重大突發事件檔案應急管理研究

邱志鵬 劉永 吳雁平

摘? 要：本文闡釋了重大突發事件檔案的內涵、特點及管理現狀，分析了其存在的問題，提出重大突發事件檔案應急管理工作的總體思路是堅持以問題為導向、堅持檔案學根本原則、堅持應急管理工作應及時和采取多方合作，從而為檔案部門應對重大突發事件提出具體對策。

關鍵詞：“重大突發事件;檔案應急管理;新冠肺炎疫情;理論研究;根本原則

Abstract： This article explains the connotation， characteristics and management status of major emergencies Archives， analyzes its existing problems， and proposes that the overall idea of emergency management of major emergencies Archives is to adhere to the problem-oriented， adhere to the fundamental principles of archival science， and adhere to emergency management Work should be timely and multi-party cooperation， so as to put forward specific countermeasures for the Archives department to respond to major emergencies.

Keywords： Major emergencies; Archive emergency management; New coronary pneumonia epidemic; Theoretical research; Fundamental principles

2020年6月20日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議表決通過新修訂的《中華人民共和國檔案法》第二十六條指出：“國家檔案主管部門應當建立健全突發事件應對活動相關檔案收集、整理、保護、利用工作機制，檔案館應當加強對突發事件應對活動相關檔案的研究整理和開發利用?！盵1]檔案部門梳理和探討重大突發事件檔案應急管理工作的總體思路，根據疫情防控工作的實際出發，發現存在的問題，采取有效措施完善重大突發事件檔案應急管理工作策略，對檔案部門做好疫情防控期間的檔案工作，承擔起記錄歷史的重擔和為黨和國家打贏疫情防控阻擊戰具有現實意義。

1 重大突發事件檔案應急管理概述

1.1 重大突發事件檔案應急管理的內涵。重大突發事件檔案應急管理是指檔案系統在應對重大突發事件時，為降低重大事件對存量和增量檔案秩序的危害，達到確保社會記憶的安全與完整等目的，對重大突發事件原因、過程等分析，進行優化決策所采取的控制、計劃、協調、組織等活動。[2]重大突發事件檔案應急管理是一種有計劃、有組織、持續動態的管理過程。由于其涉及多個主體、客體，所以有別于傳統檔案管理工作。

1.2 重大突發事件檔案的特點

1.2.1 形成主體的多元性。重大突發事件檔案的形成主體具有多元性。從跨地區來講，我國開始由武漢暴發到后來疫情擴散到多個省市、整個國家;從跨部門來講，新冠肺炎疫情的檔案既包括不同部門和機構之間的合作，也包括不同級別管理機構之間的合作。從橫向來看，包括了組織決策機構、后勤保障機構、信息管理機構等。從縱向來看，包括本級、上級、下級、協同單位等多個層次;從跨行業來講，新冠肺炎疫情檔案的形成主體不單單是醫療部門，它往往不單單集中在某個傳統行業或專業行業，而是涉及多個行業領域的聯防聯控。

1.2.2 形成過程的成套性。2007年8月全國人大通過的《中華人民共和國突發事件應對法》指出：“突發事件應包括預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建四個階段?！盵3]重大突發事件管理是一個動態過程，從階段來看分為事前、事發、事中和事后幾個階段，每個階段都具有緊密關系。所以新冠肺炎疫情在各階段所形成的檔案是密不可分的整體，不得任意拼湊或割裂。形成主體對檔案信息利用需求是全過程、全方位的。[4]

1.2.3 形成過程的非常態性?？箵粜鹿诜窝滓咔闄n案的形成是在多主體、多客體、多因素環境下形成的，突發事件應急指揮中心的人員往往由不同專業、不同部門的人員臨時抽調組建。各部門人員待疫情結束后，各歸其位，同時又沒有兼職檔案員的配備，導致了歸檔文件質量參差不齊，也沒有按標準化、規范化要求來形成。所以在此過程中所形成的數量繁多、種類豐富的各類疫情檔案具有非常態性。

