。這些外部力量需要借助當地的公安等政府部門來協調，因此大型活動承辦方必須與這些外部機構密切協作，做好應急救援預案。

2 大型活動風險管理現狀及問題

目前的大型活動安全工作實行“誰承辦、誰負責”的責任機制，大型活動承辦者對其承辦活動的安全負責，承辦者的主要負責人為大型活動的安全責任人，政府依法承擔監管職責。實際大型活動管理中，公安機關因其是大型活動安全許可的實施單位，對大型活動的安全工作實施監督管理，承擔的工作較應急管理、市場監督等其他部門要多，還承擔許多組織協調工作，例如協調消防、交通、醫療、安監、衛生防疫等諸多政府相關機構，指導大型活動的安保交通方案、保安力量的布置以及防暴安檢等工作，并對涉及社會治安、群體性事件、刑事犯罪乃至恐怖活動等重大風險辨識結果和控制措施進行指導和最終認可，還要直接組織、協調和指揮活動過程中重大突發事件的現場應急處置。

由于大型活動本身及其舉辦的環境條件復雜多樣，參與活動的各方在管理水平、安全意識上參差不齊，各個部門之間的協調配合以及職責劃分還未完全規范、明晰，大型活動安全管理實踐中還存在一些問題。

2.1 風險評估問題眾多

風險評估是風險管理的起點和基石，也是公安機關針對大型活動行政許可和監督指導大型活動安全保衛工作的依據，但實際工作中仍存在資質、質量、第三方獨立性以及具體作用方面的問題。

(1)資質問題：按照《大型群眾性活動安全管理條例》，大型活動風險評估由第三方機構完成，但評估機構的資質并無明確的認定標準。

(2)風險評估報告的質量問題：評估報告的質量缺少衡量標準，沒有統一科學的風險評估方法，導致報告專業性不足。

(3)風險評估的第三方地位：目前風險評估機構雖然聲稱“第三方”，但很多情況下是由大型活動安保公司或者保險承保公司代為評估，很難保證其真正處于第三方的地位。

(4)風險評估報告的作用：辨識出的風險及其防范措施是否合理，以及如何約束大型活動的組織和管理，缺乏相應的衡量標準。

2.2 事中監督不力和事后評審缺失

按大型活動的過程分類，風險管理可分為事前、事中和事后3個階段。目前事前階段已經有明確的風險評估要求，但是在事中尤其是事后階段還很薄弱。

(1)事中監督不力。大型活動場所許多布景環境是臨時搭建的，臨建在投入使用前應該進行檢測和驗收。但因時間緊急、驗收負責部門不清晰、標準不確定等因素，導致臨時設施的建設和使用過程中存在大量安全隱患，容易引發舞臺傾斜坍塌、火災、跌落等安全事故。主辦方和政府相關部門對大型活動的安全管理責任存在交叉，一方面“誰承辦誰負責”明確了承辦方的安全管理主體責任，另一方面條例也規定了公安部門的安全許可、培訓指導和督導檢查責任，當承辦方經驗不足或者公安警力不足時，將導致活動舉行過程中存在監督空白。

(2)事后評審缺失。大型活動各項風險管控措施、應急預案是否完備有效，是否嚴格落實，風險評估報告中辨識的風險是否切合實際，需要審核驗證，尤其是依據大型活動現場實際情況的驗證。但大型活動組織大部分是臨時性組織，活動一旦結束，活動主辦方以及相關的安全保障部門也一并解散，導致后續的風險管理事后評審環節無人負責。

2.3 風險管理環節缺乏緊密銜接

風險管理環節包括風險評估、風險防范、風險控制和效果評估，這些環節在大型活動管理中存在脫節現象。

(1)風險評估的結果落實無確認。從風險評估開始，評估是否客觀、措施是否完善有效、如何落實在大型活動風險管理之中，落實情況都需要確認。各個環節之間容易發生偏差，相應單位承擔責任不明確，常會造成風險評估結果無確認的情況，即風險評估成為孤立環節，與風險管理上下游之間無銜接。

