基于邏輯模型的戰略評估研究
——以“中國制造2025”為例

劉密霞

中央黨校（國家行政學院）電子政務研究中心 北京 100089

引言

金融危機以來，全球制造業格局正面臨重大調整，發達國家希望憑借推動高端制造業回流引領新一輪產業革命和技術革命，中低收入國家則希望能在全球市場的競爭中爭取中低端制造轉移的機會。面對發達國家與中低收入國家對我國制造業施加的雙重壓力，2015年5月，國務院印發了“中國制造2025”作為提升我國制造業創新能力、推動制造業轉型升級的第一個十年行動綱領。其戰略任務和重點涉及到20多個部委和地方政府的配合，如何促進制造強國戰略的有效實施，對戰略的實施過程、執行效果進行科學合理的評價和分析為重要。

1 研究背景

1.1 戰略與規劃評估

歐盟委員會[1]組織對歐盟框架計劃的系統評估，第七框架計劃期間出現了中間評估和合作協議。清華大學對“十五”計劃、“十一五”規劃實施情況進行了獨立的第三方評估，鄢一龍[2]等在對“十一五”規劃中期實施的第三方評估中提出了“規劃藍圖—實施情況”一致性評估，通過測量、評價、診斷、報告與建議四個步驟對目標、任務、實施機制三個方面進行了評價。房樂憲[3]等通過考察歐盟國家層面各種機制，系統認識歐盟在成員國層面推進可持續發展戰略評價與內涵。龔向光[4]利用綜合評價模式對中國區域衛生規劃作了評估，王歡喜[5]用利益相關者模式評估了政府信息公開績效。張利華[6]等從公共政策過程的一般理論出發,對區域科技發展規劃評估提出了實施效果標準、實施效率標準、實施效應標準等。

1.2 指標體系構建與賦權

崔永華等[7]為科技計劃評估提出了一套利用綜合模糊評估原理構建指標體系的方法，以及利用德爾菲法和層次分析法的權重賦值方法。相麗玲等[8]以國家信息化發展戰略為指導，以信息援助項目主要內容為導向設計指標，形成我國信息援助項目整體上實施效果評價指標。?olak等[9]根據“歐洲2020戰略”制訂了綜合性評價指標，對歐盟成員國從智慧增長、可持續增長和包容性增長進行了評價，最后合成為戰略綜合指數。賈東琴[10]從戰略規劃、戰略管理活動、戰略效果三個方面構建更為細化的高校圖書館戰略評價指標體系。陳秀蓮[11]基于DSR模型的構建思想，綜合考量資源與政治、經濟、自然、社會等環境的關系，構建了海洋戰略資源安全指數的指標測度體系。中國工程院戰略咨詢中心制造強國指標研究課題組[12]提出制造強國指標體系，從創新能力、質量優先、結構優化、綠色發展和人才為本五個方面運用指數加權法計算出美國、德國、日本、英國、法國、韓國、印度、巴西和中國九個國家的制造強國綜合指數。德勤全球和美國競爭力委員會對全球制造業競爭力指數進行了研究，分析從基礎設施建設、創造就業機會，以及對總體和人均國內生產總值的貢獻等方面的的關鍵驅動因素①2016全球制造業競爭力指數報告.https://www.deloitte.com/。。

1.3 評估內容、工具與方法

評估內容的設定主要考察戰略的目標與定位、管理與實施等方面進行，側重一致性評估、資源投入評估、風險評估、進度評估和可行性評估等內容；評估方法有同行評議、調查問卷、經濟學方法和歷史追溯法。歐盟框架計劃從FP5開始，把Meta分析、社會網絡分析、文獻計量學等方法開始應用于框架計劃的評估中[13]。近年來開發出許多規劃與評估工具，如戰略評估的工具目標管理法 (MBO)、經濟增加值法(EVA)、卓越績效管理模式（PEM）和平衡計分測評法（BSC）；規劃評估工具邏輯模型（Logic Model）、分而治之結構（WBS）、掙值管理（EVM）；績效評估工具關鍵績效指標（KPI）、關鍵成功因素法（CSF）等。

