農村宅基地制度改革促進城鄉融合發展的長垣經驗研究

錢凈凈

摘 要：河南省長垣縣2017年成為中央宅基地制度改革試點之一。試點以來，長垣縣對宅基地所有權、資格權和使用權進行了界定，制訂了宅基地有償使用、流轉和退出方案，構建了宅基地轉建設用地入市和宅基地基層治理制度。長垣縣以宅基地制度改革為切入點，進行了鄉村空間權屬關系調整，重塑了空間秩序，通過新型空間秩序推動了鄉村物質空間治理和空間組織治理，優化了鄉村空間利用方式，進而壯大了村集體經濟組織的實力，改善了人地關系。人地關系的改變塑造了新的城鄉格局，使長垣縣更接近于城鄉融合發展的要求。長垣縣也于2019年“升格”為長垣市，長垣市的實踐說明宅基地制度改革可以通過鄉村空間治理促進城鄉融合發展，宅基地制度改革需要向縱深推進。

關鍵詞：宅基地;“三權分置”改革;空間治理;城鄉融合發展

一、引 言

2019年5月，中共中央發布了《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，明確了對我國城鄉格局的要求，即通過城鄉融合發展推動形成“共建共享共榮”的城鄉生命共同體，實現城鄉公民權利平等化、城鄉要素流動自由化、城鄉公共資源配置均衡化、城鄉公共服務均等化、城鄉居民生活質量等值化（魏后凱，2020）。[1]城鄉融合發展的表現是城鄉要素融合、產業融合、居民融合、社會融合和生態融合。城鄉融合發展是我國對于原有的城鄉二元結構的反思，是對原城市中心主義的矯正。城鄉融合發展是促進鄉村振興，實現鄉村治理現代化的前提。宅基地制度改革是解決城鄉土地要素供需矛盾的必要途徑，也是縣域城鄉融合發展的必要條件。

我國于2015年確定了15個宅基地制度改革試點縣，2017年將宅基地制度改革試點拓展到33個縣。宅基地制度改革試點為研究城鄉關系調整提供了豐富的案例，也誕生了大量的研究成果。江西省余江市、四川省瀘縣、云南省大理市、浙江省義烏市等地的典型模式被提煉出來（張乃貴，2018;劉守英、熊雪峰，2018;葉紅嶺，2018）[2][3][4]，共同的特點是宅基地制度改革通過促進鄉村人口流動、鄉村內部結構演化對城鄉關系有所調整。但現有文獻對土地制度改革在鄉村空間治理中的地位及其對于城鄉融合發展的案例研究較少。本文側重于討論宅基地制度改革對中部縣域城鄉融合發展的作用，希望能為更大范圍內的城鄉融合發展路徑提供借鑒。

二、長垣市宅基地制度改革的具體措施

試點之初，為夯實宅基地制度改革基礎，長垣市利用宅基地使用權調查確權成果，動員全市上下，歷時5個月，對全市506個村莊進行了全面摸底調查。共查清18.92萬宗9.93萬畝宅基地的使用情況。其中，0.5畝以上的3.96萬宗，超占面積2.22萬畝，超占面積占比22%;一戶多宅1.42萬宗6124畝，面積占比6.2%;非集體經濟組織成員3234宗2808畝，面積占比3.2%;空閑宅基地2.54萬宗1.4萬畝，面積占比14.1%。①通過全面排查摸底和數據分析，為制定宅基地制度改革政策提供基礎支撐。試點以來，長垣市通過發布政府公報和政府辦公室文件等形式，已制定和實施宅基地制度文件和規定10余件，涵蓋了宅基地所有權、資格權和使用權的界定，宅基地有償使用、流轉和退出，宅基地轉建設用地入市和宅基地基層治理等方面，形成了比較完整的制度體系。

（一）落實宅基地的集體所有權

2018年6月發布的《長垣縣宅基地“三權分置”指導意見》，將基于宅基地的權力束分成所有權、資格權和使用權。其中集體對宅基地擁有所有權，同時衍生出監管權和收益權，要求村委會或村級以上集體經濟組織作為宅基地所有權主體代表，通過村民自治方式發揮管理職能，對于宅基地收儲、有償使用等發揮具體作用，確保宅基地利用符合規劃，增強集體經濟組織取得收入能力。

（二）保障農戶的宅基地資格權

宅基地資格權是村民取得宅基地使用權的資格。長垣市規定資格權通過村民自治方式來認定，對于歷史遺留問題或其他特殊情況下的資格權認定，由村民會議三分之二以上成員或者村民代表同意。通過“按人確認、按戶實現”的方法行使資格權，遵循“一戶一宅”限定條件，每戶宅基地批準面積不得超過167平方米。為落實宅基地的保障功能，農戶取得的宅基地資格權禁止轉讓。愿意進城落戶的農民可以將資格權資源有償退還給原集體，在退還后農戶資格權消失，但可以繼續作為集體經濟組織成員身份享受集體權益。農戶也可以將暫時不用的宅基地無償退還集體，保留資格權，待將來農戶需要建房時再次申請獲得宅基地。

