鄉村治理基本單元的多層化體系建構

譚文平

摘 要：自治和行政是鄉村治理的兩大工具，兩者不同的組合方式產生自治主導型、自治行政均衡型、行政主導型等不同的治理路徑，進而形成自然村、行政村、鄉鎮等多層化基本治理單元體系。以三種有關農村集體資產的改革為例，集體資產產權分配改革宜選擇自治主導型治理路徑并以自然村為基本治理單元，集體經濟收益分配改革宜選擇自治行政均衡型治理路徑并以行政村為基本治理單元，集體資產管理體制改革宜選擇行政主導型治理路徑并以鄉鎮為基本治理單元。江西余江的宅基地制度改革、安徽天長的集體資產股份權能改革、廣東東莞的集體資產管理體制改革分別以自然村、行政村、鄉鎮為基本治理單元，均取得了較好的治理績效。鄉村治理基本單元的設置，應以兼具自治和行政雙重職能的行政村為基點，基于治理事項的具體要求、各治理主體的利益關聯及其治理能力和資源選擇適宜的治理路徑和基本治理單元，或下沉至自然村等，或提升充實行政村（能力和資源），或上升至鄉鎮等，形成多層化基本治理單元體系，并加強各基本治理單元的治理能力建設，有效提升治理效率和績效，促進鄉村治理體系和治理能力現代化。

關鍵詞：鄉村治理;基本治理單元;自然村;行政村;鄉鎮;村民自治;集體資產

中圖分類號：F320;C912.82 文獻標志碼：A 文章編號：1674-8131（2021）03-0097-13

一、引言

治理單元是治理體系的基本要素，治理單元的范圍及屬性不但影響到治理路徑和技術的選擇，也對治理效率和績效具有重要影響。早在古希臘城邦時期，人們就對治理單元與治理績效的關系有了深入思考。亞里士多德認為，最美的城邦，其大小必然有度[1]。這里的“度”即為治理單元的規模，指的是人口規模和土地面積。啟蒙運動以后，西方開始了建構現代國家的歷程，也開始探索國家規模與國家治理的關系。孟德斯鳩認為，“小國寡民”最易實施自治[2];盧梭也認為，適宜的國家規模更利于國家治理，它既不太大以致不能很好地加以治理，也不太小以致不能維持自己[3]。當然，在當今世界格局中，各個國家的大小是歷史決定的（一定程度上也是治理效率選擇的結果），國家治理的整體單元不具有可選性，國家治理只能根據自身實際選擇適宜的治理模式和路徑。但國家治理體系的單元結構具有多樣性和可選性，比如行政層級的設定和政府部門的劃分，都會因國家和地區的不同以及發展階段的演變而呈現出多樣化和動態性。尤其是對于具體事項的治理，治理單元的結構設置具有較大的可選性。

在治理單元結構中，基本治理單元的設置尤為重要。在適宜的基本單元內開展治理活動，可以有較高的治理效率，并取得良好的治理績效，而基本治理單元規模太大或太小，都可能帶來治理效率低下，并影響治理績效。因此，國家高度重視治理單元問題，在相關文件中，多次提出“基本單元”的治理命題。中國已經建立起以行政村為基本建制單元的國家治理體系，但農村基層單元仍在不斷調整，如21世紀初的“合村并組”，以及當下一些地方推行的“村莊合并”等，都是在積極探索更為有效的基本治理單元。同時，中國農村的基層單位和組織具有特殊的層級性：鄉鎮是最基層的行政單位，行政村是基層群眾性自治單位，設有村黨支部（或黨總支）和村委會，并通常分為若干村民小組（或自然村）

行政村是經省市級政府機關批準設置的村，是國家按照法律規定而設立的農村基層管理單位，也稱為建制村HYPERLINK"http：//www.so.com/s？q=%E5%BB%BA%E5%88%B6%E6%9D%91&ie=utf-8&src=internal_wenda_recommend_textn"＼t"https：//wenda.so.com/q/_blank"，其組織形式是村民委員會HYPERLINK"https：//baike.so.com/doc/5806140-6018940.html"＼t"https：//baike.so.com/doc/_blank"。行政村通常下設若干個村民小組HYPERLINK"https：//baike.so.com/doc/5806144-6018944.html"＼t"https：//baike.so.com/doc/_blank"，村民小組通常是以自然村劃分的。自然村是自然形態的居民聚集點，是村民經過長時間在某處自然環境中自發形成、自然聚集HYPERLINK"https：//baike.so.com/doc/5585257-5797851.html"＼t"https：//baike.so.com/doc/_blank"在一起居住的村落，是村民日常生活和交往的基本單位，但不是一個社會管理單位。在一般情況下，一個行政村管理若干個自然村（村民小組），也有規模較大的自然村被劃分為若干行政村或一個自然村就是一個行政村的情況。;此外，農民集體組織也分為鄉鎮 、村、村民小組等多個層級。

黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》強調，推進國家治理體系和治理能力現代化必須堅持“黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一”。2018年9月，中共中央、國務院印發的《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》指出，鄉村治理要堅持“自治為基、法治為本、德治為先”，并提出要繼續開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點工作。那么，鄉村治理的基本單元應是作為基層行政單位的鄉鎮，還是更有利于黨的領導與人民當家作主相結合的行政村，抑或是更能體現村民自治的自然村（村民小組）？筆者認為，不能一概而論，應結合具體的治理事項作出理性選擇，進而構建基本治理單元多層化的鄉村治理體系。對此，本文將在已有研究的基礎上探究農村治理基本單元設置的理論邏輯，并結合三個有關農村集體資產改革的典型案例，提出應基于治理事項和治理主體的特征選擇適宜的治理路徑，進而構建鄉村治理的多層基本單元體系，以進一步提升鄉村治理效率和治理績效，有效推進鄉村治理體系和治理能力現代化。

二、鄉村治理基本單元設置的理論邏輯

1.相關研究概述

鄧大才（2017）指出，中國農村的基本單元分為行政單元和自然單元，其組合與選擇決定著基層治理的成效[4]。正是由于基本治理單元在治理結構中的重要性和鄉村治理單元的復雜性，學界對鄉村治理的基本治理單元選擇和設置問題進行了較為深入的探討。同時，由于村民自治是中國鄉村治理的基礎，已有研究主要針對自治的基本治理單元選擇、調整及重構展開。

對于如何選擇村民自治的基本單元，相關研究主要從以下兩個角度進行討論：一是單元規模的角度。在自治活動中，自治規模決定了自治的成效和形式，自治單元規模過大過小都不利于自治活動的進行，甚至使得自治陷入困境（鄧大才，2014）[5]。因此，尋找適度的基本治理單元規模是推進自治有效實現的關鍵和基礎（白雪嬌，2014）[6]。史亞峰（2017）認為，規模是單元形成的關鍵變量之一，組織規模較小有利于形成有效的自治基本單元[7]。具體來講，當治理規模超過一定限度時，治理主體的權威將無法覆蓋整個治理單元，也即規模范圍超出了權威邊界。行政村雖然是國家建構的基本單元，但往往超過了鄉村權威的作用范圍，將其作為自治的基本治理單元會導致群眾的參與主動性和自我約束力日漸式微（劉思，2017）[8];而以自然村、村民小組為基本自治單元，能夠適應村民自治的新發展，滿足鄉村治理的復雜性需要（王中華 等，2018）[9]，對于村民自治的推動力也更足，可以更好地發揮基層民主的治理功能（賀海波，2018）[10]。二是產權單元與治理單元的關系角度。由于集體所有制和集體經濟在中國農村廣泛存在，而農村集體經濟組織又存在多個層級，因而在鄉村治理中產權單位成為基本治理單元選擇需要考慮的重要因素。鄧大才（2015）認為，產權單位與治理單位的對稱性越強，治理績效越好[11];黃振華和張會芬（2018）也認為，產權單元與治權單元一致時，產權會對治權產生內聚和牽引，提高村民自治的治理績效[12]。此外，李華胤（2016，2019）從政策實施效果的視角分析認為，在有效的自治單元下容易形成有效的自治，因此，宜將自治的基本單元放在真正的政策落地之“地”，以便于自治的有效開展[13-14]。

基本治理單元與有效治理之間存在高度關聯性，因此，基本治理單元的調整與重構成為促進有效治理的重要路徑。但在實踐中，基本治理單元的調整并不總是能夠取得積極效果。鄧大才（2019）分析發現，一些發達國家的合并重組擴大了農村建制單元，但有損民主，削弱了國家民主的基礎[15]。李華胤（2019）則認為，只有均衡了自治單元和行政單元的重組才更有利于促進農村有效治理[16]。比如，杭州市江干區的“大社區制”和“鄰里坊”就是對社區治理單元進行修繕性的重構，提升了社區治理水平（郎友興 等，2019）[17]。關于村民自治的基本單元的調整和重構，相關研究多以行政村為基點，并認為治理單元的精細化、延伸和下沉是鄉村基本治理單元調整的主要路徑。鄉村治理單元下沉，是將建制單元行政村作為公共服務單元，而把治理重心下移至自然村或村民小組。黃傳喜（2015）認為，行政村是鄉村治理體系中最主要的治理單元，村民自治的基本單元應向下延伸，即通過向村落延伸構建“村—村落”兩級組織架構，這樣可以使村民自治和基層民主真正落地[18]。以自然村或村民小組作為基本自治單元，可以使集體行動易于達成、利益聯系密切和激勵及時有效（劉強 等，2017）[19]，有助于村民自治的運轉（吳順莉，2015）[20]，對調動村民參與自治的積極性、建設新農村、維護基層穩定等具有顯著成效（寧雪蘭，2015）[21]。

當然，基本治理單元的調整與重構，也要求治理單元本身的建設和發展與之相適應。印子（2018）強調，重構鄉村基本治理單元應當以增進農村基層治理能力為標準，要以治理能力的建設推動治理體系的不斷完善，這是實現鄉村治理善治的基礎[22]。針對基本治理單元的下沉，李永萍和慈勤英（2017）提出，要積極培育村民小組的治理能力，通過加強自然村和村民小組的治理組織建設促使基本治理單元下沉得以實現，進而提高鄉村治理績效[23]。針對不同屬性的單元（如產權單元與治理單元），林翠（2015）則認為，需要構建條件實現產權單元與村莊治理單元相協調，通過單元的對稱充分發揮產權對治權的內聚作用[24]。