在實踐需求的基礎上，規劃評估與系統科學的發展和理論相融合，為了探究規劃、政策系統的內部過程，解析其“黑箱”中資源投入與目標產出之間的關系，邏輯模型應用得以發展[14]。Julian[15]指出,邏輯模型提供了一個規劃和評價的系統化分析框架，通過理論基本假設繪制模型地圖，按照投入、活動、產出、效果等為規劃、政策的實施提供實施路標，從系統的角度強調規劃按預期運行，并取得理想結果。邏輯模型自20世紀70年代美國國際開發署運用以來，被廣泛運用于項目或政策設計、執行和評估，其核心在于能夠在投入的資源、活動、產出和結果等要素之間建立起一種“如果——那么”的邏輯因果關系，從而提供關于項目或政策存在的關鍵問題的反饋，以幫助政策進行調整。目前通用的基礎邏輯模型的樣式來自W.K.Kellogg Foundation 的研究，即按照項目的內容，將過程劃分為“投入”、“活動”、“產出”、“結果”和“影響”五個部分的邏輯模型被廣泛應用到農業計劃、教育計劃、扶貧計劃、科研發展計劃、國際發展、社會服務計劃和醫療衛生計劃、歐盟創新戰略等評估中[16-19]。Joseph[20]通過邏輯模型試圖改善區域健康政策的監管和規劃。國內研究人員也應用邏輯模型對規劃、政策、項目進行了評估。雷海潮等[21]利用邏輯模型對中國區域衛生規劃進行了有效的評估，齊曉娟[22]通過邏輯模型對礦產資源的可持續發展財政支出作了績效評估，顏海娜等[23]利用邏輯模型對食品安全專項資金進行了績效評估。

1.4 研究總結

縱觀前人的研究有的側重一致性評估，如目標一致性、任務一致性、保障機制一致性；有的根據規劃或戰略內容確定指標體系，考察規劃或戰略實施的結果?？傊@是一種靜態的、結果的評估，缺乏對過程的檢測與指導。從投入、活動、產出、效果、影響的邏輯框架看，只考慮目標一致性和結果是不完整的，不能確定中間的因果聯系，缺少對規劃中邏輯關系的認識和設計，使得評估在執行和產出層面的關注較多，而對效果和影響的關注較少。邏輯模型的引入彌補了這一缺陷，并被應用到農業、教育、醫療衛生等規劃的評估中?！爸袊圃?025”作為國家的制造強國戰略，涉及到不同層面和不同領域，需要財稅政策、產業政策、人才計劃等方面的支持，受到技術、環境等不同方面的影響，因此評估的動態化、可持續性、過程的檢測與調整尤為重要。本文在投入、活動、產出、效果、影響邏輯框架的基礎上設計動態指標，把邏輯模型與“驅動力-狀態-響應”模型（DSR）相結合，不僅動態檢測過程的執行，也側重制造業環境的變化，最終通過動態評估促進制造強國戰略的實施。

2 基于邏輯模型的評估框架

2.1 評估階段

以“中國制造2025”戰略評估為研究對象，采用基于綜合評估模式的邏輯模型，即評估不止針對產出，還針對戰略的執行過程，考慮到“中國制造2025”的戰略特點，為使評估更加系統化，采用邏輯模型對綜合評估模式進行細化，以邏輯模型為框架并圍繞著它的三個階段展開，如圖1所示。第一階段——按照邏輯模型的原理，分析出與“中國制造2025”戰略對應的“資源”、“活動”、“結果”和“影響”四大要素；第二階段——按照評估計劃的要求根據“活動”和“結果”要素進行數據和信息收集工作進而對政策過程進行評估；第三階段——基于前兩個階段的工作和“影響”要素，選擇相應的指標并搜集相關數據對戰略執行效果進行影響評估。

圖1 評估框架

2.2 制造業環境

制造業環境評價是在邏輯模型框架的基礎上增加外界環境對制造業的影響因素，這些因素來源于邏輯模型框架中投入、活動與政策，同時也反過來作用于過程評價和指標的形成。制造業環境變化通過DSR模型，構建驅動力（D）、狀態（S）、響應（R）的制造業影響。驅動力指對整個制造業環境產生壓力或動力的因素，比如國際環境、投入的變化、政策的支持和支撐保障等；狀態指的是驅動力因素作用下的制造業環境的變化及其影響，這里的影響分析驅動力作用下的短期影響、中期影響和長期影響；響應指的是針對這些影響特別是不利影響所采取的各種應對措施和政策手段等，D、S、R 三部分互相影響，相互作用，并與邏輯模型的評估框架相結合，綜合形成制造業環境的變化情況。

