長三角一體化背景下揚州“飛地經濟”發展路徑研究

孫虹 朱明珠

摘 要：結合長三角“飛地經濟”的發展趨勢，通過分析揚州發展“飛地經濟”的現實意義及揚州“飛地經濟”的發展現狀，從跨區域產業梯度轉移模式、優質資源跨區域合作模式、跨區域園區平臺共建模式、供應鏈跨區塊整合模式四個維度思考與揚州發展相適宜的飛地模式選擇，總結整理出揚州“飛地經濟”發展過程中面臨的主要制約因素有頂層設計有待優化、合作機制不夠完善、發展理念不夠創新、要素保障不夠有力等四個方面，最后針對性地提出推動揚州“飛地經濟”發展的路徑建議：加強頂層設計，明確發展規劃;完善合作機制，推動互利共贏;創新發展理念，增強內生動力;深化要素保障，加強政策扶持。

關鍵詞：長三角一體化;飛地經濟;發展路徑;揚州市

作者簡介：孫虹，女，蘇旅游職業學院經濟管理學院講師，碩士，主要研究方向商務管理;朱明珠，女，揚州市邗江區發展和改革委員會投資科科長，碩士，主要研究方向為投資管理。

中圖分類號：G710? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-7747（2021）07-0052-06

長江三角洲作為全國經濟水平最高、創新能力最強、開放程度最高的區域之一，在國家現代化建設大局和全方位開放格局中占據了重要戰略地位。2017年5月，國家發改委等8部門聯合發布了《關于支持“飛地經濟”發展的指導意見》，對“飛地經濟”發展總體規劃和合作機制進行了方向性指導[1]。2017年10月，黨的十九大報告又再次明確了“飛地經濟”新契機在區域一體化發展中的重要地位。2018年11月，習近平總書記宣布支持長三角一體化發展并上升為國家戰略。2019年12月，中共中央、國務院印發了《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》進一步推動長三角一體化發展的實施。長三角區域經濟發展一體化具體包含上海市、安徽省、浙江省和江蘇省三省一市，近年來“飛地經濟”已成為長三角區域協同發展的重要合作模式和經濟策略，并逐漸擴散至全國。當前，揚州正聚焦新興科創名城建設，大力發展“323+1”產業集群，推動八大領域項目投資建設，面臨長三角一體化等國家重大戰略疊加，通過“飛地經濟”這一突破口，將進一步解決地區發展瓶頸制約，形成適合產業優勢疊加互補發展的路徑，為對沖疫情影響、做好“六穩”工作、落實“六?！比蝿仗峁┬碌乃悸泛颓?，為揚州經濟高質量發展提供新的動力源和培育新的增長極。

一、“飛地經濟”概述

（一）“飛地經濟”的內涵與特征

“飛地經濟”指的是兩個互相獨立、產業資源和經濟水平存在差異的地區，突破各自行政區劃限制，進行跨空間開發，實現資源互補、利益共享的一種區域合作模式，其核心要義在于擴大開放和區域協調發展[2]?！帮w地經濟”的具體發展模式可多種多樣：按照主導主體劃分，可分為國家主導、地方政府主導、園區主導、企業主導等;按投入及管理方式劃分，又可分為飛出地投資管理、飛入地投資管理和兩地共建共管等。

“飛地經濟”作為一種區域合作新模式，具體有三大特征。一是發展空間的分離性。飛出地和飛入地在行政上隸屬于不同的行政分屬地區。二是環境差異性。具體而言，其主要包括了資源稟賦、經濟水平、經濟結構和政策環境等差異性。三是模式機制的創新性。從產業轉移方式來看，“飛地經濟”實現了由以往單個生產環節或企業的轉移變為產業鏈上下游多個生產環節的整體式打包轉移;從合作關系來看，“飛地經濟”實現了由以往發達地區帶動不發達地區轉變為兩者共同發展，互惠互利;從承接內容來看，“飛地經濟”實現了由純資金承接變為項目和管理的復合承接。