綜上所述，學界圍繞鄉村治理的基本治理單元問題進行了廣泛而深入的研究，深刻揭示了基本治理單元與有效治理之間的內在聯系，并對如何調整和重構基本治理單元以促進鄉村治理現代化進行了深入探討，為基層鄉村治理的實踐和發展提供了理論借鑒。但主要針對村民自治的基本治理單元研究也具有一定局限性：一方面，雖然村民自治在中國鄉村治理中具有基礎性作用，但其并非唯一的治理模式，行政主導的公共治理也廣泛存在，況且村民自治也是在黨的領導下的自治，而政府治理與群眾自治是社會治理過程中兩個不同維度的事務，其對基本治理單元的要求并不一致，具有內在的矛盾性（胡平江 等，2018）[25];另一方面，相關研究大多基于村民自治本身的屬性及特點來討論其適宜的基本治理單元，但對于不同治理事項，村民自治本身的有效性及其適宜的治理單元結構也可能存在差異。因此，還需要跳出自治視域，從多元治理主體的角度，并基于治理事項的異質性要求來探究鄉村治理的基本治理單元設置問題。

2.鄉村治理中的自治和行政組合與基本治理單元選擇

“治理”在世界各國的話語體系中都是一個重要的高頻出現的詞匯，但在不同的學科中、不同的語境下其有不同的內涵。目前，對“治理”比較權威的定義是聯合國全球治理委員會（Commission on Global Governance，CGG）在1995年發表的《我們的全球伙伴關系》中給出的：治理是或公或私的個人和機構經營管理相同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程，包括有權迫使人們服從的正式機構和規章制度以及種種非正式安排。由此可見，治理與管理是不同的，最大的區別在于，治理是指一種由共同的目標（利益）支持的多主體的活動，這些活動的主體未必是官方力量，也不一定非得依靠主導力量的強制力來實現（薛艷 等，2020）[26]。因此，形成一個針對某一事項的具體的治理體系，需要該事項的利益相關者（即治理主體）基于共同的利益訴求達成一致的行為準則并付諸實踐，以使各方利益均得到更好實現。治理單元是治理活動的組織載體，基本治理單元則是各治理主體共同行動的最小的組織載體，其大小取決于具體治理事項的要求、治理模式的選擇、治理事項與治理主體的利益聯系以及治理主體的治理能力和資源等。

本文主要研究中國鄉村治理的基本治理單元設置問題，而在中國的鄉村治理中，自治和行政始終是國家和社會有效治理的兩大治理方式和工具。在封建社會，皇權不下縣，廣大鄉村地區以村落和宗族為基本單元，通過鄉紳等社會權威人士實現了弱國家狀態下的社會有效自治。中華人民共和國成立以后，通過生產方式的社會主義改造，在農村迅速建立起“生產小隊—生產隊—人民公社”的國家行政治理體系，鄉村治理趨于行政化。改革開放后，在行政放權和社會發育的基礎上，村民自治逐漸成長起來，并成為鄉村治理的主要形式，行政村也逐漸成為基層治理中兼具自治和行政雙重職能的基本建制單元（徐勇，2006）[27]。

行政是對國家意志的執行，是國家行政體系通過政策指令和命令等實現對社會的有效治理。自治則是人的自我治理，是個人或群體對于自身事務的處理并對其行為負責的一種制度和行為（徐勇HYPERLINK"https：//kns.cnki.net/kcms/detail/knetsearch.aspx？dbcode=CJFD&sfield=au&skey=%E5%BE%90%E5%8B%87&code=07630115&uid=WEEvREcwSlJHSldSdmVqM1BLUWh5Z0lMQ0ZyYWx5by9RcGZJZ2lmM1RtWT0=$9A4hF_YAuvQ5obgVAqNKPCYcEjKensW4IQMovwHtwkF4VYPoHbKxJw??！"＼t"https：//kns.cnki.net/KXReader/_blank" 等，2014）[28]。行政和自治是實現有效治理的兩大工具。但是，當前單向度的行政機制發揮支配性作用的社會基礎已經發生了很大變化，行政機制的組織邏輯、集中邏輯、化約邏輯能夠實現的治理效度越來越有限（余孝東 等，2019）[29];自治也面臨自治組織內卷化困境，除了受制于特定的制度背景和宏觀的國家訴求以外，還受到組織本身的資源約束、組織成員的理性約束、來自外界的權力約束等（何艷玲 等，2005）[30]?？梢?，無論是行政還是自治，各具優勢與弊端，行政和自治的組合成為有效治理的較優選擇。在不同的治理環境下，對于不同的治理事項，行政和自治的組合有不同的方式，加上治理主體屬性及其治理能力和資源的差異，會形成不同的基本治理單元。

從中國鄉村來看，由于集體所有制和農民集體組織的普遍存在，村民自治成為鄉村治理的基本形式。村民自治是廣大農民群眾直接行使民主權利HYPERLINK"https：//baike.so.com/doc/2036253-2154517.html"＼t"https：//baike.so.com/doc/_blank"，實行自我管理、自我教育、自我服務的一種鄉村治理形式。村民自治并不意味著行政缺位，“黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一”是必須堅持的原則。在鄉村基層的治理實踐中，“黨的領導”具體表現為基層政府和村“兩委”的引導或參與，村民自治是“人民當家作主”的直接反映，“依法治國”則體現為對政策法規的落實以及鄉規民約的制定和實施。這在農村集體資產領域的改革中也得到了充分體現，但在不同的改革實踐中，自治和行政的組合有不同的方式，進而有不同的基本治理單元。

