從公租房到保障性租賃住房，租戶如何“住有所居”？

南方周末記者 衛琳聰發自廣州

2014年北京在建的一處公租房項目，“十三五”期間，北京共分配公租房16萬套。

視覺中國?圖

★公租房，主要為了解決城鎮戶籍的低保、低收入住房困難家庭。保障性租賃住房的重點則是解決大中城市里新市民、青年人的住房問題。

“十四五”期間的保障性租賃住房，武漢擬籌建25萬套，成都25萬套，廣州60萬套，和廣州新增商品住房規劃量幾乎一比一。

公租房的資金來源主要是中央和地方財政，土地也由政府劃撥供應；保障性租賃住房主要是政府給政策，引導市場來做。

“現在在大城市有70%的新市民和青年人是靠租房來解決住的問題，然而租金付得起的房子區位比較遠、區位比較好的租金又比較貴，這成為新市民、青年人買不起房和租不好房的一個現實困難?！?/p>

2021年8月31日，在國務院新聞辦公室舉行的新聞發布會上，住房和城鄉建設部副部長倪虹坦言。

住建部給出的解決方案是：發展針對大中型城市新市民和青年人的保障性租賃住房。住建部部長王蒙徽在發布會上表示，這將是十四五期間住房保障體系建設的重點。

通過網絡直播，遠在廣州的張怡彤密切關注著這場發布會?！拔抑饕欠浅ｊP心我這種窮人什么時候能住有所居?！贝髮W畢業兩年，來自海南的張怡彤一直在廣州工作，和這個城市成千上萬的年輕人一樣租房過日子。

在這場發布會上，“住有所居”的重點保障對象第一次明確集中到了張怡彤這樣在大城市打拼的年輕人身上。更明確的信號是，6月24日國務院辦公廳出臺《關于加快發展保障性租賃住房的意見》，指明“保障性租賃住房主要解決符合條件的新市民、青年人等群體的住房困難問題”。

“印象中，專門就某一個房屋類型，發一個國辦（即“國務院辦公廳”）文件，這還是第一次?！睆V東省住房政策研究中心首席研究員李宇嘉撰文感嘆，當年大力建設的經濟適用房、廉租房、公租房等都沒有過這樣的待遇。他將保障性租賃住房稱為闖入樓市的“新物種”。

在這之前，政府提供給年輕人在大城市低成本租住的主要選擇是公租房，即公共租賃住房。2010年6月，住建部等六部委聯合下發《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》，此后公租房成為住房保障體系建設的重點。

十年來，公租房是否滿足了人們的住房需求？　從公租房到保障性租賃住房，樓市“新物種”會帶來哪些不同？

兜底保障

2018年，畢業兩年的張子琪搬進了位于重慶沙坪壩區的公租房。她在重慶讀完大學后留在當地工作，每月的房租是剛畢業時一筆不小的開支。為了節省房租，張子琪開始申請公租房，等待三個月后拿到了鑰匙。

她向南方周末記者介紹，身邊不少朋友租住公租房，基本都是在重慶讀大學、畢業后留渝工作的外來年輕人。

重慶市公共租賃房管理局官網2019年10月刊登的“公共租賃住房政策解讀”顯示：凡年滿18周歲，在主城區有穩定工作和收入來源，具有租金支付能力的住房困難家庭，大中專院校及職校畢業后就業人員及進城務工、外地來主城區工作的無住房人員，均可在主城區申請公共租賃住房。

實際上，和保障性租賃住房不同，張子琪這樣的新市民、年輕人并不是公租房的主要保障對象。2010年出臺的《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》明確，“公共租賃住房供應對象主要是城市中等偏下收入住房困難家庭?！?/p>

也就是說，發展之初的公租房更多是“兜底保障”。

2016年廣州市印發的《公共租賃住房保障辦法》也明確“以解決本市城鎮戶籍中等偏下收入住房困難家庭為主”，要求申請者原則上以家庭為單位，且滿足一定收入標準，如一個三口之家月可支配收入不可超過7359元，平均下來每人每月可支配收入只比當年廣州每月最低工資標準高558元。

“公租房主要是為了解決城鎮住房和收入雙困家庭”，王蒙徽在8月31日的發布會上解釋。城鎮戶籍、低收入家庭，這兩個關鍵詞構成了公租房保障對象的主要特征，包括年輕人在內的外來務工人員并不在首要保障范圍內。

這背后是中國住房保障政策長期以來的“兜底保障”思路。1994年開始建設的經濟適用房“以中低收入家庭為對象”，1999年提出的廉租房定義為“向具有城鎮常住居民戶口的最低收入家庭提供的租金相對低廉的普通住房”，2010年提出的公租房面向“城市中等偏下收入住房困難家庭”。

