落實“一號檢察建議”的實務觀察與完善建議

張朝東

摘 要：2018年10月，最高人民檢察院針對檢察機關辦案中發現的校園安全管理規定執行不嚴格、教職員工隊伍管理不到位等問題，向教育部發出“一號檢察建議”，成為守護校園安全和學生人身安全，進而推動未成年人綜合保護的有效抓手。但實踐中，仍存在部分制度執行落實不到位，源頭預防方法不多，借助專業力量拓展度不夠等問題。應從更新保護未成年人理念、提升司法辦案精準度、加強和創新未成年人保護社會治理等多方面進一步著力，“沒完沒了”監督落實“一號檢察建議”抓下去、得實效。

關鍵詞：一號檢察建議 預防性侵 校園安全 未成年人保護

近年來，未成年人在校園內遭受欺凌、暴力和性侵的案件頻發，且多具有犯罪行為隱蔽、侵害時間長、受害人數多等特點，成為社會痛點。作為代表國家行使法律監督權的檢察機關，切實采取有效措施，預防、減少、遏制侵害未成年人犯罪，并積極參與社會治理，推動校園安全大環境建設，是義不容辭的法律責任和社會責任。

一、“一號檢察建議”的提出

2017年，最高人民檢察院以判決適用法律錯誤、量刑畸輕為由，對小學老師齊某在校園內強奸、猥褻多名未成年學生一案向最高人民法院提出抗訴。案件依法改判，檢察監督工作卻并未止步。2018年10月，最高人民檢察院史上首次向教育部發出高檢建〔2018〕1 號檢察建議書，即“一號檢察建議”。其核心內容是針對校園內存在的安全管理規定執行不嚴格、教職員工管理不到位、兒童和學生法治教育、預防性侵害教育缺位等問題，建議教育主管部門進一步健全完善預防性侵害未成年人的制度機制;加強對校園預防性侵害相關制度落實情況的監督檢查;依法嚴肅處理有關違法違紀人員，以遏制和減少未成年學生遭受性侵害案件的發生。

作為檢察機關積極參與社會治理的一個縮影，“一號檢察建議”以群眾反映強烈的校園安全為切入點，將未成年人保護工作提前到起訴之前、延展到裁判之后，對于推動健全預防校園性侵機制，加強校園安全建設，具有十分重要的意義?！耙惶枡z察建議”這一監督方式的有益探索，必將對我國未成年人保護事業產生十分積極的影響，也必將有力地推動國家監護責任落到實處。[1]推動其落地落實，成為各地檢察機關的重點工作之一。

首先是及時傳遞“一號檢察建議”精神實質，最大限度爭取地方黨委、政府的重視和支持，以及教育行政部門、相關職能部門的協同與配合，建立長效機制，形成工作合力。在此基礎上，多地檢察機關與教育等部門聯合，對當地校園安全情況開展督導檢查，及時發現監管漏洞，督促整改到位。同時，將落實“一號檢察建議”與“法治進校園”“開學第一課”“法治副校長”等活動相結合，及時深入地了解和掌握校園安全工作開展情況，通過專題講座、案例剖析、發放資料等多種方式面向師生家長開展法治宣講，提高未成年人法治意識和自護意識。圍繞“一號檢察建議”重點針對的校園性侵犯罪，檢察機關在重拳出擊，嚴懲到位的同時，對案件中的未成年被害人，以及留守兒童、失學兒童等重點人群，及時聯系對接行政機關、社會組織介入，開展幫扶救助;對辦案中發現的侵害未成年人身心健康、影響校園周邊環境等社會治理方面的突出問題，及時制發檢察建議，探索開展未成年人公益訴訟工作，督促相關部門充分履責，達到辦理一案、治理一片的成效。

二、基層落實“一號檢察建議”工作中凸顯的問題

未成年人遭受違法犯罪行為侵害的背后，與家庭、學校、社會、司法等多方因素存在密切關聯。要切實落實“一號檢察建議”，就要挖掘這些方面存在的深層次原因，有針對性地堵漏建制，防范侵害未成年人案件的發生。