從自治和行政角度看，廣義的鄉村治理不僅有自治和行政的組合治理，也包括單純自治的事項（如家庭內部矛盾、個體間的私人糾紛等）和完全行政的事項（如行政許可、行政執法等），基于本文研究目的，這里只討論自治和行政組合的情況。自治和行政組合大體可分為三類：一是政府引導，自治為主，即自治主導型。在有限的行政干預（引導）下充分發揮村民自治的作用，其基本治理單元應與治理事項相關的基層集體組織相適應，才能取得更好的治理績效。二是政府領導，自治落實，即自治行政均衡型。在自治和行政的內在張力下，政府發揮領導作用但又沒有表現為絕對權力支配，具體治理過程通過村民自治推進，其基本治理單元應兼具自治和行政雙重職能。三是政府主導，集體組織的行為受政府相關規定約束，即行政主導型。主要是針對農村集體組織及其代理人的行為進行管理，以保障集體資產的保值增值和集體成員的合法利益，基本治理單元應與治理事項相關的基層行政單位相適應。

筆者通過對地方基層治理的觀察發現，地方政府和有關部門已經意識到基本治理單元對治理效率和績效具有重大影響，因而積極探索基本治理單元的設置和優化，進而推進基層治理的現代化。例如，江西余江以村民小組作為宅基地制度改革的基本治理單元，安徽天長以行政村作為集體資產股份權能改革的基本治理單元，廣東東莞以鄉鎮作為集體資產管理體制改革的基本治理單元，其對應的治理路徑分別為自治主導型、自治行政均衡型和行政主導型。那么，在鄉村基層治理實踐中，為什么會形成不同類型的自治和行政組合以及相應的基本治理單元？本文嘗試以農村集體資產領域的改革（本文簡稱“集體資產改革”）為例分析其理論邏輯。

3.鄉村治理基本單元設置的理論邏輯：以農村集體資產改革為例

為便于分析，本文將有關農村集體資產改革分為三類治理事項：一是集體資產產權分配改革，主要涉及集體資產使用權的分配，比如農（林）地的承包經營權和宅基地的使用權等;二是集體經濟收益分配改革，主要涉及集體資產收益權的實現，比如合作股份制集體經濟的股權配置與分紅制度等;三是集體資產管理體制改革，主要涉及對集體經濟組織經營行為和集體資產交易行為等的管理。同時將鄉村內部的治理主體劃分為四類：一是農民個體;二是農民集體組織，包括村民理事會（村民小組）和村委會（行政村）;三是基層政府，主要指鄉鎮政府;四是村黨支部。村黨支部是黨在農村的最基層的組織，是本村各種組織和各項工作的領導核心，也要完成鄉鎮黨委政府安排的各項任務，因而是聯結自治與行政的關鍵性治理主體。

不同的治理事項與各治理主體的利益關聯不同（參見表1）：集體資產產權分配與村民密切相關，直接影響農戶的財富和資源狀況，涉及村民當前和未來的核心和根本利益，因而村民參與產權分配改革的積極性很高;集體經濟收益分配影響農戶集體資產收益權的實現和未來收入增長，也涉及村民的根本利益，但利益關聯不及產權分配大;集體資產管理體制主要是影響集體經濟的發展以及集體資產的交易，對集體經濟的經營者影響較大，但對普通村民的直接影響不大，雖然集體經濟的發展也能帶來收入增長，但多數村民更關心的是收益分配的公平性，因而村民參與集體資產管理改革的積極性較低。而從對政府的影響來看，集體資產產權分配賦予了農民更多的財產權利，但是短期內不能為促進地方經濟發展做出較大貢獻;集體經濟收益分配制度的完善能夠在一定程度上促進集體經濟和地方經濟的發展;而集體資產管理體制改革能夠有效促進地方經濟的發展。雖然農民增收也是地方政府的目標之一，但地方經濟的發展往往對地方政府的激勵更大，進而在不同的集體資產改革中政府的作用和參與程度也不同。

集體資產產權分配改革牽涉村民的重大利益，若依靠行政干預強勢推進改革，易誘發各種社會矛盾（現實中很多拆遷難題很大程度上就是由此而生），而民主協商和民主決策是解決此類問題的有效治理方式。同一自然村的村民具有自治的先天優勢，他們地域相鄰、文化相通、利益相關、習俗相同、距離適中。同時，對本自然村的集體資產進行公平的分配，也不需要復雜的治理技術和外部的支持或干預，因而由村民來協商決定集體資產的分配是最為有效的。因此，自治主導型治理路徑和以自然村為基本治理單元是進行集體資產產權分配改革的較優選擇，當然若被分配的集體資產屬于行政村集體所有時，則可選擇自治主導型治理路徑和以行政村為基本治理單元。

