鄉村振興背景下鄉鎮行政決策行為問題分析及優化研究

顧詠（南京工業大學）

■ 鄉鎮政府行政決策的特點

決策具有公共性。行政決策應當是一種公共決策，它可以是直接對行政相對人產生影響的決策活動，也可以是針對公共資源如道路、公共收入等實施決策，還可以是行政機構內部的決策行為，有可能間接影響外部決策環境或條件。

決策具有普遍性。鄉鎮政府行政決策具有普遍性。與城市相比，鄉鎮在公共服務、衛生環境、基本設施等方面都較落后欠缺，鄉鎮政府所需管理的事務比城市相對龐雜，尤其農村社會具有復雜性，鄉鎮行政決策所涉及的領域范圍越來越廣。不少行政決策制定后直接或間接會對許多鄉民的生產生活產生影響，對于轄區內全體鄉民來說，這種決策是普遍且廣泛適用的。

黨政一體化的決策機制。由于中國政治制度的獨特性和鄉鎮政府的特點，鄉鎮政府決策實際上不只是單純鄉鎮政府行政機關本身（狹義政府）的決策，而是涉及鄉鎮一級國家政權（廣義政府）所有參與決策機構的行為，這就出現了多個決策主體權力配置問題。一般來說，鄉鎮黨委負責人兼任鄉鎮政權機關和其他重要組織的主要負責人，決策主體在鄉鎮政府決策過程中的權力、地位各不相同，所做出的決策效力也不盡相同，比如有黨委決策、人大決策、政府決策，黨委決策重點把握方針政策路線以及機關事業單位轄屬國有企業負責人的人事任免；人大決策負責審議政府行政的重大事項、法律法規、監督同級政府、法院、檢察院的工作以及其他機關工作人員的任免等內容；政府決策涵蓋轄區內政治經濟文化等各方面工作。雖然決策的核心是鄉鎮黨委，但是對于黨委決策和政府決策二者來說，黨政一體化的決策機制導致實際中不會刻意區分兩者的地位。

■ 鄉鎮行政決策存在的主要問題

（一）鄉鎮行政決策程序不規范

如前文所述，鄉鎮政府存在多個決策主體，有黨委決策、人大決策和政府決策，這些決策可能來自于有黨組會議、小組代表會議或者行政會議產生，一項正確的行政決策應該怎么來？答案是依照程序而來。一些鄉鎮政府決策層由于地處偏遠缺乏監管，在進行決策時，在一些環節上缺乏程序約束于規范，尤其是缺乏完善的法律手段和條文進行規制，導致決策主體的行政決策權缺乏必要的約束，“一言堂”和長官意志的作風仍有存在。

科學的行政決策有賴于依法決策、民主決策，一個決定，一項舉措，有時可能會決定一個單位的整體建設水平。領導干部在決策前要廣泛征求群眾的意見建議，尤其要多聽不同甚至反對的聲音，尤其在制定事關經濟社會發展全局和涉及群眾切身利益的重大政策的時候，應當及時準確反映經濟社會發展需要和人民意愿。除了要廣泛聽取意見建議，對涉及特定群體利益的政策，還要與相關人民團體、社會組織以及群眾代表溝通協商。否則，一旦出現決策失誤，在程序上首先可以溯源追責，而且還能形成決策監督屏障。

（二）行政決策的不穩定性導致“朝令夕改”

行政決策一般要保持相對穩定性，尤其是重大行政決策的變動可能會對社會穩定、生態環境、公共安全產生重要影響或引發社會輿情的決策，任何變動之前都應當慎重考慮，暢通意見表達渠道，切實保障市場主體和群眾在政策制定中的知情權、參與權、表達權和監督權，否則，一項行政政策的隨意改動，對政策的針對性和有效性、對政府執行力和公信力將會大打折扣。誠然，行政決策也并非一成不變，任何決策都應當因地制宜，及時跟蹤反饋實施情況，并做出相應調整。

（三）決策主體的素質偏低

人是決策過程中的關鍵因素，機關領導干部能否做到依法決策、有序決策，決定了權力機關能否規范用權、正確履職，關系著法治政府建設目標能否順利實現。而決策者的素質高低，影響著一項決策能否有效地制訂、實施，執行。有的行政領導的綜合素質和知識水平結構無法適應新時代經濟社會的高速發展。黨政領導在決策過程中出現官僚主義、主觀主義、經驗主義等決策模式，還有的憑機關一把手“拍腦袋”決策；行政領導決策的前提和依據是社會發展面臨的新情況、新問題、新要求，現實中一些鄉鎮領導缺乏大局觀，沒有站在全局的角度全面系統地認識問題、分析問題和解決問題，有些出于考核要求而做出的決策，有些還以決策者個人情感、價值偏好為決策依據，這些都極大影響決策水平的高低。