（二）揚州發展“飛地經濟”的現實意義

1.發展“飛地經濟”能科學整合揚州產業要素優勢，實現區域產業特色協調發展，提高城市經濟發展效益。揚州作為南京都市圈和上海經濟圈的節點城市，國家重點工程南水北調東線水源地，具有跨江融合發展取得明顯突破和開放型經濟新體系基本形成兩大優勢。在國家“一帶一路”、長江經濟帶和長三角一體化建設中能夠主動作為，通過發展“飛地經濟”能充分利用揚州各縣市區因資源和地域差異帶來的壓力差，提高產業轉型和技術創新，使資源更好地流向高附加值特色產業區域，實現產業優化升級和經濟高質量發展的雙贏局面。

2.發展“飛地經濟”能有效延伸主導產業鏈條，引領產業上下游企業協調發展，提升市場競爭力和行業影響力。揚州雖然在汽車及零部件、高端裝備、新型電力裝備、微電子及軟件信息服務、海工裝備和高技術船舶、生物醫藥和新型醫療器械、航空產業等領域具備一定優勢，但目前產業一體化協調發展效率不高，產業鏈關聯聚合度不強。發展“飛地經濟”能有效延伸產業鏈，形成產業關聯和優勢互補，密切上下游企業聯動，避免因產業條塊分割造成的重復性高能耗建設，從而集中精力延伸和發展揚州的優勢產業集群。

二、長三角一體化背景下揚州“飛地經濟”的發展現狀

（一）長三角“飛地經濟”發展趨勢

長三角“飛地經濟”總體情況是上海、江蘇帶頭，浙、皖效仿。據不完全統計，目前長三角共有各類跨界合作園區150多個，涉及到跨省共建、省內共建和政府企業共建等不同情況。在跨界合作園區建設中，以省內共建居多，蘇、浙、皖三省目前均有40多個省內跨界合作園區。在跨省共建的園區中，上海牽頭結對的最多，有21個，主要分布于江蘇和安徽兩省。

縱觀長三角，上海綜合優勢突出，江蘇制造業發達，浙江數字經濟領先，安徽生態資源良好[3]。隨著逆向“飛地經濟”的產業協作新模式，近期長三角區域內還出現了“飛來飛去”的共建模式，如江蘇、浙江多地到上海合作共建針對人才、科技和產業孵化的飛地，浙江淳安到杭州大江東產業集聚區建設飛地等?？梢?，隨著產業互動走向縱深發展，協作模式不再局限于傳統意義上的單向產業轉移，而是出現了合作區域間產業要素的雙向互動局面，長三角區域一體化發展必將走向深入。

（二）揚州“飛地經濟”發展情況

目前，揚州各個縣市區均有飛地合作的開展，相關政府部門也梳理了一份揚州開發園區特色產業名片，共有國家級、省級經濟開發園區11個，主導特色產業各有側重，主要圍繞揚州“321+1”先進制造業集群，按照“特色定位、錯位競爭、聯動發展”的原則來推動。

寶應經濟開發區工業園通過與上海莘莊工業園發展南北共建園區而收獲滿滿，上海莘莊工業區寶應工業園通過總規模2.08GW的國家生態漁業光伏發電領跑者示范基地獲批這一契機，在共建園北區首期規劃打造1平方公里光伏產業基地，大力招引電池轉化率高、度電成本低的科技企業，承載園區光伏制造業及上下游配套產業，目前已成功招引24個光伏等產業項目進駐寶應工業園。

高郵經濟開發區通過政府與企業共建園區、企業和園區管委會共同管理園區的模式，由波司登集團在揚州高郵共建工業園，權責明晰、市場化程度高，共建效果也較好。波司登高郵工業園從2015年開始，通過完善道路、污水、電力、天然氣、熱力等“九通一平”基礎設施工程，筑巢引鳳，已成功招引27個項目入駐波司登高郵工業園，并在2017年全省南北共建園區考核中獲評“共建園區考核特色園區”。