集體經濟收益分配改革主要針對擁有一定規模集體經濟的村，且通常需要先進行集體經濟的合作股份制改造，要求具有一定的現代治理技術和治理資源，單靠村民自治較難實現治理有效。同時，集體經濟收益分配改革既牽涉村民利益，又影響地方經濟發展，因而其既要滿足村民的要求，又要符合地方政府對發展經濟的期待，要兼顧自治和行政的訴求。因此，集體經濟收益分配改革宜選擇自治行政均衡型治理路徑，而村黨支部是聯結自治與行政的最有效的基層組織，因而行政村成為集體經濟收益分配改革的基本治理單元較優選擇。

集體資產管理體制改革，要求建立對集體資產的經營、交易以及集體經濟發展進行規范、監督和管理的系統化的制度體系，需要有先進的現代經濟知識和現代治理技術，而且治理主體（利益相關者）可能超出鄉村的范圍，依靠村民自治是無法完成的。同時，普通村民多關心年度分紅，而不太在意集體經濟的具體經營形式;地方政府則希望充分利用集體資產和集體經濟促進經濟發展，并有效抑制各個行政村的集體經濟之間的惡性競爭。因此，集體資產管理體制改革應選取行政主導型治理路徑，最基層的行政單位鄉鎮則成為其基本治理單位的較優選擇。

基于上述分析，從治理事項與治理主體之間的關系來看，鄉村治理路徑的選擇和基本治理單元的設置存在以下理論邏輯：（1）治理事項與村民的利益關聯越直接、越緊密，越宜選擇自治主導型治理路徑;治理事項與地方政府的利益關聯越大（比如對地方經濟增長的影響越大），越宜選擇行政主導型治理路徑;若治理事項與村民和地方政府的利益關聯均較大，則宜選擇自治行政均衡型治理路徑。同時，由于地方政府的治理能力通常強于村民集體，治理資源也多于村民集體，隨著治理事項對治理能力和治理資源要求的提高以及鄉村外部利益相關者的增加，治理路徑宜從自治主導型向自治行政均衡型再到行政主導型轉變。（2）一般來講，治理單元規模越小越利于自治有效的實現

從村民參與自治的成本和距離以及達成一致的可能性等來看，治理單元規模小便于自治本身的開展和治理績效的提高。在幾千年封建社會中，中國的鄉村治理都是依靠村落和宗族的小單元自治，越貼近農民的基本治理單元設置也越有利于自治有效的實現。，因而自治主導型鄉村治理的基本治理單元宜設置為最基層的農民集體組織（如村民小組）;作為農村基層建制單位的行政村，承擔了行政功能，也承擔著自治使命，可以兼顧自治有效與行政有效的實現，因而自治行政均衡型鄉村治理的基本治理單元宜設置為行政村;鄉鎮是基層行政單位，具有較強的治理能力和資源整合能力，因而行政主導型鄉村治理的基本治理單元宜設置為鄉鎮。

三、農村集體資產改革三種基本治理單元設置的案例分析

事實上，在農村基層集體資產領域的改革實踐中，自治主導型、自治行政均衡型和行政主導型治理路徑均存在，也存在自然村、行政村和鄉鎮三種基本治理單元。實踐選擇是否符合理論邏輯？本文選擇三個案例進行分析和討論。

1.江西余江：以自然村為基本治理單元的宅基地制度改革[31-34]

余江區隸屬于江西省鷹潭市，2018年撤縣設區。2015年3月原余江縣被列為全國農村宅基地制度改革試點縣。改革試點以來，余江區取得了突破性成效，構建了一套符合實際、切實可行的農村土地管理制度體系，探索出一條完善鄉村治理、強化基層建設、提升執政能力、統籌城鄉發展的新路子。余江區的宅基地制度改革從一開始就將自然村（村民小組）作為基本治理單元，并在試點基礎上逐步推進，實現了農村宅基地制度改革的全域覆蓋。

（1）以自然村為基本治理單元，分步推進宅基地制度改革。2015年7月，余江區選取山區、平原、城郊等各種類型的41個自然村作為第一批宅基地制度改革試點村莊，先行先試，探尋改革方法，積累改革經驗。2015年12月，在總結前期41個村民小組試點經驗的基礎上，又選取了20個行政村的172個自然村作為第二批試點村，統籌推進宅基地制度改革、農房抵押貸款試點、人居環境整治等重點工作。2016年7月，在全縣96個行政村內選擇425個自然村作為第三批試點村，進一步推動改革的深入。通過以自然村為基本治理單元、分批推廣的辦法，到2018年，宅基地制度改革已在余江區所有1 040個自然村中全面展開。

（2）以自然村為基本治理單元，成立改革領導小組。在宅基地制度改革實踐中，余江區以自然村為基礎構建治理框架。鑒于宅基地制度改革，尤其是產權制度改革的復雜性，余江區根據自然村的實際情況，以村小組為基礎積極組建村民理事會，通過村民理事會推動宅基地產權制度改革進程。余江區的1 040個自然村共成立了1 040個村民理事會，選舉了5 018名理事，并制定了12項權力清單和獨立或參與配合村“兩委”履行的15項職責清單，賦予村民理事會全新的職能，在村民小組層面初步實現財權與治權的統一。在組建村民理事會的基礎上，各個村民小組成立由駐村村干部、村小組長、村民理事會成員以及黨員群眾代表組成的工作組，負責改革具體事宜。

