財政自給能力影響地方公共服務供給的作用機理分析

陳丹 陳露

摘要：隨著經濟的發展，居民對公共服務的需求不斷增加，同時更加關注公共服務的供給水平和質量，地方政府作為地方公共服務的主要供給者，承擔主要的支出責任。在我國目前的財政體制下，地方政府更加傾向于發展本地經濟，本文主要從政治激勵和財政激勵這兩個視角闡述了地方財政自給能力對地方公共服務供給的作用機理，并簡要分析在不同的經濟發展水平下，財政自給能力對地方公共服務供給影響的異質性。

關鍵詞：財政自給能力;財政激勵;政治激勵;公共服務供給

一、引言

近年來，民生問題一直是國家關注的重點，黨的十九大明確指出我國已經進入新時代，主要矛盾已經發生改變，必須堅持在發展中保障和改善民生，完善公共服務體系，提高公共服務質量，加快推進公共服務均等化。公共服務尤其是教育、醫療等非經濟性公共服務對于保障和改善民生，促進社會和諧發揮重要作用。但是，目前我國地方政府在公共服務的供給方面存在著明顯的偏向性。根據當前的實際情況來看，我國在經濟性公共服務的供給方面取得了滿意的成績，基礎設施建設位于世界前列;但是對于非經濟性公共服務的供給就顯得略微不足，2019年，我國教育、醫療衛生以及社會保障支出占GDP的比重分別為5.04%，6.62%和7.53%，相對于發達國家而言，仍然具有很大的差距。

財政自給能力是指地方政府獨立地籌措財政資金的能力，在一定程度上反映了地方政府財政資金的充裕程度。地方財政自給能力的大小直接決定了各地區公共服務的供給水平，就目前來說，我國的財政資源分配不均，地方政府的財政自給能力遠遠低于中央政府，根據數據顯示，中央的財政自給能力在近年來一直位于2以上，而地方政府的財政自給能力僅維持在0.5的水平。此外，我國地方政府的財政自給能力普遍偏低且存在區域發展不平衡現象。在中國，超過一半的省份財政自給能力低于0.5，大多數均位于中西部地區。中西部地區，尤其是西部地區，其經濟發展水平相對比較落后，財政自給能力明顯較低，許多省份都要依賴于中央的財政支持。

在我國財政分權的大背景下，地方政府相對于中央政府而言享有信息優勢，更為清楚轄區內居民偏好，在此基礎上可以更有效的為轄區內居民提供公共服務，但是由于需求偏好、地域差距、財政能力的不同等因素導致地方在公共服務的供給方面存在很大的差距，本文就以地方政府財政自給能力為切入口，研究財政自給能力對地方公共服務供給的影響。

二、財政自給能力影響公共服務供給的作用機理

財政自給能力對地方公共服務供給的影響，主要存在收入效應和替代效應兩個方面的作用。一方面隨著各地政府財政自給能力的提高，地方政府財政壓力得以緩解，地方政府傾向于提高地方公共服務供給水平;但是，另一方面，財政自給能力可能通過誘發財政激勵和政治激勵扭曲地方政府的行為偏好，從而影響我國公共服務的供給結構。

（一）財政激勵

就財政激勵來說，地方政府具有“經濟人”特征，在安排財政支出時，會追求政府利益最大化，由此可能導致地方政府在經濟利益驅動下產生“重生產、輕民生”的現象，地方政府為了增加財政收入，將更多的財政資金運用到經濟性公共服務領域。以城市基礎設施（交通、能源、通訊等）為代表的經濟性公共服務，在短期內對地方經濟增長產生顯著的正向影響，具有良好的經濟效益，因此會對地方政府產生財政激勵。而非經濟性公共服務（比如教育、醫療、社會保障等）的投資回報期較長，質量和水平也難以量化和標準化，難以迅速對地方政府的財政收入產生影響，所以地方政府往往就會減少對非經濟性公共服務供給的投入，引起非經濟性公共服務的供給的短缺，從而導致公共服務供給結構的失衡。