2 重大突發事件檔案應急管理現狀

2.1 理論研究現狀。薛匡勇認為，應從機制、體制、法制多個維度構建重大突發事件檔案應急管理的體系，探索應急管理的對策。[6]李星玥認為，應根據重大突發事件社交媒體信息，從歸檔目標、歸檔主體等方面提出歸檔管理建議。[7]周峰提出了各級機構都應建立檔案應急服務機制，把檔案部門納入突發事件處置組織體系中。[8]白俊松總結了檔案應急管理的意義，提出了具體管理途徑。[9]李金海從增強檔案防范意識，提出了應對突發事件的具體措施。[10]這些研究為我國檔案系統應對重大突發事件提供了重要理論支持，但研究較為零散，沒有系統、深入地研究其與傳統檔案管理工作的不同，缺乏核心內容、總體思路的分析。

2.2 實踐工作現狀

2.2.1 制定并實施為應對重大突發事件的相關法規?！吨腥A人民共和國突發事件應對法》的頒布為我國檔案系統制定應對突發事件的相關法律法規提供了依據，它包括了應急準備、預警、處置和事后恢復等五個方面。2008年10月國家檔案局頒布《檔案工作突發事件應急處置管理方法》是檔案系統第一個關于應對突發事件的法規，對有效預防、處理和解決檔案工作中的突發事件具有深遠意義。[11]此外，我國陸續制定并實施的相關法規還有《檔案工作突發事件應急處置管理辦法》《國家檔案局關于做好抗震救災工作文件材料收集歸檔工作的通知》《地震受損檔案的搶救方法》《地震掩埋檔案應急處置的簡要程序和方法》等。

2.2.2 為應對重大突發事件的實踐工作探索。1964年10月，國家檔案局召開了“檔案安全保管和戰備問題”會議，指出檔案工作要有“三線”精神;2003年非典肆虐全國，國家防治非典型肺炎指揮辦公室和國家檔案局共同印發《關于做好防治非典型肺炎工作文件材料收集歸檔工作的通知》指出“抗擊疫情所形成的大量材料是為今后工作查考和研究的真實記錄，各地區、各有關部門應認真做好疫情檔案的收集工作”，要求各級檔案行政機構開展業務指導，對各地疫情檔案的收集具有指導意義;2007年，沈陽遭遇特大暴風雪的肆虐，沈陽檔案館面對雪災將中國政府門戶網站、新華網等相關報道保存歸檔;2008年9月，在北京召開的中國人民解放軍軍隊檔案系統應對突發情況工作研討會上從構建防災理論體系、安全發展戰略機制、制定快速反應應急預案、培養專業隊伍等角度提出對策;2008年5月，汶川地震時雅安市檔案局專門成立“抗災專題檔案收集領導小組”，派出從事檔案工作人員到指揮部協助工作;2010年5月，在四川召開的全國檔案安全系統建設工作會議上研討了如何完善突發事件應對的制度，加強突發事件檔案應急管理，建立危機預防與危機管理機制等方面內容。[12]

3 重大突發事件檔案應急管理工作中存在的問題

3.1 重大突發事件檔案應急管理工作應急響應不夠及時。新冠肺炎疫情暴發以來，黨中央和各級地方相關機構做出了及時的響應。2020年1月19日，武漢市衛健委發布：“截至2020年1月17日，武漢市累計報告新型冠狀病毒感染人數為62例?！?2020年1月25日，中共中央政治局常務委員會召開會議并決定，黨中央成立應對疫情工作領導小組，在中央政治局常務委員會領導下開展工作。[13]而2020年2月7日，國家檔案局才發布《關于做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間檔案工作的通知》，通知指出：“檔案部門要按照各級黨委政府的工作安排，為打贏疫情防控阻擊戰做出檔案部門的貢獻?！盵14]可見檔案系統沒有第一時間下發執行相關規范，在重大突發事件檔案應急管理工作中應急響應不夠及時。

