寧夏引黃灌區鹽堿地治理措施與投資效率分析

吳昊 李海

摘要 基于2016—2017年寧夏回族自治區引黃灌區基本農田建設中鹽堿地治理工程的實地調查和數據資料，通過對鹽堿地治理措施和DEA數據包絡法對引黃灌區鹽堿地治理工程的投資效率進行了分析。結果表明：采用DEA方法計算，選取的寧夏引黃灌區鹽堿地治理工程的綜合效率均值為0.724，技術效率均值為0.916，規模效率均值為0.787。鹽堿地治理工程總體績效較好，但不同工程項目之間的績效差異比較明顯。寧夏引黃灌區鹽堿地治理工程的綜合效率和規模效率需要進一步提高。應從生產技術上增強項目投入產出的轉化能力，以改善鹽堿地治理績效水平。

關鍵詞 農田水利;鹽堿地;投資效率;DEA效率

Abstract Based on the field survey and data of saline-alkali soil treatment project in Ningxia Yellow River Irrigation Area from 2016 to 2017，this paper analyzed the investment efficiency of saline-alkali soil treatment project in Yellow River Irrigation Area through the treatment measures of saline-alkali soil and data envelopment analysis（DEA）.The results showed that，using DEA method，the average comprehensive efficiency，technical efficiency and scale efficiency of the project were 0.724，0.916 and 0.787，respectively.The overall performance of the project was relatively good，but the difference between the projects was obvious.The comprehensive efficiency and scale efficiency of saline-alkali soil treatment project in Ningxia Yellow River Irrigation Area needed to be further improved.The transformation ability of project input-output should be enhanced from the production technology，so as to improve the treatment performance level of saline-alkali soil.

Key words Irrigation and water conservancy;Saline-alkali soil;Investment efficiency;DEA efficiency

寧夏引黃灌區東臨鄂爾多斯臺地，西靠賀蘭山東麓，自古就是黃河河套灌區重要的組成部分，耕地面積超過30萬hm2，有著悠久的農耕灌溉歷史。由于引黃灌區部分地區地形較低，地下水埋深淺，部分農田排水困難，約有超過670 km2 耕地出現不同程度的鹽漬化。鹽堿地治理已成為影響引黃灌區耕地質量、高標準農田建設效益和農業增產增收的關鍵問題之一。近年來，寧夏開展了銀南鹽堿地治理工程等鹽堿地專項治理項目，以“因地施策、綜合治理”為原則，將鹽堿地治理和資源化利用相結合，把鹽堿地和鹽漬化耕地綜合治理作為寧夏農業可持續發展的重要途徑。鹽堿地治理項目的措施涉及到水利、農藝和科技等諸多方面，治理成效受立地條件、要素投入、治理方式和種植結構等因素的影響，鹽堿地治理項目的效率分析對于研究其投入產出和完善鹽堿地治理績效評價有著重要意義。筆者于2016—2017年選取寧夏引黃灌區14個具有區域代表性的鹽堿地治理工程，通過對治理措施和財政投資效率進行分析，研究寧夏不同區域鹽堿地治理效率和對策。

1 研究方法與數據來源

1.1 研究模型

運用數據包絡分析法（data envelopment analysis，DEA）來分析評價寧夏引黃灌區鹽堿地治理項目的相對效率，以反映財政資金投入和鹽堿地治理的績效水平。這種方法是1978年由美國運籌學家查恩斯（A.Charnes）和庫伯（W.W.Copper）等在“相對效率”的理論基礎上創建的一種效率評價方法[1-2]。相對于其他效率評價方法（如特爾斐法、多因素綜合評價法、模糊綜合評價法等），數據包絡分析方法具有避免指標相關性干擾[3]、指標權重客觀性強、評價結果便于量化分析和尋找影響因素方便等優點。鹽堿地治理項目的運行效果和后期產出往往與前期投入的資金量和技術等因素緊密相關，運用數據包絡分析方法分析能夠獲得較好的匹配性。此外，運用數據包絡分析方法分析不僅可以獲取項目績效評價結果，而且能找到績效不佳的原因所在，從而全面、客觀地實現預期研究目標。

1.2 研究指標體系

為探討寧夏引黃灌區鹽堿地治理的投資效率，選用2016—2017年寧夏財政投資的14個鹽堿地治理項目的投入產出數據，以測算各地區鹽堿地治理的投資效率（表1）。

1.2.1 鹽堿地治理投入指標。鹽堿地治理項目的投資主要以財政投資為主，以農民自籌資金為輔，投資主要用于農田水利設施建設、平田整地和土壤改良。因此，該研究選擇財政投資和農民自籌資金作為衡量鹽堿地治理投資額的計量指標。