■ 提升鄉鎮政府行政決策科學化、法治化的對策建議

（一）健全重大政策事前評估和事后評價制度，推動行政決策程序化、科學化

健全重大政策事前評估制度。為了確保鄉鎮政府全面正確履行職能，在重大政策出臺前，鄉鎮政府機關應當履行公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定等決策法定程序，充分論證政策的必要性、可行性、科學性等內容，從源頭上把握政策方向，防止決策的隨意性。要密切跟蹤監測決策實施情況，及時了解政策實施效果和產生的影響，深入分析出現的新情況和新問題，有針對性地調整完善相關政策，確保其取得預期成效。

健全重大政策事后評價制度。重大行政決策實施完成后，要將決策設定的目標和實際取得效果進行對照分析，總結經驗和不足，并將評價結果作為今后制定相關行政決策的重要參考。

引入法律顧問工作機制。當今社會政治經濟發展等許多方面都離不開法律的規定和執行，政府法律顧問制度在推進政府依法行政、化解社會矛盾、促進社會和諧方面發揮著重要作用。尤其對于鄉鎮基層政府來說，引入法律顧問有助于化解民間矛盾，為人民群眾提供法律咨詢，法律顧問能夠為政府決策提出合法有效的法律意見，幫助政府提高依法行政能力，防控法律風險。從全國的角度來看，雖然政府法律顧問依然處在探索階段，有條件的鄉鎮政府應當積極引入法律顧問，為政府工作沿法治軌道健康運行提供重要保證。

（二）加快轉變政府職能，完善責任監管體系

2017 年國務院發布《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》，提出要加快鄉鎮政府職能轉變，強化服務功能，進一步推進鄉鎮治理體系和治理能力現代化。在《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中，繼續提出要對加快轉變政府職能作出重要部署?？梢?，認真落實加快轉變政府職能，是開啟國家新時代新征程的重要保障。加快轉變政府職能，就是正確處理好鄉鎮黨委、政府、經濟聯合社三者關系的重要要求，轉變政府職能，就是要做到政企分開、簡政放權，基層黨委、人大、政府在各自職責范圍內切實履職，靈活運用智囊團、專家庫、互聯網計算機等方式手段，不斷提升行政決策質量。轉變政府職能，還要保障人民群眾通過多種途徑和形式參與決策，是轉變政府職能的內在要求，也是不斷提高決策科學化、民主化、法治化水平的目標方向。

完善責任監管體系，強化行政決策責任。按照“有權必有責，用權受監督，違法要追究”的原則，對違反依法科學民主決策規定、出現重大決策失誤、給工作造成重大損失，給人民群眾利益造成嚴重損害的，要實行“誰決策、誰負責”，依法追究決策者的責任。隨著國家治理體系逐步健全，鄉鎮黨委、政府在決策時隨意性、盲目性會逐步減少，反之科學性、合理性要求會越來越高。

（三）提升決策隊伍的綜合素質

當前，科學技術迅猛發展，國際國內形勢風云變幻，世界正經歷百年未有之大變局，新問題、新事物、新知識不斷涌現，擺在各級行政決策者面前需要解決的問題復雜而多樣，矛盾越來越多，處理難度也越來越大，政府決策者的責任也對來越重。無論是集體決策還是個人決策，建立一支素質精良、責任感強的鄉鎮政府決策隊伍，是從源頭上推進行政決策科學化、法治化的重要措施。主要從以下幾個方面提升決策者的綜合素質：一是要有完備的知識結構，決策者的知識結構應該是豐富多樣的，尤其對其專業研究領域更應當擁有比較完整的知識體系、知識儲備和比較深入的分析見解，對非專業領域的關鍵性知識也應當有比較準確的了解。二是隨時更新知識庫。信息時代知識迭代更新非?？?，決策者要不斷提升學習吸收新鮮知識的能力，不斷擴充自己的知識儲備。三是活學活用。決策者要善于將理論運用到實踐中，要靈活變通，具體問題具體分析。