（3）以自然村為基本治理單元，推動宅基地制度改革的具體實施。其一，以自然村作為集體經濟組織成員身份確認的基本單元。在按照尊重歷史、兼顧現實、程序規范、群眾認可等原則的基礎上，以村小組為基本單元確認集體經濟組織成員的身份，在村民小組內部解決成員界定不清楚的問題。其二，以村民小組為基本單元制定宅基地產權制度改革規劃。余江區在宅基地產權制度改革中籌集到1 500萬元資金，以自然村為基本單元，科學制定了1 040個自然村的村莊規劃，嚴格規劃村民建房。其三，借助村民理事會推進宅基地制度改革。在宅基地制度改革過程中，余江區充分發揮村民理事會的基礎性作用，村民宅基地的申請、建房監管與問責、宅基地退出、宅基地糾紛解決等都由村民理事會進行把關。

2.安徽天長：以行政村為基本治理單元的集體資產股份權能改革[35-37]

天長市隸屬于安徽省滁州市，是全國綜合實力百強縣市。2015年初，天長市被農業部、中央農辦、國家林業局三部委確定為全國積極發展農民股份合作賦予農民對集體資產股份權能改革試點單位之一。作為全國首批29個農村集體資產股份權能改革試點縣市之一，天長市按照“邊試點、邊總結、先入軌、后提升”的思路，全面推進農村股份合作制改革，通過改革，農民對集體資產由“看得見，摸得著，管不著”到“既監督，又當家，還分紅”，農村工作呈現出“農民有動力，干部有壓力，集體資產有活力，基層組織建設有合力”的新格局?？v觀天長的農村集體資產股份權能改革過程，一個突出特點是以行政村作為基本治理單元。

（1）以行政村為基本治理單元推進試點改革。天長市的農村集體資產股份權能改革采取“先試點，再推廣”的路徑，逐步推動改革進程。2015年7月，按照本村成員身份類型有一定代表性、集體擁有一定規模的經營性凈資產、村“兩委”班子有一定戰斗力的“三有”標準，先后選擇在銅城鎮余莊村、張鋪鎮平安社區、新街鎮新街村開展改革試點，進行集體資產清產核資、成員身份界定以及股權配置等工作。以此為基礎，到2016年7月，形成了一套完整的有效的改革程序和工作方法，即“十八步工作法”

具體為：建立領導小組、開展宣傳動員、村表決實施改革決定、建立村工作專班、鎮（街道）組織政策培訓、編制改革試點工作計劃、組織清產核資、組織成員身份界定、擬定實施方案草案、表決改革實施方案、編制成員清冊、推薦產生成員代表、擬定理事會監事會組成人員候選名單、籌備成員代表大會、召開成員代表大會、組建集體經濟股份合作社、檔案整理、總結提高。，系統性地總結了平安社區、新街村、余莊村的改革經驗，為改革全面推廣提供借鑒和指導。

（2）以行政村為基本治理單元組織改革隊伍。在改革進程中，天長市以行政村作為改革的基本單位，并以其為基礎組織改革隊伍。其一，以行政村為基礎構建集體資產股份權能改革的三級領導體制，即在市、鄉鎮、村三級分別成立領導小組，市委書記、鄉鎮書記、村書記分別為各小組的第一責任人，形成了市委市政府統一領導、鄉鎮組織落實、村組織具體實施的改革組織框架。在這種組織架構下，行政村成為最基礎、最前線的改革實踐陣地。其二，在村領導小組的基礎上，成立以行政村為基礎的工作組，成員包括村組干部、老黨員和村民小組代表等，具體推進集體資產股份權能改革工作的落實。在這種組織框架和領導模式下，充分調動了各個行政村的改革積極性。

（3）以行政村為基本治理單元推動改革進程。天長市始終以行政村為基本治理單元推動集體資產股份權能改革的整個進程。一是以行政村為基本單元，成立由村干部和村民代表組成的清產核資工作小組，對集體經營性資產進行評估作價，并在村民代表大會上表決通過后向全體村民公布結果。二是以行政村為基本單元，界定集體經濟組織成員身份。2015年11月，天長市制定《關于開展村集體經濟組織成員身份界定的通知》，確定由各行政村自行制定集體經濟組織成員身份界定方案，由村委會聯合集體經濟組織召開村民代表大會、戶主會等會議擬定具體界定標準。三是以行政村為基本單元配置集體股權。集體資產的股權如何配置，天長市也由各個行政村自行商討決定。最終，全市151個村、社區通過村民大會討論一致決定“只設個人股并實行靜態管理”，也即“只設個人股、不設集體股”“生進不增、死出不減”。

3.廣東東莞：以鄉鎮為基本治理單元的集體資產管理體制改革

東莞市的農村集體資產的股份制改革已經完成，其農村集體資產改革的重點是如何提升集體資產的運行效率，釋放集體資產的經濟效益，即對集體資產的運營進行高效管理。因此，東莞的集體資產管理體制改革與余江和天長不同，表現為以鄉鎮為基本治理單元，統籌并整合各行政村的集體資產管理和集體經濟發展。