（一）對性侵未成年人案件辦理的關注不夠

當前，公安機關普遍暫未設立未成年人刑事案件專門辦理機構，檢察和審判機關雖在有條件的地區設立了未成年人專門機構，但一般僅辦理犯罪嫌疑人、被告人是未成年人的案件，對于占比不低的成年人性侵未成年人案件，大多仍由普通刑事犯罪部門辦理。不同職能部門之間，對于案件證據收集、證明標準的把握標準不一，心理疏導、司法救助等工作的開展不具有延續性，法律規定的由熟悉未成年人身心特點的辦案人員承辦案件也無法得到很好保障。雖然各地都在加快推進未成年被害人“一站式”詢問、救助機制，但偵查、起訴、審判三個環節如何有效協調運作，司法保護和政府職能如何有效銜接，心理專家等專業人員如何有效參與等，都需要在制度上、實踐中進一步明確。同時，現有懲處機制大多就案辦案，并未進一步針對犯罪人員設置從業禁止等具有長期影響的限制，性侵兒童案件熟人作案比例大，被告人更易獲得被害方諒解，從而相應減輕刑罰，防治再犯效果一般。又因性侵類案件涉及未成年人隱私，絕大部分案件的信息不能對外公開，預防犯罪、警示教育效果相對不足。

（二）校園安全建設力度仍有不足

從調研情況看，仍有部分中小學生及其家長還不知道“一號檢察建議”的內容，甚至有的學校負責人、教師等也不知曉，也有一些地方在傳達時將幼兒園負責人漏掉。[2]各地檢察機關在聯合督查的過程中，發現有學校監管、保衛職責落實不到位的情況，如校園警務硬件設施閑置，一鍵報警裝置不投入使用等。這說明，“一號檢察建議”的傳達仍有覆蓋不全面之處，校園安全管理制度仍未完全落實到位。同時，目前針對未成年人開展的自護教育、法治教育仍然力度不夠。學校安排預防性侵害知識等內容的課程密度不夠。大多數校園未常態化開展法治教育，尤其是對于當下學生利用手機網絡聊天、校園暴力等引發的新類型犯罪，針對性地開展宣傳教育、學法普法不到位。

（三）全社會對未成年人的保護合力尚待形成

當前，網絡安全、食品藥品、賓館住宿等領域仍有不少社會管理漏洞，如校園周邊違法違規經營網吧、酒吧，休閑娛樂場所允許未成年人進入，賓館酒店對未成年人入住缺乏有效管理等，反映出相應的校園內外立體防控機制尚未建立，校園周邊專項整治仍需加大力度。同時，當前保護未成年人工作所涉部門眾多，司法、教育、民政、醫療、婦聯等各相關部門各司其職，尚未建立起有效的聯絡機制和懲防侵害未成年人犯罪的長效機制，容易反饋不及時，溝通不到位。2018年，最高人民檢察院與共青團中央簽署了《關于構建未成年人檢察工作社會支持體系的合作框架協議》，并積極開展試點。但目前該支持體系的法律依據、資源整合、配套機制等仍不健全，檢察機關不具有充分調動整合社會資源的能力，推進力度有限。政府作為社會資源調配的主責單位，參與未檢社會支持體系建設的職責不甚明確，各地區社會經濟水平不一，使得高水平社工機構和隊伍缺口較大，分布不均。社會支持的預期性與持續性缺乏保障。

三、助推“一號檢察建議”持續落地落實的建議

（一）充分貫徹落實“雙向保護原則”

未成年人的“雙向保護原則”不是對未成年人犯下惡性案件責任逃脫的借口，而是要實現懲戒教育和維護社會公眾利益雙重目的。[3]因此“雙向保護原則”落實到司法實踐中，應包括對未成年人罪錯行為的懲罰、未成年被害人的補償安慰，以及未成年人違法犯罪社會效果的消除等。然而縱觀我國立法、司法適用和社會治理層面，一直以來更多關注的是涉罪未成年人的權利保護，對未成年被害人權益的關注則未達到同等高度。