在兜底保障的基礎上，公租房才逐步擴大覆蓋范圍?！蛾P于加快發展公共租賃住房的指導意見》說明，在滿足城市中等偏下收入住房困難家庭需求的基礎上，“有條件的地區，可以將新就業職工和有穩定職業并在城市居住一定年限的外來務工人員納入供應范圍?！?/p>

也就是說，張子琪和朋友們申請到的公租房是重慶在保障本市低收入住房困難家庭后仍有余力時才可提供的。廣州等地也在保障城市中等偏下收入住房困難家庭的同時，針對外來務工人員提出了專門的公租房管理辦法，實質上將年輕人、新市民納入保障范圍內。

不過在兜底保障的總體思路下，公租房的建設量并不大。

從各地住房發展十四五規劃公布的數據來看，“十三五”期間，北京共分配公租房16萬套，上海供應公租房15萬套，平均一年約3萬套。

和它形成對比的，是多地新近公布的保障性租賃住房規劃數量：武漢擬規定中心城區新建商品房按6%配建保障性租賃住房，“十四五”期間計劃籌建25萬套；廣州計劃“十四五”期間籌建保障性租賃住房（含人才公寓）60萬套，這和65萬套的新增商品住房規劃量幾乎一比一。

王蒙徽在8月31日的發布會上介紹，“目前城鎮戶籍的低保、低收入住房困難家庭，已經做到了應保盡保，基本上解決了這個問題。保障性租賃住房重點還是要解決人口凈流入的重點城市，主要是大中城市，特別是這些城市的新市民和青年人的住房問題，我們現在正在抓緊推進?！?/p>

公租房月租顯著低于市場價

在兜底保障的基礎上，公租房主要滿足申請人的基本住房需求，在地理位置、建筑面積、配套設施建設上均有限制。

以廣州為例，其2021年戶籍家庭公共租賃住房搖號分配指引顯示，31個房源點中位于越秀區、天河區等中心城區的僅12個，三分之二位于白云區等較為偏遠的城區。

以廣州保障性住房小區珠江嘉苑為例，從市中心地標“廣州塔”出發，需轉乘兩趟地鐵、一趟公交，耗時近一小時才能到達。相比白云區、黃埔區等，位于天河區的珠江嘉苑尚屬處于中心城區，而小區入口處的雜草、不遠處清晰的山丘輪廓，依然讓這里透露著遠離市中心的寂靜。

小區外的展牌顯示，這里有9棟經濟適用房和29棟公租房，其中公租房共計5211套。

張家溫就住在其中一套公租房里。2018年前后，從湖南來廣州工作十余年的張家溫帶著家人搬入了珠江嘉苑，一家人住一套59平方米的兩室一廳。

《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》要求，成套建設的公租房，單套建筑面積要嚴格控制在60平方米以下。

廣州公布的來穗務工人員申請承租公租房政策顯示，來穗時間長、就業穩定或獲榮譽稱號的來穗務工人員、高技能人才均可申請公租房。整個承租過程需經過網上看房、提交申請、資格審核、搖號分配等一系列流程。

張家溫告訴南方周末記者，他從提交材料、審批，到入住珠江嘉苑，前后花了半年多時間。由于來粵時間久、積分較高，他和妻子的配租順序排得靠前，得以如愿以償。

2021年9月10日，臨近黃昏，住戶們陸續下班回家，珠江嘉苑逐漸熱鬧起來，路旁的便利店、藥店等亮起了燈，一家新開張的小餐館正播放著熱鬧的音樂慶祝開業。

“這些都是這一年才有的?！闭驹诼放缘膹埣覝卣f。他介紹，兩三年前剛搬進來時，小區里沒有這些店鋪，也沒有公交，買菜不便，連外賣也很難點到，出門一趟要倒兩趟公交車，上班通勤則要一個半小時。

依然選擇住在這里是看重公租房的穩定性。張家溫一家每月的租金加上物業管理費總計約1200元。申請時，這里的租金和當時租住的商品房差不多，但可以最多一次性簽5年合同，合同期內不用擔心漲房租或房東收回房子。目前五年租期已經過半，張家溫計劃到期后著手買房。

一位在鄭州從事財務工作的90后女生最近也計劃搬進公租房。她向南方周末記者介紹，經過半年等待，剛拿到位于鄭州高新區的公租房鑰匙。一套56平方米的一室一廳，每個月租金和物業管理費共計五百多元，比自己租房便宜近三分之二。