江都經濟開發區通過大橋鎮與上海愛就投金融信息服務股份有限公司共同出資設立的揚州愛鏈企業服務有限責任公司和愛鏈企業服務天使孵化專項資金，借助愛鏈的平臺招引飛地企業落戶，并為創新創業孵化項目提供資金支持。目前，江都經濟開發區已成功招引上海、杭州等地涉及醫療健康、供應鏈金融、生物科技、智能服務等領域的18家飛地企業，為下一階段深度對接先進地區的創新資源、拓展更高層次更寬領域的開放合作奠定了基礎。

廣陵經濟開發區目前已有34家飛地企業落地，具體包括江蘇太極實業、萬方電子、江蘇嘉和等，飛地企業數占廣陵經濟開發區規上企業總數的30%以上，其中高新技術企業占40%以上。近年來，廣陵區城市工業項目頻頻采用飛地模式運行，項目由各鎮街園區引進，根據區域內產業鏈圖譜在經濟開發區進行安置發展。

三、長三角一體化背景下揚州“飛地經濟”發展的模式選擇

（一）跨區域產業梯度轉移模式

產業轉移是“飛地經濟”的首要功能，也是主流模式，新一輪長三角區域的產業轉移不將“飛地經濟”視作發達地區對欠發達地區的帶動，更非轉移落后的產能經濟，而是強調在轉移中升級產業，協同實現跨越式發展[4]。例如，上?！贤ㄖ醒雱撔聟^，研發在上海、生產在南通，孵化在上海、轉化在南通，前臺在上海、后臺在南通。

（二）優質資源跨區域合作模式

長三角區域內，根據優勢互補的原則布局企業總部、科研基地、制造基地，該模式是飛出地通過創建區域合作品牌，整合各地優質資源，逐漸走向創新鏈頂端，以實現品牌價值整體提升[5]。例如，科大訊飛股份有限公司，利用江蘇制造業基礎優勢發展機器人和圖像視覺、浙江互聯網基因放大優勢發展“互聯網+政務服務”、上海全球城市開放優勢開展人工智能應用落地、安徽原始創新積蓄后發優勢設立企業總部。

（三）跨區域園區平臺共建模式

該模式由飛出和飛入兩地約定在一定區域內共同開發建設園區，在實踐中較為常見。按園區建設地所在位置，又可以分為正向飛地、反向飛地、跨區飛地三類，其中反向飛地近年來逐漸興起。例如，張江長三角科技城是張江楓涇科技園、張江平湖科技園兩地共建，上海與浙江互取優勢，由飛入地致力于制造環節，飛出地從事研發、設計等附加值較大、輻射力較強的產業分工環節，通過資源共享、優勢互補等措施創建的跨省市一體化發展實踐區。

（四）供應鏈跨區塊整合模式

該模式指飛入地和飛出地分屬供應鏈上下游，企業充分調用各類資源實現產品流、信息流、資金流的集成管理，促進供應鏈要素自由流動、整體協同，從而降低交易、物流成本，提高經營能力。例如，長三角G60科創走廊產業合作示范園區，選擇上海、杭州、蘇州、合肥等部分園區成立產業聯盟，在協同產業鏈上下游發展的同時，讓要素資源在G60科創走廊實現有效配置和自由流動。

四、長三角一體化背景下揚州“飛地經濟”發展面臨的制約因素

（一）頂層設計有待優化

揚州“飛地經濟”發展的主體力量依舊以政府導向為主，企業自身主導的市場自主行為偏少，可能會出現一窩蜂發展的局面，無法契合縣市區的實際發展需求，致使市場化運作效率低。該模式往往隨著政府政策導向的變化發生波動和調整，缺乏可持續性，對跨區域合作機制的穩定發展不利。因此，揚州“飛地經濟”發展的重點還是要依托市場主導，主動尋求合作機遇，增強經濟內生力，而不是持續依靠政府的傳幫帶，這就需要政府層面做出頂層設計。