應重新審視當前司法過程中“雙向保護原則”的實踐困境，加強對未成年被害人的權利保護以及社會公共利益的保護，努力實現雙贏、多贏、共贏?！度嗣駲z察院刑事訴訟規則》要求，對于被害人是未成年人的案件，要采取適合未成年被害人身心特點的方法，充分保護未成年被害人的合法權益。落實到具體實踐中，應重點推行“一站式”詢問救助機制，在詢問調查的同時注重對未成年被害人的心理關愛和隱私保護，避免“二次傷害”。同時，積極促進未成年犯罪嫌疑人與被害人修復關系，促進對被害人家庭的補償，以及情感上的慰藉等，將對未成年被害人的同等保護落到實處。

（二）推行性侵未成年人案件集中辦理

對性侵未成年人的行為及時懲處、震懾，對遭受性侵的未成年人充分保護、救助，最終都要落實到具體案件的辦理中，針對性侵未成年人犯罪定案難、修復難等特點，應及時建立完善性侵害未成年人案件偵查、起訴、審判全程專業化辦理機制。

首先，在公、檢、法、司普遍設立專門機構，將涉及未成年人的案件全部納入該機構的受案范圍。其次，搭建社會調查、逮捕必要性證據收集與移送、法律援助等性侵未成年人案件的配套工作體系，統一辦案標準，加大打擊力度。尤其要大力推動具備取證、心理疏導、身體檢查、同步錄音錄像等功能的“一站式”詢問救助辦案區建設，各職能部門既通力協作，又積極借助社會力量，一次性開展詢問調查、檢驗鑒定、未成年人權益保護、心理撫慰等工作，并充分落實對于未成年被害人及其家庭的法律援助、經濟救助、復學就業、生活安置和就醫綠色通道等多元綜合救助。同時，由檢察機關對案件辦理中是否落實未成年被害人特殊保護措施，以及是否規范辦案等進行全程監督，著力糾正有法不依、執法不嚴、違法不究等問題，以充分保障未成年被害人的合法權益，確保國家關于未成年人保護的法律規定得以統一正確實施。

（三）助推未成年人保護社會治理體系的完善

加強未成年人保護，解決其背后的深層次社會問題，是深化“一號檢察建議”落實，推進社會治理體系創新的重要內容。加強未成年人密切接觸行業和領域的行政管理，應以檢察建議等方式，助推相關行政機關嚴格監管娛樂場所、網吧、賓館等，凈化未成年人成長環境。加大對社交網絡平臺、社交軟件的監管，堅決取締向未成年人傳播含色情、暴力等不良信息的產品，從重處罰發布有關侵害未成年人的淫穢信息等行為。對性侵未成年人，尤其是校園性侵害案件，堅持一案一分析、一案一整改，及時向教育部門通報，督促強化管理。系統梳理在辦案中發現的未成年人保護、管理方面的風險點，分析研究發案原因、規律、特點，及時向黨委、政府提交專題報告，向有關部門發出檢察建議，堵塞制度漏洞，推動突出問題解決。針對留守兒童、困境兒童等重點未成年人群體，協調推動排查、教育、保護等工作，提高針對性法治教育、自護教育的力度和水平。

（四）充分發揮家庭、學校、社會組織作用

目前，辦案中針對未成年人開展的社會調查、心理疏導、監督考察、安置培訓等工作，大部分是由檢察人員“一竿子插到底”，受知識結構、資源條件等所限，效果往往不盡如人意。應積極促進司法保護與家庭保護、學校保護、社會保護的緊密銜接，進一步推動未成年人檢察工作社會支持體系建設，織密未成年人犯罪預防和權益保護網絡。