2.3 評估總體框架

以邏輯模型的要素為主線構建針對“中國制造2025”戰略評估的具體模型框架如圖2所示，分別從投入、活動、結果和影響（短期、中期、長期）的角度進行考察。

“中國制造2025”戰略的“投入”主要是指為推動這一戰略實現中國從制造大國向制造強國轉變而投入的資源，如人員、經費、研發基礎設施等；“活動”主要是指九大戰略任務支撐行動計劃、五大工程實施行動計劃、十大領域發展行動計劃和支撐保障行動計劃；“結果”主要是指九大戰略任務支撐政策、五大工程實施政策、十大領域發展政策和支撐保障政策；“短期影響”主要體現為相關指標的變化；“中期影響”主要體現在制造業企業創新能力的提升、質量責任的增強、制造業結構優化、制造業人才素質提升等方面；“長期影響”是指中國實現從制造大國向制造業強國轉變這一目標。

圖2 評估總體框架

3 評估過程

3.1 過程檢測

對于過程評價主要考察的是政策任務的完成情況，采用將相關部委年度任務和實際完成情況的對比進行說明，具體思路為：在九大戰略任務支撐政策、五大工程實施政策、十大領域發展政策和支撐保障政策之下，按照技術政策、產業組織政策、金融財稅政策、人才培養政策和貿易政策將活動進一步細分為“創新能力”、“兩化融合”、“質量效益”、“綠色發展”、“結構優化”、“制度改革”、“資金支持”等九個子項對應實際的項目成果，分別收集相關信息進而對任務完成情況進行評估，如圖3所示。

圖3 過程檢測框架

運用趨勢參照法將年度任務的內容與實際的項目成果相對比，分別收集相關信息進而對任務的完成情況進行評估：一是針對項目目標或對應指標的要求計算完成率，以完成率的區間區分政策過程完成的情況為良好、正?；蜉^差；二是對于要求持續推進的項目，與前一年年末相比較的方式判斷表現是否優于上一個評估期，若明顯優于上一年度，則表現為良好，若有一定進展但沒有明顯優于去年則為正常，若表現反而差于去年則為較差。

3.2 利益相關者評價

中國制造強國戰略的實施中，企業是至關重要的政策對象，是最終生產先進制造業產品、提高產品質量、利用工業互聯網和推動綠色清潔的生產方式的直接主體，企業經營者和生產者的態度很大程度上影響著政策的最終效果。因而引入利益相關者模式，通過面向制造業企業的調查從政策利益相關者這一維度對“中國制造2025”相關政策的實效性進行評估。雖然目前使用利益相關者評估方法的研究并不少見，但這些研究幾乎都是基于社會學的相關理論進行定性的分析，而且事實上由于“利益相關者”這一概念本身難以界定，因而若只利用理論分析很難對政策的實際效果作出準確的評價。選擇“中國制造2025”政策最為直接的利益相關方——制造業企業，了解其對支撐保障政策、財稅金融政策、提升制造業創新能力相關政策、提高制造業質量效益政策、促進兩化融合、綠色發展和結構優化相關政策的滿意度，并與短期影響的指標進行相關性分析。

3.3 影響評估

以前的研究大多注重目標、任務的一致性評估，對規劃戰略的影響考慮不足。在“影響”方面，由于“中國制造2025”是中國制造強國戰略的第一個十年的綱領，從短期影響、中期影響和長期影響考察戰略實施后的效果，以及制造業環境的變化，基于十年的計劃周期為其設計短期、中期和長期的評價指標和相關標準，對客觀評價戰略的執行效果、效益和效率以及對避免政策執行過程中的短視主義有所裨益。

在短期影響方面，以往的研究大多從區域或國家整體的角度出發設立評價指標體系，但對于“中國制造2025”戰略實施中的系列政策而言，其體現出的效果對于地方和整個國家影響之間并非是簡單的1+1=2的關系，因而從國家的整體層面和地方的兩個層面通過設立指標體系、觀察指標數值的變化并解釋其含義的方式對于戰略效果進行考察。省級指標是在國家指標的基礎上進行細化，如表1所示。