1.2.2 鹽堿地治理投資產出指標。衡量鹽堿地的治理的產出效益，該研究選取各項目區改善除澇面積、新增種植業生產能力、新增種植業總產值和農民收入增加總額作為投資產出指標。

1.3 研究區概況及數據來源

1.3.1 研究區概況。寧夏引黃灌區位于寧夏中北部地區，灌區涉及銀川市、石嘴山市、吳忠市和中衛市4個地級市和多個縣、區和農墾農場，灌區總灌溉面積4 766.67 km2。引黃灌區多年平均降雨量178 mm，當地水資源量多年平均為4.26億m3，結合黃河干流分配水量，水資源可利用總量平均為33.4億m3，占全區水資源可用總量的80.5%[4]。引黃灌區所涵蓋的4個地級市居住著寧夏58%的人口，覆蓋了寧夏29%的耕地，創造了全區約83%的地方生產總值和70%以上的糧食產量，是寧夏社會和經濟發展的核心地帶。

1.3.2 數據來源?？紤]到該文的研究目標和研究對象的可比性，筆者綜合選取了14個寧夏引黃灌區鹽堿地治理項目，均為已完成竣工驗收的財政投資項目。項目主要位于引黃灌區中鹽堿地較為集中的區域，其中銀川市、靈武市、石嘴山市大武口區、惠農區和青銅峽市各1個項目，利通區2個項目，平羅縣4個項目、農墾集團3個項目。數據來源于項目統計數據和驗收報告等工程項目資料，運用Excel軟件對相關數據進行匯總，生成所有項目投入產出指標數據庫。

2 引黃灌區鹽堿地治理措施

寧夏中北部引黃灌區是寧夏重要的糧食產區。對土壤鹽漬化的有效控制和治理是寧夏引黃灌區保糧食安全、生態安全和農業產業發展的重要保障措施。寧夏引黃灌區有著悠久的灌溉歷史，長期綜合運用水利、農藝、科技等多項措施進行土壤鹽漬化的防治和治理，但寧夏的土壤鹽漬化發展又具有長期性、復雜性和反復性這3個特點[5-6]，因此引黃灌區鹽堿地治理措施堅持長期性、多樣性、協同性的原則，多種措施并舉，已經取得一定的成效[7]。

2.1 水利措施

寧夏引黃灌區自秦朝起開始修渠引水，歷代開辟了秦渠、漢渠、唐徠渠等灌溉渠系并一直沿用至今。隨著土壤次生鹽漬化的不斷發展，寧夏興修排水工程以緩解耕地土壤鹽漬化問題。多年來形成了以第一排水溝、第二排水溝、第三排水溝、東排水溝、西排水溝河西總排水干溝等為主體的排水工程體系。目前，引黃灌區已具備以干支級灌溉和排水工程為主要灌排體系，以各級渠道、溝道、暗管排水等等水利工程為田間體系的灌排系統，因地制宜地開展灌排作業，以達到洗鹽、排鹽、防漬及調控土壤的水鹽平衡等目標。

2.2 農藝措施

寧夏回族自治區降雨量少但蒸發強烈，灌區長期引用黃河水灌溉，礦化度較高的水分存留在土壤中經強烈蒸發后，大量鹽分存留在土壤中，導致了土壤次生鹽漬化的發生。為了減輕土壤鹽漬化對農業生產的不利影響，寧夏在農業生產中采取平田整地、秸稈還田、起壟種植、增施有機肥、控釋化肥、種植耐鹽作物和合理輪作等措施，促進鹽堿地資源化利用。

2.3 科技措施 寧夏在治理鹽堿地的歷程中發現，不僅要通過工程和農藝措施治理鹽堿地，而且要綜合運用科技手段，因地制宜地利用鹽堿地資源[8]。多年來采用微灌水肥一體化、微生物菌劑、生物碳吸附和田間傳感器動態監測等方式，有效利用微咸水和鹽漬化土地資源，遏制土壤進一步發生次生鹽漬化的風險，同時在提升鹽堿地地力、改善鹽堿土壤團粒結構、合理利用水肥資源方面取得了一定的成效[9]。