她對申請到的房子表示滿意，笑稱“被叫業主的感覺很爽”。

除了個人申請，一部分公租房以單位申請的方式對外供應，各類人才公寓也包括在內。

一位畢業后進入濟南高新區工作的女生對南方周末記者說，2018年她通過公司申請入住了高新人才公寓，這一人才公寓屬于高新區的公租房，只能由該區企業申請，不接受個人申請。

2018年至今，她在人才公寓租住了三年。三十多平米的兩室一廳，每月租金1300元，而附近的三室一廳租金大約是3000元。

她介紹，人才公寓不像其他公租房一樣只有門窗、水池等基礎設施，而是配備了較齊全的家具家電，可以拎包入住。盡管如此，也存在暖氣不熱、窗戶漏風等各種問題?！罢f行也還行，說次也挺次，租戶群里也是天天吵?！?/p>

樓市“新物種”

2020年12月召開的中央經濟工作會議已要求重視解決好新市民、青年人的住房問題，2021年政府工作報告中再次提出盡最大努力幫助新市民、青年人緩解住房困難問題。

此前雖然各地政府不斷擴大公租房的保障范圍，嘗試覆蓋包括新市民、青年人在內的外來務工群體，但在實施過程中仍有限制。

李宇嘉分析，主要是公租房準入門檻、建設主體、資金來源、輪候分配等有嚴格規定，新市民、年輕人并不符合標準，比如收入超過保障線等，各地政府想擴大保障面又要經得起嚴格審計，操作過程中多有掣肘。

保障性租賃住房推出后，明確供應新市民、年輕人，公租房則退回基本保障，二者邊界清晰，不再交叉。

更重要的是，保障性租賃住房這個“新物種”將更多地調動市場的力量。李宇嘉告訴南方周末記者，公租房的資金來源主要是中央財政和地方財政，土地也是政府劃撥供應。保障性租賃住房則主要是政府給政策，引導市場來做。

他介紹，2016年以來，政府在引導市場“做租賃”上已經有不少探索，但效果不佳。最突出的問題是租賃市場成本高、投資回收周期長，企業不賺錢，缺乏積極性。2019年以來，不少長租公寓品牌都開始收縮規模，甚至退出市場。

“改變市場認為保障性租賃住房不賺錢的印象，這是最關鍵的問題?！崩钣罴畏治?，國務院發布的《關于加快發展保障性租賃住房的意見》提出了商辦改租賃、自有用地建設等五種土地支持政策，同時為企業提供稅費減免、金融支持等，本質上正是為了讓土地少花錢甚至不花錢，降低企業成本，提高其參與保障性租賃住房建設的積極性。

“目前各地都在探索可行的落地模式，把國家的優惠用到實處，降低各項成本，讓市場主體能夠賺錢，這是最根本的?！?/p>

前述新聞發布會上，住建部副部長倪虹介紹，住建部自2019年開始在全國13個城市開展試點，形成了加快發展保障性租賃住房意見的材料。

目前明確了五項制度：一是針對新市民、青年人等群體特點，明確保障標準，以建筑面積一般不超過70平方米的小戶型為主，租金低于同地段、同品質的市場租賃住房租金，準入條件由地方政府設定；二是堅持供需匹配；三是明確地方責任；四是賦予地方政府更多自主權，可以利用農村集體經營性建設用地、企事業單位自有閑置土地、產業園區配套用地和存量閑置房屋等來建設，采取新建、改建、改造、租賃補貼等多種方式、多種渠道籌集房源；五是充分發揮市場機制作用，引導多主體投資，多渠道供給。

國家層面的靴子落地后，各地紛紛出臺細則。

除前述廣州、武漢的保障性租賃住房計劃外，浙江省提出“十四五”期間，人口凈流入的大城市新增保障性租賃住房供應套數占新增住房供應套數的比例力爭達到30%以上。

成都計劃“十四五”期間籌集保障性租賃住房25萬套（間），其中2021年計劃籌建6萬套（間），租金接受政府指導，年漲幅不超過5%。

一線城市中，北京作為全國首批試點城市之一，自2017年開始嘗試以集體建設用地建設“集租房”，主要為新市民、年輕人供應小戶型、低租金房源，與保障性租賃住房實質相同。

至2021年1月，北京已累計開工41個集租房項目，可提供房源約5.5萬套，計劃明年向市場供應集租房5000套左右。

為了加強住房保障，上海計劃“十四五”期間供應租賃住房超42萬套，其中宿舍床位租賃供給20萬張。

（應采訪對象要求，文中張怡彤、張子琪、張家溫為化名）