3.2 重大突發事件檔案的收集工作過于簡略。國家檔案局印發的《關于做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間檔案工作的通知》， [15]通知只對檔案部門收集工作提出了整體要求，但對疫情防控工作檔案的收集內容、范圍、標準等方面沒有明確。檔案收集工作不應僅局限于政府部門，還應將非政府和普通民眾所產生的疫情防控檔案材料納入到收集工作中。同時，檔案部門缺少對疫情防控期間新聞客戶端、廣播、電視、網絡新媒體所產生檔案材料的收集，我們應針對不同來源、類型、載體的檔案資料采取不同的收集方法。

3.3 重大突發事件檔案應急管理機制不夠健全。統計表明，關于檔案應急管理機制的研究成果主要集中在近十年，具體涉及檔案應急管理機制方面內容，但成果較為初步和分散，沒有系統地構建重大突發事件檔案應急管理機制，對“檔案應急管理機制”的基本概念沒有給出清晰答案;制度建設方面，國家檔案局印發《檔案工作突發事件應急處置管理辦法》中涉及本辦法的適用主體、處置預案包括內容、突發事件報告制度、預警機制、應急處置措施等內容。[16]但是該辦法提出的檔案應急管理機制過于簡略，只從總體上提供了指南性的辦法，沒有結合檔案重大突發事件的特點和類型，系統、細化地提出檔案應急管理機制;工作領導機制方面，領導機制是檔案部門應對重大突發事件應急管理的組織保障，我們應明確檔案突發事件應急管理機構，完善檔案行政管理部門和政府相關職能部門的聯合機制，共同建立檔案應急管理工作的領導機制。

4 重大突發事件檔案應急管理工作的總體思路及應對之策

4.1 管理工作的總體思路

4.1.1 堅持以問題為導向，發現與傳統檔案工作不同。面對突如其來的新冠肺炎疫情，檔案部門應以問題為導向，首先了解疫情防控工作中的現實需求，有些問題應引起我們的重視，諸如“檔案部門應以何種方式介入重大突發事件檔案的應急管理工作”“重大突發事件檔案應由誰來管、怎么管”“面對重大突發事件，檔案部門的主要職責何在”“如何才能更科學、有效地實現重大突發事件檔案管理工作”等問題。

4.1.2 堅持檔案學的根本原則——“一致性原則”。 “一致性原則”告訴我們要想制定出科學、有效的重大突發事件檔案應急管理策略，首先應先去研究重大突發事件應急管理工作這一實踐活動本身的特點和規律，而不是直接去研究重大突發事件檔案應急管理工作。具體表現在三個方面，第一是普遍性。由于新冠肺炎疫情這一實踐活動本身具有跨地區、跨部門和跨行業等特點，所以決定了檔案的形成主體具有普遍性，也就是說重大突發事件在哪里發生，檔案就形成在哪里。這種“一致性”告訴我們檔案應急管理工作不單單只是檔案部門的工作，應是參與抗疫所有主體的工作，這也體現了黨中央“聯防聯控”抗疫的思想。第二是重點性。由于在本次抗疫工作中發揮突出貢獻的單位集中在政府部門（國家衛健委）、醫療機構、科研部門，產生檔案材料數量較多，所以檔案應急管理工作的重點也應集中在這些部門，各級檔案部門應發揮其專業性，加強對檔案重點形成部門檔案應急管理工作的監督和指導。第三是長期性。新冠肺炎疫情吸取了2003年“非典”的寶貴經驗，抗疫這一社會實踐活動很有可能成為常態，長期伴隨著人類。所以檔案應急管理工作也應長期伴隨著檔案部門，檔案部門應強化檔案應急管理預案建設的對策。

