草原生態補獎政策對牧戶收入影響及補獎標準評價
——基于祁連山北麓肅南縣調研數據的研究

石貴琴 朱甄子 賈 伶 孫國軍

（1.河西學院經濟管理學院，甘肅 張掖 734000；2.西北師范大學旅游學院，甘肅 蘭州 730070）

我國擁有天然草原約4億公頃，占國土面積的41%，是我國面積最大的陸地生態系統，具有生產和生態的雙重屬性［1］.自20世紀80年代以來，由于自然和人為等因素的影響我國草原嚴重退化，生物多樣性銳減，對生態安全造成嚴重威脅，保護草原生態環境刻不容緩.我國在2003年實施“退牧還草”工程，2011 年開始在主要牧業省份實施草原生態補獎政策，五年為一個周期，2011～2015 年實施了第一輪，2016～2020年為第二輪.草原生態補獎政策是一項補貼力度更大、內容更多、范圍更廣的綜合政策，以禁牧和草畜平衡為主要方式的通過牧戶減畜進而緩解草原承載壓力，實現草地資源的可持續利用.草原生態補獎政策實施以來，取得了顯著的生態、經濟、社會成效，但是仍然存在很多問題，尤其是補獎標準偏低、多數牧戶收入下降的問題［2］，所以補獎標準問題備受關注.補獎標準關系到補獎對象的切身利益，影響牧民參與政策的積極性，是政策能否順利實施的決定性因素［3］.

祁連山是西北地區天然的生態保護屏障，位于青藏高原北部邊緣，是黑河、石羊河、疏勒河三條大河的發源地，是河西走廊的“生命線”，近年來由于不合理開發等原因生態環境遭到嚴重破壞.肅南縣作為祁連山自然保護區最大的資源主體，占祁連山北麓總面積的75%，縣域面積的58.4%在祁連山自然保護區［4］，肅南縣草原生態補獎政策的效果直接關系到祁連山生態恢復和牧區經濟可持續發展.本文將基于對肅南縣主要牧業鄉鎮的實地調研數據，首先分析在現行草原生態補獎標準下牧戶收入變化，其次運用機會成本法和條件價值法估算禁牧和草畜平衡補獎標準，最后進行對比分析和討論.

1 文獻綜述

我國自2011年實施第一輪草原生態補獎政策以來，便有學者對其內涵、主客體、補獎方式、補獎標準、補獎成效等要素進行研究，對補獎標準的研究為很多學者所關注.韋惠蘭等［5］從成本有效的角度出發運用最小數據法測算了瑪曲縣禁牧草地在不同水源涵養供給量目標水平上需要的補償價格標準，政府希望的水源涵養量越高，需提供更高的補償標準，否則不能激勵牧民自愿禁牧，認為在1751元/hm2的最佳補償標準下99.99%的牧民自愿禁牧，在863.7元/hm2的平均機會成本標準下49.99%的牧民自愿禁牧，在現行300元/hm2的水平下僅有0.64%的牧民自愿禁牧.戴其文等［6］對甘南州草原生態補償標準進行了研究，認為依據草地生態系統水源涵養服務量計算的4776.4元/hm2應為上限，以牧民減畜機會成本計算的621.3元/hm2為下限.鞏芳等［7］運用機會成本法以全國城鎮居民人均可支配收入為參考測算出內蒙古草原牧區牧民發展權受限的機會成本為35.4元/畝，再加上禁牧實施所產生的直接成本12.15元/畝，總機會成本為47.55元/畝.胡振通［8］基于對內蒙古、甘肅兩省的調研運用機會成本法討論了草畜平衡獎勵標準差別化的必要性及差別化的依據.韋惠蘭等［2］以機會成本法測算的瑪曲縣的草畜平衡理論平均補獎標準為330元/hm2，實際的補獎標準32.7元/hm2遠小于理論值.張新華［9］基于新疆地區的問卷調查數據運用條件價值法評估牧民禁牧和草畜平衡的受償意愿區間分別為947.10～1210.65元/hm2和508.8～650.4元/hm2，現行的112.42元/hm2和37.5元/hm2遠低于此.周潔等［10］基于對新疆鄯善等地的調查運用條件價值法計算了牧民合意的草畜平衡標準為135元/hm2.