（二）合作機制不夠完善

揚州“飛地經濟”的飛入地和飛出地之間的政府管轄、權責分工、利益分配、指標核算、風險分擔、生態補償等方面的合作機制還不完善，這直接影響了揚州發展“飛地經濟”的可持續性和穩定性。在合作過程中，雙方會在獲利自身更大效益與承擔最小代價之間進行利益博弈，在兩頭管理下企業申報項目、爭取扶持會出現不知道找哪頭的局面，所以構建科學有效的合作機制具有現實必然性。

（三）發展理念不夠創新

揚州“飛地經濟”發展不均衡，飛地園區尚未形成規?；?、集群化發展效應，各縣市區之間未能相輔相成地形成協同化發展態勢，部分項目存在低水平重復現象，對揚州產業結構升級和經濟高質量發展產生阻礙。同時，由于跟風發展，部分縣市區在搭建“飛地經濟”招商引資平臺時只顧單打獨斗，在構架產業集群上不夠合理，未能形成取長補短、擴鏈補鏈、特色引領的產業鏈條。

（四）要素保障不夠有力

揚州“飛地經濟”當前在用地、資金、管理、技術、人才等軟硬件方面仍然受到機制體制的制約，未能實現要素的自由流動和按需分配。而“飛地經濟”的持續穩定發展必須突破各種不對等因素，包括行政管理、資源環境、技術研發、生產要素等，推進其在一體化市場環境中的運行，并在此基礎上優化營商環境，為揚州“飛地經濟”發展提供有力保障。

五、長三角一體化背景下揚州“飛地經濟”發展路徑提升建議

“飛地經濟”作為揚州產業結構升級和區域協調發展的重要契機和突破點，要正視當前制約揚州“飛地經濟”發展的瓶頸，深入研究具有揚州特色的“飛地經濟”新模式，實現產業鏈延伸和產能提檔升級，為揚州經濟高質量發展提供新動能。

（一）加強頂層設計，明確發展規劃

揚州市政府應進一步完善揚州市“飛地經濟”相關制度和政策的建設，把握多項重大戰略疊加的窗口期，積極搶抓“十四五”規劃編制和國家擴大投資政策等重大機遇，聚焦各縣市區當前主導產業發展優勢和現狀，科學謀劃布局飛地產業園區，以各園區主導優勢產業為主體，吸引壯大上下游產業集群，引導揚州產業經濟聯動發展，將各縣域單打獨斗式的零散合作，轉變為區域多元化協同的整體合作。因此，政府要在頂層設計中明確跨區域合作規劃，清晰飛出地與飛入地的雙方權責，使行政管理、合作機制、利益分配、產業政策等能夠順暢地跨區域銜接，保證“飛地經濟”良性運轉[6]。同時，政府應及時總結和借鑒成熟地區的發展經驗，適時完善與“飛地經濟”相關的短中長期規劃指導意見，科學引導各縣市區和鎮街園區招商引資的重點方向，為各地培育精準產業鏈集群和上下游企業聯動發展提供理論指導和政策支持。

（二）完善合作機制，推動互利共贏

鑒于“飛地經濟”合作的特殊性，合作主體之間必須理順飛出地和飛入地雙方在行政管轄、權責分配、利益博弈、指標核算、風險分攤等方面的關系，形成科學完善的合作機制，確保雙方產業發展和經濟效應的互利共贏，也只有在此前提下，才能形成“飛地經濟”可持續發展的良好局面[7]。值得注意的是，利益分配方案必須充分考慮兩地的產業成本支出，可以按照雙方協議商定好的指標核算及收益比例進行分配。在核算成本時，除了顯性成本，合作主體還要充分考慮土地增值、房產溢價、生態保護補償等方面的隱形成本支出，只有在對合作雙方權益和風險進行明確規范的前提下，才能保障雙方義務履行和互利共贏的良性運轉。