首先，應讓學生家庭充分參與校園安全建設，以親職教育、家長講堂等方式，幫助家長或其他監護人改變不當教養方式，培養良好家庭關系，構筑家庭保護防線。其次，應重點加強校園安全主陣地建設，嚴格落實安全管理制度，加強重點時段和關鍵部位的巡查防范，加強風險防控，及時消除隱患。完善教師準入、管理等各項制度，加強對教師行為的排查管控和師德師風考核評價，對于實施性侵害、性騷擾、猥褻學生的教職工，堅決依法依規嚴肅查處，列入從業禁止黑名單。再次，檢察機關應充分加強與教育、民政、工青婦等相關職能部門和社會組織的聯系與銜接，探索形成由檢察官主導，青少年事務社工、志愿者、愛心人士等參與的多元化觀護幫教模式?？赏ㄟ^政府購買服務等方式，引入專業的社會力量參與未成年人幫教和救助。同時，探索在學校和社區設立基層未成年人工作站或兒童權利督導員，協助開展未成年人情況調查、個案幫扶、法治宣講等工作，并為困境兒童提供法律幫助。

（五）推動全社會保護意識的提升

保護未成年人健康成長，事前預防的作用要遠遠大于事后懲處，應以“一號檢察建議”的宣傳和落實為抓手，確保教職工、家長以及各相關職能部門切實認識到自身職責，強化對未成年人的保護意識，形成對性侵害未成年人犯罪“人人喊打”的氛圍。

首先是家庭層面守法意識的強化。父母除教育子女增強法治觀念和自我保護意識外，更應注意維持良好的親子關系，及時發現異常狀況，給予正面、積極引導，不給犯罪分子可乘之機。其次，學校作為教育主陣地，應將性知識、安全自護知識、道德和法治教育等內容納入總體教學計劃，通過講座、班會、主題活動等形式，充分利用校園內宣傳欄、電子屏、校園廣播等載體，用孩子們聽得懂的語言進行宣講，提高學生自我保護意識及辨別是非、抵制誘惑的能力。檢察機關應充分加強與學校和教育部門的溝通配合，結合時事熱點和具體案件，通過舉辦模擬法庭、上法治公開課等未成年人易于接受的形式，及時將最新的法律知識送進校園。同時，在自媒體時代，應充分發揮“兩微一端”、廣播、電視臺等線上宣傳渠道作用，通過以案釋法、法治微視頻等方式，廣泛宣傳、普及保護未成年人的法律知識，推動形成關愛、保護未成年人的良好社會氛圍。

（六）確保侵害未成年人犯罪案件強制報告制度的全面落實

最高人民檢察院、國家監察委員會等九部門印發的《關于建立侵害未成年人案件強制報告制度的意見（試行）》，明確了國家機關等履職主體對九類未成年人遭受不法侵害的情形有報告的義務，其目的是完善涉嫌性侵未成年人的案件線索發現途徑，促進各履責主體在工作中形成打擊侵害未成年人犯罪的聯動機制。

為了保證該項制度落到實處，做到剛性，檢察機關應與公安機關密切配合，適時提前介入，完善固定證據，有效懲治違法犯罪，讓遭受侵害的未成年人得到及時、有效的心理干預和司法救助。在此基礎上，可更進一步，由檢察機關牽頭，聯合婦聯、教育、衛生等與未成年人接觸密切的部門，建立線索共享和聯動處置指揮平臺，全面收集暴力傷害、性侵、監護缺失、食藥品安全、違規允許進入不適宜場所等侵害未成年人權益的信息線索，及時介入調查核實，并通過召開聯席會議等方式，督促相關職能部門認真履行未成年人保護職責。同時，必須建立相應的追責問責機制，尤其是對“一號檢察建議” 后新發生的性侵害未成年人犯罪案件進行一案一倒査。對于有管理過錯造成性侵害學生案件發生的，或者對性侵害學生案件瞞報、謊報的，及時建議相關部門啟動問責程序。對于有案件報告，但公安機關不立案或者司法機關不作為的，依法進行監督。

注釋：

[1]參見宋英輝、尹泠然：《“一號檢察建議”的法理透視》，《中國檢察官》2019年第12期。

[2]參見苗紅環、張寒玉：《助推“一號檢察建議”監督落實的對策思考》，《中國檢察官》2020年第5期。

[3]參見鄧泉洋、汪鴻波：《我國未成年人“雙向保護原則”的實踐困境及破解之策》，《中國青年研究》2020年第5期。