(2)全環節監督職責未認定。風險管理全環節包括風險評估、風險防范、風險控制和效果評估，法規上也有“誰承辦誰負責”的宏觀安全責任認定，但對于統一籌劃并全環節監督大型活動風險管理工作，目前尚缺少明確而具體的職責認定和規范要求，導致全環節監督職責無法認定。

3 大型活動風險管理持續改進體系構建

不同于一個企業具有穩定的業務流程和較為明確的風險，大型活動本身的多樣性以及管理團隊的臨時性，要求風險管理框架完善有效，適應多種變化，并得到有效的監督，確保風險控制措施實施到位。大型活動風險管理存在的一個重要問題，就是風險管理各個環節的銜接不夠緊密，缺少完善的風險管理框架統籌整體風險管理過程?？紤]大型活動風險的核心利益方、管理主體以及風險管理環，構建大型活動風險管理持續改進體系，由風險核心、利益主體、活動支撐以及風險管理閉環組成，如下圖。

圖 大型活動風險管理持續改進體系

(1)風險核心。大型活動不是一個新生事物，歷史上大型活動發生的事件具有一定的規律性。因此，可以就不同類型的大型活動建立相應的風險庫，并就當前活動的特殊性進行新風險辨識，從而為后續的風險管理提供基礎信息。

(2)利益主體?；顒蝇F場的直接參與方有三大主體，包括承辦方、場所管理者、活動參與者。大型群眾性活動本身具有很強的社會性，涉及承辦者、場所管理者、活動參與者等眾多利益主體，按照權利與義務相一致的原則，他們理應承擔維護安全的責任。

在三大利益主體中，承辦者是大型活動的核心角色，也是風險管理全程組織者。場所管理者提供大型活動所需場地，負責保障場地本質安全和環境安全?；顒訁⑴c者雖然不參與大型活動的前期準備和后期整理過程，但屬于大型活動的主要服務對象，其對風險的理解以及風險管控措施的執行與配合將在很大程度上影響風險管理的效果。

(3)活動支撐。在大型活動利益主體之外，有各種活動支撐行為，包括公安監管以及安全檢測、風險評估和活動保障。

公安部門在大型活動安全管理中屬于監管者，發揮著不可替代的作用，不僅負責大型活動行政許可審批，同時也是大型活動政府層面安保保障單位。安全檢測包括建筑、消防、電氣、空氣、食品等方面的檢測以及大型活動帶來的臨建安全檢測，也為風險評估提供一定的定量數據支撐。風險評估一般由第三方提供，需要對大型活動舉辦面臨的自然災害、事故災難、公共衛生和社會安全事件進行風險辨識和評估，并提出風險控制對策?；顒颖Ｕ习ò矙z、臨建、音響、燈光、升降臺等活動裝備，這些裝備常需要配備相應的專業保障力量，還需要大量安保力量進行場地、出入口和外圍保障，以及政府提供的交通、消防、衛生和治安等保障。

(4)風險管理閉環。風險管理框架是“全組織內為設計、實施、監測、評審和持續改進風險管理提供基礎和安排的一組構成”。對大型活動而言，風險管理框架是針對大型活動風險的一套完整管控體系，包括風險辨識與評估、風險防范、風險處理以及監測與評審，并通過持續改進形成風險管理閉環。

風險管理閉環并不是獨立存在，而是風險管理過程融入到大型活動組織管理中的各個層次，利益主體和活動支撐各方共同參與解決大型群眾性活動公共安全管理問題，形成“利益共享、風險分擔”的合理機制。

建立風險管理閉環，有2個關鍵點。第一是補足大型活動風險管理監測評審環節，對前期風險辨識評估結果以及后續防范和處理過程進行監督，以此來判斷風險辨識是否客觀準確、措施是否合理有效。第二是公安部門要繼續強化風險管理全程責任，將本地的大型活動管理經驗積累起來，持續改進并應用到以后的大型活動管理上。2019年南京公安的大型活動風險評估黑紅名單制度，就對風險管理閉環產生促進作用。

通過運用風險管理閉環，可以實現對大型活動風險全面的管理，為臨時組建的大型活動管理團隊提供風險管理指南。通過風險管理閉環，能夠從一場場獨立的大型活動風險管理中總結經驗，形成制度或規范的風險管理過程，更好地指導后續大型活動風險管理，形成持續改進過程。