（三）放活宅基地使用權

在落實所有權、保障資格權的基礎上，放活宅基地使用權是長垣市的大膽嘗試。一是允許宅基地使用權跨集體取得。符合宅基地資格權實現條件的農戶可跨集體申請取得宅基地。退出原宅基地使用權的農戶也可跨集體申請取得宅基地，農民在原來村莊退出的宅基地指標可以調整到取得宅基地的村莊落地。二是擴大宅基地使用權流轉范圍。允許農戶通過轉讓、互換、贈予、繼承、出租、抵押、入股等方式有條件流轉宅基地使用權，其中互換、贈予只能在本村村民之間進行。城市規劃區外的宅基地使用權可經集體經濟組織同意后在市域范圍內的農村居民之間轉讓，宅基地使用權流轉不改變集體土地所有權性質，不改變集體經濟組織成員資格，流轉年限原則上不超過20年。三是拓展宅基地使用功能。在保障戶有所居和資格權行使到位前提下，村莊規劃范圍內的存量宅基地，村委會或村級以上集體經濟組織回收后，在不改建、不擴建的前提下，可以農民集體名義出租、出讓、合作等方式開發利用，用于發展鄉村旅游、新產業新業態等，用途按照現狀管理。

（四）建立宅基地有償使用制度

為高效利用土地，長垣市建立了較為詳細的宅基地有償使用制度。一是明確了有償使用的適用對象。二是給出了具體的“一戶一宅”的認定標準，在尊重農村風土人情的基礎上遏制宅基地的濫用。三是對宅基地收費面積的起點作了一個因村而異的規定，可以根據本村宅基地的平均面積確定征收起點，但不能超過333平方米。四是對“一戶多宅”的額外部分、非集體經濟組織成員的宅基地，按階梯式計費標準收取，并鼓勵有償退出。

（五）完善宅基地有償退出制度

一是明確了哪些宅基地可以被集體無償收回。二是規定了宅基地退出的方式，補償標準參照土地征收區片價格計算，尊重了區位的價值，同時規定自愿退出宅基地的住戶，可優先享受保障性住房優惠政策，退出的宅基地按照村級規劃重新合理安排使用或進行復墾。三是規范了宅基地退出的程序，即申請—審核—簽訂協議—處置地上附著物—支付補償款。四是給出了宅基地退出的獎勵政策，對于宅基地退出復墾為耕地的，要先經鄉（鎮）人民政府、街道辦事處初驗合格，再由市國土局組織有關部門驗收合格后，可享受政府獎補資金。五是提出了保障性住房政策，要求集體經濟組織利用有償使用費、拆舊復墾獎補及其他政策資金，在村莊建設用地或拆舊宅基地范圍內，按照以人為本的原則，建設人均住房面積不超過30平方米可直接入住、功能性齊全的保障性住房，解決精準扶貧建檔立卡貧困戶、五保戶等低收入人群住房問題。六是要求集體經濟組織拿出一處退出的宅基地保障村民宅基地退出后喪葬祭拜場地需求。

（六）建構宅基地復墾建設用地入市制度

長垣市農村閑置宅基地退出復墾后，復墾形成的建設用地指標優先用于本村發展建設。結余的建設用地指標由土地儲備中心以每畝10萬元的價格統一收購，并在全市范圍內統籌安排使用（以每畝11萬元的價格售出），主要用于支持鄉村產業發展和住房保障，為鄉村振興增添動力。如果集體經濟組織直接對騰退的宅基地入市交易，用于建設住宅或商鋪，對單宗交易土地面積不超過667平方米、地上建筑面積不超過1000平方米的，鄉（鎮）、街道辦事處出具鄉村規劃許可證后，不再辦理環境評估、消防和項目完工記錄，不動產登記中心按農宅和自建房進行登記。

（七）建立基于規劃的農村宅基地管理制度

長垣市農村宅基地管理實行“規劃引領、總量管控、競價流轉、多方監督”的制度。規劃方面實行“政府引導、專家指導、群眾主導、公眾參與”的共同締造機制，統籌考慮市域農村安全供水、污水處理、道路交通、學校衛生院等基礎設施建設實際和對應規劃內容，并根據村莊發展現狀、發展趨勢、發展規模和區域條件等要素，制定長垣市村莊全域空間布局規劃，將村莊分為集聚提升、城郊融合、特色保護、整治改善、搬遷撤并五類，因類施策確定發展方向。①