綜上可以發現，草原生態補償標準測算常參考的依據有三個：一是資源生態系統價值，依據此計算的補償標準通常很高，一般作為補償標準的理論上限；二是牧民參與政策的機會成本，因其既考慮到牧民的機會損失，也比較符合當期政府財政支付能力和我國生態環境保護所處階段，所以為很多學者所使用；三是依據牧民期望的補償水平，這是牧民心理意愿的表達.不同學者運用不同方法測算的各地草原生態補獎標準差異較大.現有文獻對內蒙古、新疆、甘肅甘南等較大面積草場或者典型區域的研究較多，而對于草原種類多、地形復雜的祁連山北麓草原的研究較少.

2 材料來源及方法

2.1 研究區概況

肅南裕固族自治縣地處祁連山北麓，地形狹長，東西長約650km，南北寬介于120～200km 之間，海拔在1327～5564m之間，平均海拔3200m，大部分地區屬高寒半干旱氣候，地形錯綜復雜，地勢南高北低.2018年各類草原面積共2677.55 萬畝，其中可利用草原面積2091.9萬畝（牧戶承包1592 萬畝，其他方式承包499.9萬畝），草原占肅南縣土地總面積71.25%［11］.

作為甘肅主要草場之一，肅南縣自2011年在國家和甘肅省第一輪草原生態補獎政策相關文件的指導下嚴格落實草原生態補獎政策.甘肅省將境內草原劃分為青藏高原區、黃土高原區、西部荒漠區三種類型，并制定了參考補償標準，肅南縣被劃入青藏高原區.肅南縣又依據各鄉鎮和草場的區域位置、氣候、海拔、植被情況將境內草原分為荒漠草原、山地荒漠草原、山地草原、高寒草原四類（表1），并結合經濟、社會、人口等因素制定了不同的補獎標準［11］［12］（表2）.可以看出2016～2020 年的第二輪政策的補獎標準相比于第一輪有所提高.肅南縣兩輪草原生態補獎政策覆蓋所有可利用草原，第一輪政策的禁牧區主要為所有山地荒漠草原即祁豐鄉和白銀鄉，第二輪禁牧區中新增康樂鄉5個村、大河鄉9個村、馬蹄鄉部分地區，禁牧之外的地區均為草畜平衡區［11］［12］.肅南縣采取按人口和草場面積相結合的補獎方式，實施了封頂保底，第二輪政策人均保底標準3353元，禁牧戶人均38760元封頂，既有禁牧又有草畜平衡的混合型牧戶人均28760元封頂.草畜平衡牧戶不封頂，草原生態補獎方式為關于政策執行減畜的嚴格程度，在調研中了解到兩輪政策對于禁牧區減畜執行非常嚴格，實現了該禁全禁，而對于草畜平衡區，在第一輪政策期間存在超載現象，可以認為執行并不十分嚴格，而在第二輪中嚴格執行并有效監督，在2018年底實現了無超載即草畜平衡的目標.

表1 肅南縣草原類型劃分

表2 肅南縣兩輪草原生態補獎政策補獎標準（元/畝）

2.2 數據來源及描述性分析

本研究的數據來自于2019年10～11月對肅南縣6個主要牧業鄉鎮35個村230戶的入戶調查.調查樣本的選取根據各鄉鎮總戶數的一定比例確定樣本數量，然后采取隨機入戶方式，樣本的鄉鎮分布如圖1所示.調查采取調研員與牧戶主要家庭成員邊談話邊記錄的形式，對個人和家庭基本信息、養殖和減畜情況、補獎期望水平、草原生態補獎政策評價等方面進行調查.最后，剔除重要信息缺失的4個樣本，剩余有效樣本226 個. 在226 個樣本牧戶中，受訪對象以戶主優先，91.6%為男性；裕固族占到25.22%，藏族占到52.65%，總共占樣本的將近80%；年齡在46 歲及以上的占67.26%，幾乎為三分之二；受教育程度以小學、初中程度的居多.所有樣本中純禁牧戶占20.80%，草畜平衡戶占72.57%，還有6.64%的為既有禁牧也有草畜平衡的混合型牧戶.三類牧戶的戶均草場面積分別為3491.87畝、2379.2畝、4073.25畝，禁牧戶和混合型牧戶戶均草場面積大的原因是禁牧區多處在祁連山腹地或深處，具有草廣人稀的特點.