中期影響的評估主要通過對制造業企業的調查實現，根據總體框架和評估主體，調查主要包括制造企業的基本信息、制造業企業的經營狀況、對“中國制造2025”相關政策的感知情況以及對相關政策的滿意度情況，其中對相關政策的感知情況和滿意程度圍繞著“支撐保障”、“創新能力”、“質量效益”、“兩化融合”、“結構優化”、“綠色發展”等主旨進行展開。

從體制機制改革政策、營造公平競爭環境、完善金融扶持政策、加大財稅政策支持力度、健全多層次人才培養體系、完善中小微企業政策、擴大制造業對外開放和健全組織實施機制了解企業對“中國制造2025”支撐保障政策（財稅金融政策等）的滿意度。從產學研合作、產業技術創新聯盟、數控機床重大專項資金支持、科技成果發布與共享信息平臺、國家技術改造專項資金、推進自主品牌建設、知識產權綜合運用公共服務平臺等方面了解企業對“中國制造2025”提升制造業創新能力相關政策的滿意度。從完善質量監管體系、開展質量標桿和領先企業示范、推進相關產品質量標準的制定、加大對質量違法和假冒品牌的打擊、嚴格實行產品“三包”和召回、健全商標注冊和管理制度、加大中國品牌宣傳推廣、完善全國企業質量信用檔案數據庫、推動國際商標注冊便利化、支持核心基礎零部件（元器件）和先進基礎工藝以及關鍵基礎材料推廣應用、“四基”領域的產業和創業投資等方面了解企業對“中國制造2025”提高制造業質量效益（強化工業基礎能力和加強質量品牌建設）的相關政策的滿意度。從建立智能制造產業聯盟、促進深化互聯網（如云計算、大數據）、在制造領域的應用、推進生產設備和生產線智能化、加強互聯網基礎設施建設、智能化管理和服務等方面了解企業對“中國制造2025”促進兩化融合（推動信息化和工業化深度融合）相關政策的滿意度。從節能與綠色發展重點專項貸款、推進新材料應用、提升電機、鍋爐、內燃機及電器等終端用能產品能效水平、推行循環生產方式、健全節能環保法規、標準體系、加強節能環保監察、提高廢舊物綜合利用水平、企業社會責任報告等方面了解企業對“中國制造2025”促進綠色發展相關政策的滿意度。從企業技術改造資金和技術支持、推廣產業集群協同聯盟、完善產業技術基礎公共服務體系、吸引和利用外資、強化企業“走出去”法律保障、完善貿易摩擦和境外投資預警協調機制、許可證的行政審批制度簡化、促進同業公平競爭等方面了解企業對“中國制造2025”促進結構優化相關政策的滿意度。

表1 省級短期影響指標

在長期影響方面，由于“中國制造2025”希望實現的目標是使中國實現從制造大國向制造強國的轉變，針對這一長期目標，將德勤全球和美國競爭力委員會發布的《全球制造業競爭力指數》作為評價的主要參考，把中國在該年度榜單中位次以及和傳統制造強國在指數上的差距的變化視作中國制造業競爭力提升的一個依據。但是必須注意到，近年來中國與其他傳統的制造業強國在該榜單的數值上的差距呈現出日漸縮小的趨勢，而每個國家上在資源稟賦、發展歷史和制度狀況等方面也截然不同，因而單純地依靠國際榜單的排名或者從數據分析的角度去評估中國制造業的絕對實力并不足夠。換言之，在長期中參考該榜單的意義會低于預期，因此未來對于“中國制造2025”長期影響的評價需要深入研究世界各制造業強國關于制造業發展的核心政策、發展歷史，即研究是什么因素造就了其制造業的核心競爭力；確定一個持續改進的綜合評估體系，將企業家、學者等各個主體的意見與客觀的數據分析相結合，能夠更多地從調整制造業結構、體現產業政策綜合效果以及清晰反映我國制造業在世界市場核心競爭力的角度進行思考。