（1）以鄉鎮為基本治理單元管理轄區內的集體資產。一方面，以鄉鎮為基礎成立集體資產管理機構?！稏|莞市農村（社區）集體資產管理實施辦法》中對此作出了明確的規定：鎮（街道）農村（社區）集體資產管理機構代表人民政府（街道辦事處）具體指導監督本鎮（街道）集體經濟組織的財務會計、預決算管理、收益分配統計、財務公開、民主管理以及清產核資、資產評估、產權界定和產權交易等工作。另一方面，以鄉鎮為基礎制定集體資產管理的制度。如《石排鎮農村（社區）集體資產管理實施辦法》《橫瀝鎮農村集體產權制度改革方案》以及《沙田鎮農村集體經濟組織股權管理細則》等，都明確以鄉鎮為基本單元對轄區內集體資產進行管理。

（2）以鄉鎮為基本治理單元統籌集體資產經營。東莞的農村集體資產規模較大且分散，內部競爭激烈，制約了集體經濟的做大做強。為此，東莞市采取鄉鎮統籌發展的模式。以集體資產交易平臺建設為例：其一，建立鄉鎮集體資產交易平臺?；㈤T鎮較早成立集體資產交易中心，分別在鎮、社區兩級設置交易平臺，統一管理，各司其職，功能互補。其二，組建集體資產交易平臺工作小組?；㈤T鎮成立由鎮長掛帥，紀檢、社資、宣傳等11個部門負責人為成員的創建集體資產管理交易平臺工作領導小組，并定期進行平臺業務培訓。其三，規范集體資產交易平臺管理?；㈤T鎮先后出臺《虎門鎮創建集體資產管理交易平臺實施方案》《虎門鎮集體資產交易辦法（試行）》等文件，規范平臺的交易范圍、標準、程序、監督管理、合同管理等。其四，完善集體資產進入交易平臺的細則。比如，《石碣鎮農村集體經濟統籌管理實施方案》較早明確了進入集體資產交易中心的標準：涉及農村集體建設用地使用權出租、出讓、轉讓，單宗合同第一年年標金額10萬元以上、合同面積1 000平方米以上、出租年限5年以上的集體物業使用權發包、出租的交易，原值10萬元以上集體固定資產的轉讓、變賣交易等，所有達到標準的集體資產都必須進入鎮集體資產交易中心進行交易。

（3）以鄉鎮為基本治理單元監管和考核集體資產和集體經濟的經營。2016年，東莞市全面推進集體資產交易平臺建設，并將網上交易平臺的交易量要求納入年度鎮街督查考評指標：到當年9月底前，各鎮（街道）集體資產網上交易宗數，須不少于當地股份經濟聯合社的數量。2018年出臺的《東莞市農村（社區）集體資產管理實施辦法》規定，集體經濟組織的重大事項須報鎮（街道）農村（社區）集體資產管理機構及相關機構進行審查，未經鎮（街道）審查通過擅自實施重大事項或未按審查通過的重大事項內容執行的，由鎮（街道）作出相應的懲罰，并追究責任。

4.進一步的討論

治理路徑的選擇和基本治理單元的設置能否實現有效治理，關鍵要看其治理績效。余江區以自然村為基本治理單元的宅基地制度改革，分批次有步驟地完成了既定改革目標。同時，在改革過程中建立和完善村民理事會，實現了村莊治理的全員參與，促進了村民自治的規范化;以自然村為基本單元統籌規劃基礎設施建設，促進了村莊基礎設施建設的標準化;以自然村為基本單元重新布局公共服務資源，優化了傳統以行政村為中心的公共服務體系，促進了農村公共服務的均等化。天長市以行政村為基本治理單元的集體資產股份權能改革，順利完成了試點改革任務，并形成了可以推廣的改革經驗與工作方法。在改革過程中，一方面，構架了以行政村為基礎的“市—鎮（鄉）—村”三級領導體制，完善了基層治理體系，提升了行政村的治理能力;另一方面，對于集體經濟成員資格確認和股權配置等改革難點問題，交由行政村村民集體協商決定，賦予村民自治新的內容和活力。此外，通過改革盤活了沉睡的集體資產，有效促進了集體經濟發展

根據筆者與天長市相關領導的座談，2019年天長市有12個行政村集體經濟收入超過30萬元，2個行政村超過100萬元。。東莞市以鄉鎮為基本治理單元的集體資產管理體制改革，建立了一套完整的集體資產管理制度和體系，將分散于各行政村的集體資產統一至鄉鎮統籌管理;通過平臺化統籌將集體資產的運營公開化、透明化，并建立相應的考核監督體系，促進集體資產經營的規范化;通過統籌規劃實現集體經濟規?；洜I，避免集體資產分散化導致的各自為政、盲目競爭等現象，提升集體資產和集體經濟的經營效率，有效促進了地方經濟發展?？梢?，三地的改革均取得了較好的治理績效，其治理路徑和基本治理單元的選擇也是符合前述理論邏輯的（參見表2）。