圖1 樣本鄉鎮分布

對牧戶“您認為減畜難度大嗎？”的調查統計顯示，63.4%的認為減畜難度大，26.7%的認為減畜難度中等，只有9.9%的認為減畜難度??；對牧戶“您是怎么減畜的？”的調查統計顯示，減少牲畜存欄量、舍飼養殖、租入草場三種主要方式都有60%以上的牧戶選擇；對牧戶“您認為舍飼養殖的經濟效益怎么樣？”的調查統計顯示，22.1%的認為效益好，46.7%的認為效益一般，31.2%的認為效益不好.對“您認為補償標準水平怎么樣？”的調查統計顯示，72.6%的認為太低或偏低，只有27.4%的認為中等或高；對“草原生態補獎政策實施以來，您家庭收入變化怎么樣？”的調查統計顯示，54.8%的牧戶認為收入下降，37.8%的認為變化不大，僅有7.4%的牧戶認為收入增加.

2.3 研究方法

2.3.1 機會成本法

奧地利學者弗里德克·馮·維塞爾在《自然價值》中首次提出“機會成本”的概念.“機會成本”就是作出選擇后不得不因此失去的其他利益，而資源供給的有限性和稀缺性是機會成本產生的根本原因［13］.在本文中，牧戶參與草原生態補獎政策的方式是執行減畜，轉變草地利用方式，放棄草地生產屬性的價值.所以，牧戶參與草原生態補獎政策的機會成本首先表現為減畜的收入損失.根據相關學者［7，8，13］提出的“補獎標準應該大于機會成本”以及草原生態補獎政策“牧民收入不下降”的原則，理應彌補牧戶減畜形成的所有家庭純收入下降.

牧戶參與草原生態補獎政策的機會成本在本文用牧戶“牧業收入變化”來表示，由草原生態補獎金額、畜牧業純收入變化、畜牧業經營成本上升3項計算.畜牧業純收入變化金額為牧戶減畜形成的直接收入損失，政策實施前（2015年）的養殖規模采取牧民回憶法獲得，當前（2019年）養殖規模通過調查獲得.

牧業收入變化=草原生態補獎金額-畜牧業純收入變化金額-成本上升

畜牧業純收入變化金額=減畜數量×1羊單位純收入

成本上升=2019年牧戶買草買料租草成本×0.5

減畜數量（羊單位）=政策實施前的養殖規模-2019年的養殖規模

1羊單位的純收入依據牧戶2019年的畜牧業總收入和經營成本核算.通過對牧戶生產經營情況的了解和相關文獻的參考［8］，本研究畜牧業總收入和畜牧業經營性成本構成如表3所示.

1羊單位純收入=1羊單位總收入-1羊單位經營性成本

1羊單位總收入=2019年畜牧業總收入/2019年養殖規模

1羊單位經營成本=2019年畜牧業經營性成本（總和）/2019年養殖規模

牧戶草原生態補獎金額來自問卷“您家的草原生態補獎金額為多少？”.成本上升變量的引入是基于調研中有很多牧民說“現在買草買料比以前多，大概是以前的2倍左右”，所以牧戶成本上升用2019年買草、買料、租草三項之和（其他成本項在政策實施前后變化不大，所以在成本上升中不考慮）的0.5倍表示，這是牧戶因執行減畜政策而承擔的成本，應當計入對當前收入的影響.