3 結果與分析

綜合分析不同項目區的效益數據，運用DEAP 2.1軟件中CCR模型的投入指向型模式進行計算，可得出農村土地整理項目的綜合效率、技術效率和規模效率（表2）。

3.1 綜合效率水平

綜合效率值結果顯示，靈武市梧桐樹鄉、利通區高閘鎮及農墾南梁農場3個項目相對效率值θ=1，說明相對于其他鹽堿地治理項目，這3個項目既沒有發生資金投入過多造成資源浪費等問題，也沒有因為產出不足而造成效率損失，項目的資源配置比較合理。全部14個項目的相對效率（θ）平均值為0.724，說明寧夏引黃河灌區鹽堿地治理項目的總體治理績效較為理想，但不同項目的綜合效率差異較大。

3.2 技術效率和規模效率

數據包絡分析方法中的技術效率和規模效率可以反映項目中資源配置與管理能力的技術水平特征，同時也能夠分析規?？刂婆c報酬狀態，對投入產出效率的進一步分析與評價。

根據模型運算結果顯示（表2），寧夏引黃灌區14個鹽堿地治理項目的技術效率和規模效率分析如下。

3.2.1 技術效率方面。引黃灌區14個鹽堿地治理項目技術效率的平均值為0.916，最小值為0.731;所有項目的技術效率均大于0.700，說明整體技術水平較高，但不同項目區之間技術效率差異較大，個別項目技術效率值低于0.800，說明資金和人力等要素投入轉為有效產出的能力相對較差。14個項目中有9個項目的技術效率大于0.900，整體生產技術水平相對較高，投入可以轉化為有效產出;但還有5個項目的技術效率小于0.900，其數值相對較低，反映出銀川市金鳳區豐登鎮、石嘴山市大武口區星海鎮、平羅縣陶樂鎮、農墾巴浪湖農場、青銅峽市邵崗鎮這5個項目的生產技術水平有待提高，資金和人力等要素投入轉化為有效產出的效率需要進一步提高，特別是要注意在工程建設過程中應強化投入對產出的有效轉換。

3.2.2 規模效率方面。引黃灌區14個鹽堿地治理項目規模效率的平均值為0.787，最小值為0.533，項目總體規模效率呈現出較好水平。14個項目中有3個項目規模效率大于0.900，另外11個項目規模效率較低（0.500～0.900）;在非DEA有效的項目中，有3個項目處于規模收益遞增狀態，應該適度擴大規模，提高產出效率;2個項目處于規模收益遞減狀態，應該逐漸減少財政資金投資規模，以節約資金和社會資源。

3.2.3 技術效率和規模效率綜合分析。無效項目中存在3種組合狀態：①技術有效、規模無效（技術效率等于1，規模效率小于1），比如項目惠農區燕子墩鄉、平羅縣紅崖子鄉紅崖子村、平羅縣紅崖子鄉五堆子村、平羅縣高仁鄉、農墾南梁農村5個項目處于技術有效、規模無效狀態，表明這些地區的土地整理技術有效，規模無效，綜合效率也沒有達到有效。對于這些項目應該擴大或縮小規模，以達到投入、產出和規模的匹配，提高規模效率，實現DEA有效。②規模有效、技術無效（規模效率等于1，技術效率等于1），比如項目靈武市梧桐樹鄉、利通區高閘鎮、農墾靈武農場3個項目處于規模有效和技術無效狀態，表明該項目的投入產出結構合理，但投入轉化出產出的技術水平不高，對資源的有效利用程度低，影響其綜合效率。③技術無效、規模無效（技術效率小于1、規模效率小于1），比如項目銀川市金鳳區豐登鎮、石嘴山市大武口區星海鎮、平羅縣陶樂鎮、利通區金銀灘鎮、農墾巴浪湖農場、青銅峽市邵崗鎮6個項目處于技術無效和規模無效狀態。這表明這些項目既要加強對資金等資源的配置和管理，也要注意控制現有項目的建設規模和投資強度，使之能夠達到最佳效率。

3.2.4 規模報酬分析。寧夏引黃灌區鹽堿地治理項目總體上處于規模收益遞減的狀態，需要對項目的建設規模和投資規模進行科學控制;對于處于規模收益遞增狀態的5個項目，則可在后續年度進一步擴大項目投資和建設規模，以提高項目的生產效率。