4 案例分析

我國南方地區商業演出活動發展迅速，近年來各類大型活動規模大、頻次高，活動風險管理壓力較大。以江蘇省常州市為例，當地公安部門針對大型活動積累豐富的實踐經驗，緊抓本地活動承辦方和本地安保這2支穩定隊伍，秉持風險管理持續改進理念，形成行之有效的大型活動風險管理方法，具體方法概述如下。

3.綜上所述，提高濕地保護科學性，還要加大濕地保護投入，創新濕地保護載體，注重法制化的開展濕地保護相關工作，在標準化與規范化的原則下建立完善的濕地保護框架，從而系統化的解決濕地保護中的現實問題。

(1)利用大型活動各方角色的細分和角色特點，持續提升管理水平。在各利益相關方中，緊扣本地活動承辦方，發揮其風險管理核心作用。很多在常州舉辦的大型商業演出，都會選擇當地一家文化傳媒公司參與活動組織管理，承擔與當地各方聯系溝通的事務。作為承辦方之一，這類公司雖然只承擔大型活動安全管理的部分職責，但它是本地較長期從事大型活動組織工作，人員相對穩定，有一定經驗，屬于可以追溯其以往業績的“承辦方”。通過加強與這類公司的聯系，可以直接了解掌控大型活動風險管理工作執行狀況，也可以對整個活動的風險管理能力進行更準確地判斷。

在各種活動保障力量中，強化當地安保公司作用。大型活動安保隊伍除了公安隊伍外，還涉及多支市場化隊伍，包括要人隨身護衛、檢票安保、場地安保、交通安保以及設備安保等，各安保隊伍承擔的保護對象和風險防范任務都不盡相同。這些安保隊伍中，大型活動的主辦方、承辦方安保常常變化，但常州當地安保隊伍較為固定，是本地大型活動安保的穩定參與方，成為公安部門推進風險管理持續改進的重要抓手。

通過對大型活動參與各方角色功能更細致地區分，常州公安部門把握住大型活動各參與方中較為穩定的部分，將其作為風險管理的“錨點”，加強事先培訓、事中監管和事后評審，顯著增強大型活動安全管理的持續改進效果。

(2)通過固定細致的管理流程，促進各參與方融入風險管理持續改進體系。常州公安部門將大型活動管理流程固定化和細致化，這些流程不僅考慮到活動的組織進展，還會與活動組織的各個重要環節緊密配合，并具體規定主要協調會議節點及次數，規定會議的目標、時間和召開條件。這些規定為風險管理各環節的實施以及閉環提供了可能，促進了各方按照公安部門的要求，有序溝通協調，迅速融入風險管理持續改進體系。

常州規范化的大型活動風險管理模式，使得大型活動舉辦方和承辦方對活動收益和安全風險都有可靠預期，形成活動發展與安全保障的良性互動，使得常州逐漸成為一個重要的大型活動舉辦城市。

5 結論

大型活動在給城市帶來繁榮的同時，也蘊藏著風險。目前的風險評估等風險管理活動為大型活動安全提供了技術保障，但在實際運行中還存在很多問題。筆者通過對大型活動風險特性的分析以及目前存在管理問題的分析，提出大型活動風險管理持續改進體系，并提出具體對策，結論如下：

(2)大型活動安全管理條例執行十余年，雖然成效顯著，但風險評估環節中問題眾多，主要表現在事中監督不力、事后評審缺失問題，風險管理環節之間也缺乏有效銜接。

(3)大型活動風險管理持續改進體系包括風險核心、相關核心利益主體以及外圍支撐主體，相關方在風險評估、風險防范、風險處理以及監測評審的風險管理流程中需要擔負各自的安全責任，形成持續改進閉環，不斷提升風險管理效果。其中公安部門的統籌角色還需要強化，監測評審也是亟需補足的一環。

常州案例經驗表明，風險管理持續改進體系的實施有效保障活動利益主體的安全，贏得大型活動舉辦方的認可，形成活動發展與安全保障的良性互動。大型活動風險管理環節眾多，影響風險管理效果的因素也很多，只有發揮公安主導作用，大型活動各利益相關方共同努力，才能持續改進風險管理，保障大型活動安全有序發展。