該方法的關鍵之處在于運用牧戶投入產出計算每羊單位純收入，由于政策實施幾年后禁牧牧戶難以對其成本、收入等進行還原，所以采用草畜平衡牧戶的調查數據計算每羊單位純收入.由于計算的是樣本區平均的水平，所以涉及到的變量都是戶均值.另外，養殖規模統一用羊單位表示，參考相關文獻并結合肅南縣具體情況本文一只大羊為1羊單位，一頭成牛折合5個羊單位，一頭幼牛折合2.5個羊單位，一只羊羔折合0.4羊單位［8］.

2.3.2 條件價值法（CVM）

條件價值法是當前世界上流行的估算環境物品非使用經濟價值最主要的技術方法之一［14］，常用于缺少市場價格參考的評估中.該方法主要利用問卷調查方式直接考察受訪者在假設性市場里的經濟行為，包括對支付意愿WTP和受償意愿WTA的調查.本文運用此方法對牧戶草原生態補獎政策受償意愿WTA進行調查和評價，受償意愿期望值計算公式如下所示：

其中，E（WTA）為牧戶受償意愿期望值，n為樣本數，Ci為牧戶受償意愿值.

3 結果與分析

3.1 牧戶牧業收入影響

3.1.1 每羊單位純收入

2019年戶均養殖規模為349.07羊.依據牧戶2019年畜產品銷售數量和價格計算得戶均畜牧業總收入152443.9元，戶均畜牧業經營性成本48070.6元（表3），依公式算得2019年每羊單位純收入為299元.

表3 2019年肅南縣牧戶畜牧業戶均總收入、經營成本（單位：元）

3.1.2 牧戶牧業收入變化

禁牧牧戶當前基本都不再養殖，所以減畜數量等于政策前養殖規模482.5羊單位，減畜形成的畜牧業純收入減少144267.5元，戶均禁牧補獎金額62631元，成本增加0元，進而計算得戶均牧業收入比之前減少81636.5元（表4）.

草畜平衡牧戶政策實施前養殖規模為戶均443.53羊單位，2019年養殖規模為349.07羊單位，戶均減畜94.46羊單位，形成的畜牧業純收入減少28243.5元，戶均草畜平衡補獎金額16150元，成本增加12861.9元，進而計算得戶均牧業收入比之前減少24955.4元（表4）.同理計算得混合型牧戶戶均牧業收入比之前減少2409.5元（表4）.可見，禁牧、草畜平衡、混合型三類牧戶的家庭牧業純收入均有下降，但是下降的幅度不一樣.混合型牧戶收入下降最少的原因是他們既可以和草畜平衡戶一樣依附于草場繼續養殖獲得牧業收入，同時能夠獲得比較可觀的以禁牧補獎標準發放的補獎金額.

表4 禁牧、草畜平衡、混合型三類牧戶純收入影響

同時，統計禁牧、草畜平衡、混合型三類牧戶對政策的滿意度，“滿意”的比例分別為25.0%、41.8%、66.7%，牧戶對政策的滿意度與其家庭收入變化密切相關，表現出了收入降幅越大滿意度越低.

3.2 基于機會成本法的補獎標準測算

根據牧戶牧業收入變化和戶均草場面積計算得禁牧戶每畝的補獎水平“缺口”為23.88元，所以應在現行補獎標準17.11元/畝的基礎上提高23.38元至40.49元/畝.同理，草畜平衡戶每畝的補獎水平應在2.08 元/畝的基礎上提高10.49元至12.57元/畝.這樣方可彌補牧戶減畜形成的所有純收入損失.

3.3 基于條件價值法（CVM）的補獎標準測算

通過直接詢問牧戶心目中合意的補獎標準，然后運用條件價值法期望計算公式計算牧戶受償意愿期望值.在所有禁牧補獎意愿值中，每畝受償意愿最低值為18元，最高為300元，2.9%的牧戶的意愿值在20 元以下，88.6%的意愿值在20～100 元，8.5%的意愿值在100 元以上，運用期望值計算方法求得禁牧的E（WTA）為42.11元/畝（表5）.在所有草畜平衡補獎意愿值中，每畝受償意愿最低值為2.08元，最高的為100元，50%的牧戶的意愿值在2.08～10元，50%的意愿值在10元以上且多集中在20～30元，可見分化較為明顯，運用計算公式求得草畜平衡的E（WTA）為14.41元/畝（表5）.可見，運用條件價值法得出的禁牧和草畜平衡補獎標準遠高于肅南縣現行補獎標準.