自改革開放以來，自治行政均衡型治理因其可以較好兼顧國家治理的要求和民主自治的訴求，逐漸成為鄉村公共治理（如集體資產改革）的基本路徑。行政村作為國家建制的農村基層單位，兼具自治和行政雙重職能，自然成為鄉村公共治理基本單元設置的基點。隨著鄉村治理實踐的發展和國家政策的完善，基層治理的內容和路徑日益多元化，不同的治理事項要求與之相適應的治理路徑及基本治理單元。江西余江的宅基地制度改革選擇了自治主導型治理路徑，將基本治理單元從行政村下沉到自然村和村民小組，在村民集體內部組織形成治理核心——村民理事會，并利用村內閑置宅基地和房屋設立議事、決事場所，發動全體村民共同商議解決改革中的各項難點問題，保障改革的順利展開。安徽天長的集體資產股份權能改革選擇了自治行政均衡型治理路徑，以行政村為基本治理單元，并充實行政村的治理資源，提升村“兩委”的治理能力：一方面，成立“市—鄉鎮—村”三級改革領導小組，建立以村書記為核心的改革工作組，夯實行政村作為基層建制單元的地位;另一方面，發揮村民在改革中的積極作用，積極動員老黨員、老干部、村民代表等參與改革。廣東東莞的集體資產管理體制改革則選擇了行政主導型治理路徑，將基本治理單元上升至鄉鎮，通過強有力的行政統籌建立統一的集體資產管理制度和體系，以推動農村基層集體資產管理模式的改進，進而促進集體經濟做大做強，實現集體資產保值增值，在促進農民增收的同時也加快地方經濟增長。從三地的改革績效來看，均能夠實現改革目標，并有效促進鄉村治理的完善和農村經濟社會的發展。

當然，在改革實踐中不可避免也存在一些問題。比如：在宅基地制度改革過程中，一些小問題都要通過村民理事會來討論解決，造成治理資源的浪費;而一些社會焦點問題，經過多次討論后仍然懸而未決，治理效率較低。在集體資產股份權能改革過程中，村民除了關心集體經濟組織成員資格確認和股權配置等與自身利益密切相關的問題外，對集體經濟發展的相關事宜關注有限，往往由村“兩委”來決定;而基層政府在沒有上級政府和部門的壓力驅動時，對改革的推動力度不夠。在集體資產管理體制改革中，通常以政府指令和行政命令為準則，對村民的實際訴求關注不夠。因此，在鄉村治理實踐中不但要科學設置基本治理單元，還要不斷提高基本治理單元的治理能力，進一步提高治理效率和績效。

四、結論與啟示

在國家的積極推動和社會發展需求的拉動下，鄉村治理得以持續推進并不斷深化，形成了不同的治理模式與路徑。其中，基本治理單元的設置與治理路徑的選擇緊密關聯，并對治理效率和治理績效產生重要影響?！包h的領導、人民當家作主、依法治國有機統一”的國家治理要求、“自治為基、法治為本、德治為先”的鄉村治理準則以及多層級村民自治單元及行政單元的組織結構，決定了中國的鄉村治理有著多樣化的自治和行政結合路徑以及多層級的基本治理單元體系。對于不同的治理事項，隨著其與村民直接利益關聯的減弱、與基層政府經濟利益關聯的增強、對治理能力和資源要求的提高，鄉村治理路徑宜從自治為主向行政為主轉變（自治主導型→自治行政均衡型→行政主導型），基本治理單元則宜從小到大轉變（自然村→行政村→鄉鎮）。在農村集體資產改革實踐中，兼具自治和行政雙重職能的行政村成為基本治理單元設置的基點，并基于具體改革事項的要求，或下沉至自然村（如江西余江的宅基地制度改革），或提升充實行政村的治理能力和資源（如安徽天長的集體資產股份權能改革），或上升至鄉鎮（如廣東東莞的集體資產管理體制改革），形成多層級的基本治理單元體系，并取得良好治理績效。

因此，在鄉村基層治理中，要達到有效治理的理想狀態，必須針對不同的治理事項，并結合各地的實際情況，科學設置基本治理單元。當前，黨的領導下的村民自治是鄉村治理的基礎，村“兩委”是鄉村基層治理的核心治理主體，以行政村為基本治理單元的自治行政均衡型治理成為有效的鄉村基層治理路徑，但其也不應是鄉村基層治理的唯一路徑選擇。對于與村民的日常生活和自身利益聯系十分緊密的、直接關系到鄉村社會穩定的、村莊內部可以妥善解決的治理事項，行政過多的、強勢的介入并不能促進治理績效的提升，反而可能會增加社會不穩定因素，因而應將基本治理單元下沉到最基層的村民集體，并實施自我管理、自我服務的自治主導型治理;對于與村民日常生活具有一定距離的、關系地方經濟發展的、涉及村莊間利益關系的、村莊內部難以解決的治理事項，應將基本治理單元上升到鄉鎮，并實施政府統籌、村莊協調的行政主導型治理。當然，在具體的治理實踐中，因治理主體、治理事項以及治理階段的不同，基本治理單元可能具有復合性，也即在同一治理過程中可能存在多種基本治理單元的組合。比如，在鄉村治理中也應發揮重要作用的廣泛存在的多種多樣的農村集體經濟組織（李敢 等，2021）[38]，鄉村外部主體參與帶來的多維治理和復合治理（如“村企共建”，新型城鎮化中的城鄉協同治理等）（張茂一，2020;張國磊 等，2021）[39-40]，這些都會使鄉村治理基本單元的設置不但具有層級性，還具有交叉復合性?？傊?，需要構建科學的、動態的、層級化的基本治理單元體系，并不斷提升基本治理單元的治理能力和治理水平，積極推進鄉村治理現代化。

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（編輯：段文娟）