4.1.3 應急管理工作應及時、主動、專業。 “及時”要求疫情發生時，檔案部門應快速回應疫情防控工作的迫切需求，第一時間出臺相關政策法規，為相關部門提供“非典”時期疫情防控檔案材料，為本次新冠肺炎火神山、雷神山醫院快速完工提供不間斷的基建檔案支撐?！爸鲃印北憩F在，面對重大突發事件，檔案部門不應坐等上門而應積極主動應對疫情采取措施?！皩I”表現在，檔案部門和檔案工作人員應在疫情防控工作中凸顯檔案專業優勢和能力，體現專業性。

4.1.4 采取多方合作，杜絕“單打獨斗”。檔案管理部門應聯合政府相關職能部門，共同建立檔案應急管理組織系統，為確保重大突發事件檔案資源的管理工作提供組織保證。檔案部門應積極配合、協助各有關機構認真做好疫情防控工作所產生各種文件材料的收集與整理工作，確保其完整齊全。充分了解各級各類參與重大突發事件應急管理部門、機構和團體等應急管理主體的應急理念、方法、思路，與政府部門、國家機關、國有和非國有企業或組織、社會團體等主體建立合作。

4.2 應對之策

4.2.1 及時對重大突發事件檔案應急管理工作做出響應?！稒n案工作突發事件應急處置管理辦法》指出：“應及時處理和解決檔案工作中的突發事件，確保國家檔案資源的安全?！盵18]在應對重大突發事件時，檔案系統應把握好時間節點，抓住最佳時機主動與各部門聯系，在第一時間聯系疫情指揮中心，統籌協調。同時成立疫情檔案資料收集領導小組，并及時出臺相關法律法規。

4.2.2 多途徑全面收集重大突發事件檔案資料。重大突發事件檔案的歸檔范圍廣泛，在收集工作中應立足其特點，突破傳統檔案的收集工作，積極探索重大突發事件檔案的形成規律，采用多種途徑全面收集。收集時應遵循類別宜多不宜少、分工宜統不宜散、范圍宜寬不宜窄的原則。不應忽略在抗擊疫情中科研機構所形成的過程性記錄材料、為疫情做出貢獻和犧牲的先進事跡和人物檔案、反映社會抗擊疫情的感人事跡、民間抗擊疫情的檔案材料、新聞媒體客戶端和網絡新媒體所形成的疫情檔案材料等方面的記錄。

4.2.3 完善重大突發事件檔案應急管理機制。首先，應梳理檔案應急管理機制的內在體系，明確應急管理機制應包括哪些方面。完善、優化檔案應急管理機制的內涵，將處置重大突發事件應急管理工作的措施、流程和方法程序化。其次，應建立檔案應急管理機構，在國家檔案局設立突發事件應急指揮協調專門機構，明確由國家檔案行政管理部門聯合政府相關職能部門共同協調、統一指揮能力，為突發事件檔案應急管理各機制的高效運轉提供組織保障。最后，應明確重大突發事件檔案應急指揮專門機構的結構和職能，確定不同等級、類型重大突發事件檔案應急管理指揮專門機構的指揮人員和基本職責，組建重大突發事件檔案應急救援隊伍，盡可能地發揮突發事件檔案應急管理機制的作用和功能，重大突發事件檔案應急管理機制的構建應遵循國家重大突發事件應急管理的基本要求，同時結合檔案工作的特點，以“統一領導、預防為主、快速反應、專業處置”的原則建立，從而提高檔案部門應對重大突發事件的能力。

*本文系國家檔案局科技項目“面向治理體系現代化和應急處置決策需求的檔案數據能力建設研究”（批準編號：2020-R-5）階段研究成果。

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[13][14]國家檔案局.國家檔案局關于做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間檔案工作的通知[EB/OL].（2020-02-07）[2020-07-07].http：//www.saac.gov.cn/daj/tzgg/202002/fd8abfed55c54443a8a71214fbe42e5d.shtml.

（作者單位：邱志鵬，云南大學歷史與檔案學院博士研究生在讀;劉永，鄭州航空工業管理學院教授;吳雁平，開封市檔案館副研究館員 來稿日期：2021-06-01）