表5 運用機會成本法、條件價值法計算的補獎標準和現行標準（元/畝）

4 討論

以“牧戶參與政策而減畜形成的純收入損失”為依據計算草原生態補獎標準的方法即機會成本法為很多學者所支持和使用，計算結果具有一定的客觀性和科學性.本文運用機會成本法計算的肅南縣能夠彌補牧戶所有牧業純收入損失的禁牧補獎標準為40.49元/畝，遠高于肅南縣多數區域現行的禁牧補獎標準17.11/畝，計算的草畜平衡補獎標準為12.57元/畝，遠高于肅南縣現行的2.08元/畝.需要說明的是這里沒有考慮牧戶禁牧或減畜后會從牧業解放出來一部分勞動力，可以進行其他勞動和工作獲得非牧收入，如果對此加以考慮，基于機會成本的補獎標準應適當下調，下調的幅度參考非牧收入的增幅.

在調研中了解到，牧戶心理意愿補獎標準水平的提出主要依據其維持家庭生計、保持生活質量相比于政策實施前不下降的收入需求，這與當前收入水平、當前消費物價水平直接相關，對于禁牧戶來說，還會一定程度上參考當前牲畜價格，因為這會影響他們心中機會損失的大小.由于牧戶的基本心理訴求是維持生活質量不下降，所以本文基于條件價值法得出的牧戶心理補獎標準具有一定的合理性和現實性.本文運用條件價值法計算的肅南縣牧戶禁牧受償意愿期望水平為42.11/畝，草畜平衡的為14.41元/畝，這個值略高于基于機會成本法估算的補獎標準.可見，運用條件價值法得出的結果具有一定的可靠性.

基于以上兩種方法估算的補獎標準，可以認為肅南縣牧區現行的補獎標準偏低.另外，問卷統計顯示牧戶普遍認為現行補獎標準偏低，對補獎標準滿意度不高，究其原因有如下幾個：一是居民消費物價是逐年上漲的，牧戶養殖和生活成本上升，而現行草原生態補獎標準在一個政策周期內固定不變，并未建立動態調整機制，導致政策后期牧戶會認為補獎標準偏低；二是與近年牲畜價格上漲較快有關，在調研中不少牧民表示實施草原生態補獎政策之初（2015、2016 年）活羊的價格在400～500 元左右，而今年（2019 年）在800～1200 元之間，這必然帶來牧戶機會成本的上升和補獎標準期望值的提高；三是牧戶尤其是禁牧牧戶離開草場后的轉產再就業比較困難，增收途徑非常局限，收入增長難以保障.

5 結論

依據草畜平衡牧戶2019 年戶均養殖規模、養殖收入、養殖成本核算得肅南縣每羊單位純收入為299 元，進而結合牧戶減畜數量等變量計算得禁牧戶的牧業收入下降81636.5 元，草畜平衡戶的下降24955.4元，混合型牧戶的下降2409.5元.在此基礎上，基于機會成本理念即“草原生態補獎金額=牧戶參與政策而減畜而形成的純收入損失”計算得禁牧補獎標準為40.49 元/畝，草畜平衡補獎標準為12.57元/畝.其次，運用條件價值法計算出牧戶禁牧受償意愿期望值為42.11元/畝，草畜平衡受償意愿期望值為14.41元/畝.相比較來看肅南縣現行補獎標準明顯偏低.最后，結合調研所了解的情況探討了肅南縣草原生態補獎標準偏低的原因.針對于此本文提出以下相關對策建議，一是在新一輪草原生態補獎政策機制設計中適當提高補獎標準；二是建立補獎標準年份動態調整機制，尤其應當考慮到消費物價和牲畜市場價格的變化；三是政府應采取多方措施促進牧民轉產再就業，擴大牧民增收途徑，保障牧戶生計改善和收入增長；四是完善牧區養老、醫療等社會保障機制，切實解決牧民的后顧之憂.