（二）政治激勵

就政治激勵來說，我國地方官員是由中央直接任命，中央政府和地方政府是實際上是委托人和代理人的關系，它們的目標存在差異，中央政府追求社會總體利益最大化，而地方政府追求自身利益最大化。另外，我國幅員遼闊，各地經濟發展水平、資源稟賦的不同，導致了中央對地方政府官員難以形成綜合、全面的考核指標，就使得中央對地方官員的監督成本很高，致使地方政府往往存在投機行為?？蓽y性強的指標（比如GDP增長）往往對地方政府行為具有極強的激勵作用，而不可測指標（比如教育、醫療、社會保障等）對地方政府行為的激勵程度就較小。根據姚洋等人（2013）、羅黨倫等人（2015）的研究，地方經濟的增長直接影響到地方官員的晉升，也就是說中央政府往往根據可測能力強的指標來考核地方官員，從而決定地方官員是否晉升?；谧陨淼恼涡枨?，地方官員在轄區內發展經濟的動力非常強。所以，從政治激勵的角度來看，地方政府財政資金投向經濟性公共服務供給的激勵作用遠遠強于非經濟性公共服務供給。

（三）經濟發展水平

對于不同經濟發展階段來說，地方政府在地方公共服務供給方面具有一定的偏向性，其主要原因在于各地區經濟性公共服務和非經濟性公共服務的存量和需求偏好存在很大的差異。同時，隨著新媒體（微博、微信、抖音、嗶哩嗶哩等）的發展，轄區內的居民可以有效地向政府傳遞需求偏好的同時監督地方政府的行為，會對地方官員的投資偏好形成一定的約束。

就經濟發達地區來說，經濟性公共服務供給存量已經接近飽和狀態，交通、能源、通訊等基礎設施已經非常完善，財政自給能力的提高雖然會促進經濟性公共服務供給的增加，但是增長幅度較小。隨著經濟發展的發展，轄區內居民的需求偏好發生改變，對非經濟性公共服務的需求不斷增加，同時他們可以通過適當的途徑向地方政府表達自己的訴求。另外，經濟發達的地區產業結構不斷升級，為了吸引資本和人才，地方政府會致力于改善地區的投資、融資環境，提升教育、醫療和社會保障等非經濟性公共服務水平。所以，當經濟發展水平較高時，隨著財政自給能力提高，地方政府會傾向于提高非經濟性公共服務的供給。

就經濟水平較低的地區來說，居民對于經濟性公共服務的需求遠遠大于非經濟性公共服務，同時地方政府官員在以GDP增長作為主要考核指標的激勵機制下，為了發展經濟，地方政府會將有限的財政資金投到周期短、見效快的基礎設施建設上，而對于醫療、社會保障等民生性公共服務供給不足;也就是說，當經濟發展水平較低時，財政自給能力提高會促進經濟性公共服務供給的增加，抑制非經濟性公共服務的供給。

三、結論

總體來看，財政自給能力會對地方公共服務供給產生影響，在財政激勵和政治激勵的雙重作用下，地方政府熱衷于追求經濟增長，在公共服務供給方面地方政府更加側重于經濟性公共服務供給，忽視了非經濟性公共服務供給水平的提高。隨著地方政府財政自給能力的提高，地方政府往往更加傾向于將財政資金投入到經濟性公共服務供給方面，造成非經濟性公共服務供給的短缺，從而引起公共服務供給的結構性失衡。但是，經濟發展水平的不同，財政自給能力對地方公共服務的供給的影響存在異質性，我們可以通過提高地方政府的財政自給能力來改善地方公共服務供給結構。具體來看，對于中西部地區經濟發展水平較落后的情況，政策上可以向中西部，特別是向西部省份傾斜，增加對中西部地區的財政資金投入，同時，中西部地區可以積極進行產業結構調整，有效承接東部地區的產業轉移，同時結合地區特色發展旅游、綠色農產品加工等優勢產業大力發展經濟，加快中心城市建設，創造地區經濟發展的增長點，帶動區域經濟的發展，縮小中西部地區經濟發展的差距，提高自身的財政自給能力。

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作者簡介：

第一作者：陳丹（1995-），女，漢族，蘇州大學在讀碩士，主要研究方向財政學。

第二作者：陳露（1995-），女，漢族，重慶理工大學在讀碩士，主要研究方向資產評估。