三、長垣市宅基地制度改革促進城鄉融合發展的經驗

長垣市的宅基地制度改革本質上是對鄉村土地權屬關系的一種調整，土地權屬調整會帶來物質空間的整合和空間組織的重構，這構成了“物質—權屬—組織”三維的鄉村空間治理體系，鄉村空間治理體系又促進了“人口—土地—產業”三維的轉型，鄉村地域結構和功能隨之發生了深刻變化，最終形成新的城鄉空間格局、經濟格局、社會格局，使城鄉關系趨近于融合發展的要求。[5][6]

（一）宅基地制度改革優化了鄉村空間利用的方式

具體到長垣市的實踐來看，自2017年12月啟動宅基地制度改革以來，長垣市需開展宅基地制度改革的506個村莊已全面落實改革政策，全市應收有償使用費3732萬元，已收3124萬元，完成比例83.7%;應退2.54萬宗1.4萬畝，已騰退1.44萬宗8667畝，面積完成比例62%。①宅基地制度改革是空間權屬治理的突出體現，它轉變了農民宅基地私有的觀念，強化了土地公有意識，為促進土地流轉打下了良好基礎。

空間權屬調整帶動了物質空間治理，具體表現為2018年全市宅基地糾紛比2014年同期下降71%，新增違法用地比2014年同期下降72.3%，耕地保有量增加了2萬畝。長垣市民營經濟活躍，小微企業達7853家，催生了大量的用地需求，每年用地量需5000畝左右。宅基地制度改革不僅滿足了企業發展用地需求，更保障了村莊建設、生態保護等各方面用地空間需求。全市通過宅基地制度改革騰退宅基地8667畝，被作為建設用地使用的有2594畝，被建成黨群文廣場329個、村室87個，發展集體經濟項目23個、扶貧車間11個，就地入市項目31個;騰退后復墾為耕地的6073畝，建成果園、花園、菜園、游園等“四園”1297個，村集體通過指標交易獲得收益1.47億元，通過異地調整入市保障了89個項目順利落地，促進了鄉村旅游、電子商務、民宿等四新經濟下鄉發展。①通過盤活存量空間，增加資源利用效率，長垣市的鄉村物質空間得到了重塑，地域功能得到了提升。

同時，空間權屬治理促進了空間組織治理。通過宅基地制度改革，長垣市所有村莊組建了村級集體股份經濟合作社，合作社負責集體資產管理運營，發展壯大集體經濟;村民委員會負責村級事務管理，提供高效的公共服務。形成了“基層黨組織+村民自治組織+集體經濟組織”三位一體的治理體系，理清理順了集體與群眾的關系，實現了農村治理“政經分離”。農民不再是無組織的散沙狀態，村級集體股份經濟合作社對于提高農民生產效率起到重要作用。集體經濟組織在宅基地制度改革中獲得收益達1.774億元，其中通過實行宅基地有償使用制度，已收取3124萬元宅基地有償使用費;通過宅基地退出，已交易復耕指標1470畝，村集體獲得收益1.47億元。宅基地制度改革壯大了集體經濟組織，促進了資源有效利用，提高了生產效率，同時還為村民提供了公共服務基礎設施。比如，浦北高寨村在宅基地制度改革中進行了資源整合，通過與規劃銜接，先后進行了污水管網改造、道路硬化、農村廁改等工作，并建成污水處理站2座，建設村史館、公廁、停車場、村民大禮堂、居家養老中心、圖書館、四點半課堂等，不僅提高了本村居民生活水平，也輻射到了周邊村民。①

（二）鄉村空間治理優化了人地關系

長垣市的宅基地制度改革是鄉村空間權屬治理的一部分，它帶動的鄉村物質空間治理和空間組織治理為改變鄉村地域空間系統的演進做好了鋪墊，在這一過程中，人、地、產三方進行著互動式演變。

從農民的角度看，宅基地制度改革依照“依法公平取得、節約集約使用、自愿有償退出”的原則進行，保障了農民利益。長垣市對宅基地進行了三種模式的改革：第一種是村莊整合模式，直接整合村莊42個，建立社區18個，節約騰退土地4300畝;第二種是灘區遷建模式，將黃河灘區22個村莊集體搬遷至市區周邊集中安置;第三種是有償使用和退出模式，重點整治全縣4萬余畝空閑宅基地。這一改革顛覆了農民固守鄉土的傳統觀念，部分農民得到了物質補償或社會保險，部分農民獲得了家門口的非農就業機會，還有農民獲得了集體經濟組織的利益分配，有了財產性收入，這種改變使農民離市民更近了一步。