（三）創新發展理念，增強內生動力

揚州市政府要及時更新“飛地經濟”發展理念，圍繞揚州“323+1”重點產業集群圖譜，有的放矢地開展項目招引，深度參與長三角地區產業分工協同合作，積極承接上海、蘇南等地區的產業轉移，以國家級和省級開發園區為載體，跨區域整合優質產業鏈條，推動優勢產業的延伸優化與新興產業的創新引領，尋求揚州“飛地經濟”發展的新思路。一是依托優勢產業基礎，讓揚州汽車及零部件、高端裝備、新型電力裝備、微電子及軟件信息服務等具有競爭優勢的產業飛出去，延伸壯大產業鏈，搭建域外發展橋梁，使揚州產業發展既有飛出地的延伸，又有飛入地的承接，實現鏈條式、聚合式發展。二是注重產業“逆向孵化”模式，針對揚州產業發展的薄弱環節，到發達地區筑巢引鳳，引入突破產業發展瓶頸的企業和項目開展合作，彌補自身產業鏈劣勢，學習南通主動與蘇南自主創新示范區和上?？苿撝行膶?，努力發展成為與發達地區相配套的研發轉化基地，推動產業項目“上海蘇南孵化、揚州轉化”。三是利用創新研發中心，依托高校、科研機構、園區產學研創新孵化中心實現高端特色產業的提檔升級，不斷增強產業發展的內生動力。

（四）深化要素保障，加強政策扶持

揚州市政府要推動各類產業要素跨區域優化配置，打造優質的營商環境，在用地、資金、技術、人才、信息、基礎設施等方面為揚州發展“飛地經濟”提供堅實保障[8]。一是依托各縣市區地域優勢，盤活存量土地資源，凡是符合國家產業政策、土地利用規劃和揚州城市規劃的“飛地經濟”項目，統籌納入土地利用計劃并予以優先保障，抓緊項目落地的審批，結合地方新型城鎮化發展趨勢，開發強鏈補鏈的產業集聚園區。二是積極與政策性銀行開展合作，借力政策性資金發展“飛地經濟”，建立產業引導基金，引導社會資本參與建設，財政擔保與銀行共同設立風險補償基金，為優質項目提供專項資金支持，加快形成新一輪有效投資。三是優化基礎設施，促進長三角區域交通互聯互通。近期滬通鐵路的開通，以及年底通車的連淮揚鎮鐵路，將大大縮短揚州與長三角區域的時空距離，下一步還將推動北沿江高鐵、京滬高鐵寧陽聯絡線規劃建設，推進中心城市“一環七射”高速公路網等工程。四是利用揚州科研院所、高校人才優勢，加大力度解決高端人才的住房、社會保障、子女教育等重點問題，為揚州產業提檔升級提供更有力的人才支撐和智力支持。五是打造優質的飛入地營商環境，以先進的管理理念和優質的服務水平，營造近悅遠來的創新創業環境，解決合作的非經濟阻力。

參考文獻：

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[責任編輯? ? 秦? ?濤]

Research on the Development Path of Yangzhou "Enclave

Economy" under the Background of the Integration of the

Yangtze River Delta

SUN Hong， ZHU Mingzhu

Abstract： Combined with the development trend of "enclave economy" in the Yangtze River Delta， this paper analyzes the practical significance of developing "enclave economy" in Yangzhou and the development status of "enclave economy" in Yangzhou. From the four dimensions of trans regional industrial gradient transfer mode， trans regional cooperation mode of high-quality resources， trans regional park platform co construction mode， and trans regional integration mode of supply chain， this paper considers the enclave mode selection suitable for Yangzhou's development， and summarizes and sorts out the main restricting factors in the development process of "enclave economy" in Yangzhou， including top-level design needs to be optimized， cooperation mechanism is not perfect， development concept is not innovative， and element guarantee is not strong enough. Finally， it puts forward the path suggestions to promote the development of "enclave economy" in Yangzhou： strengthen the top-level design and clear the development plan; improve the cooperation mechanism and promote mutual benefit and win-win results; innovating the concept of development and enhancing the endogenous power; deepen the protection of factors and strengthen policy support.

Key words： Yangtze River Delta integration; enclave economy; development path; Yangzhou