3.4 數據處理

要實現對制造業競爭力的地方比較，最為重要的一點就是確保數據的可比性，對于采集到的數據進行標準化處理，使得次級指標的數組呈現出一個以0為平均值、1為標準差的分布，其缺陷在于如果次級指標中存在異常值，則異常值的影響會比較明顯，但可以通過在數組中先去除極值的方式來避免該缺陷。

針對企業問卷的質量控制重要考慮三個層次：一是問卷前期內容設計要切合企業的實際和各地政府實施的政策，因此需要調研各地在創新能力、兩化融合等方面的重要舉措，包含出臺了哪些政策、投入了哪些資源等，以及調研企業在融資、技術等方面得到的扶持；二是問卷調查過程中的質量控制，問卷中通過企業主營業務所屬的行業、性質、年度營業收入額、面臨的主要困難等迅速鎖定抽樣調查的對象，做到有的放矢；三是問卷結果的把控，即獲得信度和效度較高的客觀數據，問卷的提交需要企業蓋章，在問卷回收中選取核查后有效的問卷進行編碼，觀察企業滿意度的分布情況。

常見的構造綜合指數的方法有美國的NBER法、日本經濟企劃廳方法和OECD法，根據評估的主題和特點，本評估按照OECD《構建綜合指數手冊：方法論和使用建議》的邏輯構建用于評估“中國制造2025”戰略對于各省的短期影響。多個指標或次級指數合成，一般適用于跨國或跨區域的數據比較，以創建排名或者總結數據。優點在于仍然以已收集的數據為基礎，但與提供一系列數據相比較而言更為簡潔高效，且能夠反映國家或區域在指定領域的變化情況。各省的制造業綜合指數由4個一級指標“創新能力”、“質量效益”、“兩化融合”和“綠色發展”和12個二級指標構成，一級指標的數值由二級指標以固定權重加成，最終用于進行跨省比較的各省制造業競爭力綜合指數由一級指標以固定權重加成。

通過層次分析法（Analysis Hierarchy Process, AHP）這種定性和定量相結合的多準則決策方法對制造業提升的目標進行分解與評估，構建層次結構模型的目標層、實現目標的準則層和具體執行的方案層[24]。在建立出評價指標體系之后，需要進一步對各級指標的重要程度進行打分，以確定各個指標在評價體系中的權重，為了使決策判斷定量化，需形成數值判斷矩陣，根據一定的比率標度判斷量化，常用的有1-9標度法。通過專家調查法對指標兩兩打分，判斷各指標之間的重要性等級，如專家判定創新能力比兩化融合明顯重要，質量效益比綠色發展稍不重要，則判斷矩陣分別賦值為5和1/3，匯總后取各指標對應分值的幾何平均數，得出各個維度的比較矩陣。利用軟件計算出各判斷矩陣的最大特征值和特征向量，并對各特征向量進行了歸一化處理，得到各指標的權重。

4 結束語

戰略預期與戰略實踐總是存在落差，如何縮小這種差距是政府部門追求的目標，考慮到“中國制造2025”戰略本身具有系統性和動態性等特征，涉及到中央多部門之間和地方政府的相互協調和多個方面政策的相互作用，照搬當前的通用評估方法很難全面客觀地呈現戰略的實施過程、規劃政策、環境變化等方面的因素，本文正是在這樣的背景下提出的。從基礎數據、指標架構、構建技術和實證驗證等方面考察戰略實施后的短期影響、中期影響和長期影響效果，促進戰略活動內容的動態調整和戰略的順利實施，克服了先前研究中對影響評估的不足。

將邏輯模型與DSR模型結合，避免了以前研究中只進行一致性評估而忽略環境影響的不足，既有政府部門的投入、活動與政策，又有企業的反饋和外界環境對制造業的影響因素，這些因素來源于邏輯模型框架，同時也反過來作用于過程評價和指標的形成，有利于形成動態的反饋機制。企業的問卷反饋也正好反映了只從供給側評估的不足，由地方政府聯系不同的制造業企業通過第三方評估的形式確保問卷數據的質量，通過問卷數據分析企業的整體滿意度情況可驗證相應政策、活動的效果。企業的反饋與政府政策的預期進行一致判斷，能有效地驗證政策的執行效果，并作用于當前各省的制造業政策，促進制造業的競爭力，如果企業反饋與政策預期不一致則需要優化政策的實施，如果一致說明政策達到了預期的效果。