融合林地的自然資源調查分類標準研究

黃躍釗,吳 建,張俊鑫,楊娜娜

（廣東省國土資源測繪院，廣州510500）

1 引言

林地是基礎性的自然資源，在維護國土生態安全中占據核心地位［1］。機構改革后，森林資源融入自然資源管理部門，成為自然資源重要的一部分。2020年1月，《自然資源調查監測體系構建總體方案》 正式印發［2］（以下簡稱《總體方案》），要求盡快探索并建立以自然資源分類標準為核心的調查監測標準體系。廣東省始終秉承“先行先試”的原則，積極開展自然資源調查監測試點工作，以期建立具有廣東特色的自然資源分類標準體系。本文結合廣東實際，以自然資源重要組成部分——林地資源作為研究對象，在系統梳理現有林地分類標準的基礎上，深入研究分析已有林地劃分標準存在的問題，對自然資源部門統一管控的林地標準重構提出優化建議。

2 林地分類現狀

長期以來，受體制機制和林業資源屬性差異影響，我國在森林資源治理探索實踐中，建立了不同的林地分類標準［3］。目前，關于林地分類標準主要有2 個，一是《林業分類》［4］（LY/T 1812-2009）（以下簡稱《林地分類》），它是2009年由原國家林業局發布的，是林業調查規劃中應遵循的基礎標準，是目前最新的林地地類劃分林業行業標準，共劃分為8 個一級類和13 個二級類。二是原國土資源部修訂的《土地利用現狀分類》［5］（GB/T 21010-2017）（以下簡稱《土地利用現狀分類》），它是目前國土部門廣泛應用的林地分類參考標準，其中林地作為一級類，下劃分7 個二級類。對比兩個關于林地的分類標準，發現主要存在劃分范圍不同、劃定標準有差異、劃定指標不同等問題（見表1）。

表1 《林業分類》與《土地利用現狀分類》二級地類對比表

3 林地分類存在的問題及面臨的挑戰

3.1 存在的問題

機構改革后，林業資源深度融入自然資源大格局，現有的林地分類標準已不能滿足自然資源統一管理和生態文明建設的需求。結合廣東省林業資源現狀，筆者認為，現有的林地分類標準存在問題如下［6］：

3.1.1 服務主體不相同 從各林地分類標準服務的政府主體來看，《林地分類》的制定主要是林業部門為便于森林資產化管理、林權管理和森林生態效益補償制度的實施而進行的劃分?！锻恋乩矛F狀分類》是原國土部門從資源開發利用和土地權屬的角度對土地利用類型進行的劃分，比較強調農用地（尤其是耕地的管控）和城鄉建設用地的管控，對其他農用地和生態類用地的管控偏弱。

3.1.2 概念指標不一致 從概念內涵來看，林業部門和國土部門對林地的概念和指標表達不盡相同［7］?！读值胤诸悺繁取锻恋乩矛F狀分類》劃分更精細，其中最顯著的是灌木林地、疏林地、有林地。一是《林地分類》中有林地的概念包含樹種、連續面積、郁閉度、種植要求/胸徑等4個方面，而《土地利用現狀分類》中有林地的概念只包含郁閉度和樹種。二是《林地分類》與《土地利用現狀分類》對灌木林地的界定差異主要體現在覆蓋度方面，前者規定灌木林地覆蓋度≥30%，后者設置灌木林地覆蓋度≥40%。三是《林地分類》從樹種、連續面積、郁閉度等3 方面對疏林地做出了規定，但《土地利用分類》僅對郁閉度做出了規定。

3.1.3 缺乏有效銜接 各門類分類標準之間缺乏有效銜接，主要體現在以下幾個方面。一是國土部門的分類標準只要灌木覆蓋度達到標準即可，對經營目標沒有具體規定，而林業部門的經營目標則明確強調以經營灌木為防護用途或主要目的。二是從1994年的技術規程開始，國土部門關于最低灌木林地的覆蓋度標準是40%，而林業部門由40%降至30%。三是國土部門的分類標準對部分指標缺乏具體要求，而林業部門的分類標準越來越詳細和具體，明確灌木樹種包括直徑小于2 cm 的小雜竹、灌木型紅樹植物，以及矮化成灌木型的喬木樹種，并詳細規定了帶狀灌木林的行距、行數、缺損長度等指標。

3.2 重構標準面臨的挑戰

在制定自然資源分類標準時，涉及到國土、草地、林地、濕地等不同地類之間的銜接問題。林地與耕地、經濟林地與種植園用地、灌木林地與草地、宜林地與其他土地之間分類標準的銜接問題［8］。廣東省林業發展規劃和廣東省森林城市發展規劃確定的森林覆蓋率目標能否如期實現，如何對原來的標準進行修訂和調整，將是擺在我們面前的嚴峻挑戰。

4 基于廣東省自然資源調查監測視角下的林地分類標準

4.1 分類原則

基于現行標準存在的問題，為積極應對在重構現有林地分類標準和完成森林覆蓋率規劃目標面臨的挑戰，本文提出以下分類原則：

4.1.1 遵循科學合理的原則 在制定我省林地劃分標準時，應遵循科學、合理的原則，拋開部門利益，綜合考慮土地的植被覆蓋特征、利用方式和經營特點等屬性。

4.1.2 充分考慮標準的可行性 在當前新形勢下，統籌山水林田湖草的系統治理，需要制定統一的自然資源分類標注。為減少標準變動帶給管理部門的負面影響，要充分考慮標準的實際可行性。

4.1.3 做好標準的銜接工作 應綜合原來國土、林業、海洋等部門的現有分類標準，解決各類標準在地類劃分上存在的重復交叉問題，尤其要做好新舊標準間的銜接工作。

4.2 重構的林地分類標準

能否科學利用林地、做好林業調查規劃設計工作，林地分類標準影響甚大。為了使以上原則意見能夠落到實處，基于林業部門和國土部門現行的分類標準，在自然資源統一管控的體制機制下，本文針對當年廣東省自然資源調查監測試點工作，提出重構的林地分類標準下分7 個二級類、17個三級類，具體如表2所示。

表2 基于自然資源的林地分類標準Tab.2 Forest land classification standards based on natural resources

（續表）

4.3 林地分類對照表

為保持自然資源部門和原林業部門的林地統計結果在一定程度上的一致，便于進行統計分析和規劃應用，建議建立《林地分類》和基于自然資源視角的林地分類標準之間的對照表，為實現歷史數據的銜接提供橋梁（見表3）。

表3 林地分類對照表Tab.3 Forest land classification comparison table

（續表）

5 結論

本文在分析現有林地分類標準存在的問題及面臨的挑戰基礎上，提出了面向廣東省自然資源調查監測視角下系統全面的林地分類標準及其分類對照表，對正在開展的廣東省自然資源調查監測試點工作具有一定的參考價值。下一步的工作將是對本文分類標準的深入驗證，以進一步提高其科學性、合理性和可行性。