4 結論與對策

4.1 結論

通過DEA分析可知，寧夏引黃灌區鹽堿地治理項目的綜合效率均值為0.724，技術效率均值為0.916，規模效率均值為0.787，鹽堿地治理項目總體績效較好，但由于不同項目之間的差異較為明顯，在綜合效率和規模效率等方面都需要進一步改善。筆者從投入產出和資源配置效率等角度對寧夏引黃灌區鹽堿地治理項目的治理措施、效率分析及效率影響因素進行實證研究，得出以下結論：①針對現階段寧夏引黃灌區鹽堿地治理績效研究不足的問題，DEA效率分析從資源配置效率的角度為研究鹽堿地治理績效問題提供了途徑和方法。通過對技術效率、規模效率、規模報酬等指標的計算分析，從過程視角反映出寧夏引黃灌區鹽堿地治理項目需要注重技術改善和規模調整。②寧夏引黃灌區14個鹽堿地治理項目的綜合效率均值為0.724，技術效率均值為0.916，規模效率均值為0.787，反映出鹽堿地治理項目總體績效情況較好，但由于不同項目之間的差異較大，需要在技術效率和規模效率方面進一步改善與提升。③基于DEA分析法的客觀、科學、實用、系統等特點，特別是在技術效率、規模效率等方面有助于進一步分析鹽堿地治理績效并提供了可供參考的工程投資和建設的策略與建議。該研究運用DEA方法對寧夏引黃灌區鹽堿地治理績效進行分析，計算結果與分析結論基本達到預期研究目標。

4.2 對策

為了凸顯寧夏引黃灌區鹽堿地治理項目的效益，應該從項目規劃、工程建設技術、資金管理等方面增強項目投入與產出的轉化能力，以改善寧夏引黃灌區鹽堿地治理的績效水平。結合寧夏引黃灌區實際情況，建議采取以下對策：

（1）項目規劃水平有待提高。規劃直接決定目標的實現，規劃技術能夠轉化為生產力，因此需要進一步提升項目規劃技術，主要從規劃前期勘測、公眾參與、動態調整等方面來改善[10]。寧夏引黃灌區鹽堿地治理項目的規劃水平和規劃能力應進一步提高，應從規劃的全面性、科學性、經濟性等方面制定中長期的鹽堿地治理規劃。另外，政府相關部門應對規劃設計單位的資格資質進行嚴格認證，保證鹽堿地治理項目前期工作能夠立足實際、扎實開展，同時加強專家現場調研踏勘，結合社會、經濟、自然資源等多角度分析項目可行性，使規劃設計與項目區立地條件相契合、與工程措施緊密聯系。

（2）項目管理方面需進一步加強?？茖W有力的項目管理是保障項目順利實施的同時確保財政資金等資源有效發揮效益的必要措施。一是要對工程質量和工程進度進行嚴格的監督和管理。二是要建立多部門、各地區共同協調、密切協作、互相支持的工作機制。三是要加強項目建設過程中的人員管理，明確并落實項目建設單位、施工單位和監理單位的管理責任，落實專人專責，緊盯項目績效目標，細化分解各項任務，將鹽堿地治理項目的各項工作做深做實。四是要對工程項目的財務和績效采取全過程監管[11-12]，建立健全科學有效的績效評價體系，要對項目進行事前、事中、事后全方位績效評價。完善評價方法，科學選擇評價指標，擴大方法的適用性。在建設過程中應當及時發現問題，建立快速、有效的信息反饋機制。

（3）優化農業產業結構。目前該研究選取的鹽堿地治理項目已經全部竣工并投入運行，但絕大多數項目區的農業生產方式也經營方式仍采用傳統農業生產方式，農業產業結構并沒有根據基礎設施的提升和市場變化進行相應調整和優化，導致項目區內農業產業效益長期處于較低水平。隨著國家對高標準農田建設等農業基礎設施建設重視程度的不斷提升，高標準農田建設、鹽堿地治理等農業基礎項目要進一步與現代農業發展和地區特色農業產業結構調整相結合，在保障國家糧食安全的基礎上，適度開發開發休閑農業、生態觀光農業等創新經營方式，提升農業生產的附加價值。

（4）重視基礎設施管護工作。通過調查發現，目前在財政投資的基本農田建設項目中，只有少數項目安排了竣工后的運行管護資金，大多數項目安排的管護資金極為有限或根本沒有資金安排;由于長期缺少管理維護，導致水利工程、農業工程等設施在建后長期處于低效運行狀態，也在一定程度上制約了當地農業產業的健康、良性發展。研究表明，在工程項目后期管護工作中，村委會的參與程度、參與情況等因素對效率影響最大，而農戶參與意愿、政府部門管理水平等因素對效率的影響相對較小[13]。因此，在加強工程管護、提高項目效益方面，項目建設部門應該在重視項目工程建設的同時，必須強化村委會的管護意識和責任觀念，加強對于鄉村基層工作人員的技術培訓，全面提高農業現代化經營水平，調動農戶參與管護的積極性和主動性。

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