從土地利用看，長垣市統籌農村集體經營性建設用地入市與盤活利用閑置農房和宅基地， 騰退并盤活宅基地近9000畝，促進了就地入市和調整入市，入市試點中實行土地增值收益調節金制度，被占地農民除獲得相當于征地補償款的補償外，每畝還可獲得約 3 萬元的入市增值收益，剩余部分留歸村組集體，用于公共事業;統籌其他相關改革，將入市收益、宅基地有償使用費等集體收益納入集體資產統籌使用，彌補農村集體常年無收入的短板，將宅基地整治指標收益返還村集體，對黃河灘區遷建村莊宅基地復墾后，以宅基地復墾券的形式在河南省范圍內交易，籌集資金 6 億元， 實現土地整治與現代農業、城鄉統籌、脫貧攻堅和生態建設等“1+N”效應。[7]

從產業角度看，村莊集體建設用地整治為經濟建設提供了用地指標，鄉鎮創業園落地近200家小微企業，吸引了經濟能人返鄉創業和近萬名外出務工人員回流，推動了鄉村非農產業的發展。

（二）人地關系優化促進城鄉融合發展

城鄉融合發展的基本要求是建成“共建共享共榮”的城鄉生命共同體。長垣市通過宅基地制度改革，加強了物質空間治理和空間組織治理，有效地促進了人地關系的優化。農民不再依附于土地，形成了城鄉之間的人力資本要素流動，資本可以進入鄉村，利用集體建設用地入市的機會，擴大廠房規?；蜻M行新的投資，兩個最重要的要素流動在城鄉之間展開。土地要素流動促進了勞動力和資本要素的城鄉流動，要素融合又進一步促進了產業融合、社會融合和生態融合。城鄉空間格局、經濟格局和社會格局得以重塑。

在長垣市，村落適度聚集、土地合理配置、城鄉協調發展的城鄉空間格局正在形成;要素自由流動、權利平等交換、資源均衡配置的城鄉經濟格局也趨于完善;收入差距縮小、空間正義完善、發展成果共享的城鄉社會格局逐步建立。城鄉空間格局、經濟格局和社會格局又通過各方的相互影響促進著城鄉融合發展和鄉村振興。

四、結 論

長垣市開展的宅基地制度改革是鄉村空間治理的切入點，它明確了宅基地的空間權屬關系，帶動了鄉村物質空間治理和鄉村空間組織治理，優化了鄉村空間的利用。宅基地制度改革使長垣市的村莊面貌顯著改善，人居環境得到有效治理，各種公共空間和設施被拓展出來，改變了農村人口的社會心態和收入結構。鄉村旅游業、集體經濟工業、外來投資的工業服務業等得到了土地資源，鄉村產業興旺，城鄉要素流動充分，城鄉格局不斷演進。未來，長垣市應該以“規劃引領、總量管控、競價流轉、多方監督”的宅基地管理制度為基礎，加強鄉村空間治理，以鄉村公共空間為全體居民所有和共享為出發點，采用市場化運作方式發揮鄉村公共空間的價值屬性，有效增加經濟薄弱村和落后地區鄉村的集體收入來源，有效加強鄉村的組織凝聚力和統籌發展能力，為持續推動城鄉融合發展提供有力保障。

①注釋：文中所用數據由長垣市自然資源管理局提供，政策文本來自長垣市官網“長政辦”2016-2019年有關土地改革的文件，部分數據來自長垣市2017-2019年政府公報。

參考文獻：

[1]魏后凱.深刻把握城鄉融合發展的本質內涵[J].中國農村經濟，2020（06）：5-8.

[2]張乃貴.從余江試點看如何深化農村宅基地等三項制度改革[J].國土資源情報，2018（12）：40-44.

[3]劉守英，熊雪鋒.經濟結構變革、村莊轉型與宅基地制度變遷——四川省瀘縣宅基地制度改革案例研究[J].中國農村經濟，2018（06）：2-20.

[4]葉紅玲.“宅改”造就新農村——大理、義烏宅基地制度改革試點探析[J].中國土地，2018（05）：4-12.

[5]張英男，龍花樓，馬歷等.城鄉關系研究進展及其對鄉村振興的啟示[J].地理研究，2019，38（3）： 578-594.

[6]戈大專，龍花樓.論鄉村空間治理與城鄉融合發展[J].地理學報，2020，75（06）：1272-1286.

[7]王磊.深化農村土地改革? 全面助推鄉村振興——長垣縣推進農村土地制度改革試點工作的探索[J].資源導刊，2018（11）：22-23.

項目編號：B19075;項目名稱：新鄉市長垣縣深化農村土地制度改革促進鄉村振興典型案例研究;項目來源：2019年新鄉市政府決策研究招標課題

（作者單位：河南師范大學政治與公共管理學院）