PPP模式投資項目全生命周期管理探析

徐光宇

摘要：當前， PPP項目模式有著非常廣泛的應用，由于參與各方管理目標不一致、管理水平不高等因素，如何采取有效的投資管理措施，提高PPP項目的全生命周期控制實效，實現投資管理目標，是投資者關注的重要問題之一。

關鍵詞：PPP模式;投資項目;全生命周期管理

隨著中央政府積極推進基礎設施建設PPP模式，為PPP 項目的推廣和實施提供了前所未有的發展機遇，同時也給PPP 項目的整個生命周期提出了重大的投資管理挑戰。當前形勢下，必須宏觀審視PPP項目全生命周期投資控制現狀，準確把握投資管理關鍵環節，綜合施策，切實優化改進PPP項目管理控制，實現投資人的投資收益預期。

一、PPP項目管理的內涵

目前，國內PPP模式主要是政府實施機構與社會資本方通過特許權協議形式進行合作，雙方共同對項目的整個周期負責。PPP模式不僅可以降低社會資本方的投資風險，而且能將社會資本方的管理方法與技術引入到項目中來，還能有效地實現對項目建設與運行控制，降低項目建設投資的風險。

PPP模式可以促進投資主體多元化，有利于理順政府與市場的關系。但同時項目公司負責項目的投融資、建設、移交、運營等工作，對社會資本方的綜合管理能力也提出了更高的要求，社會資本方只有做好項目的風險分擔、投資決策、實施管理等一系列工作，才能有效防范和化解財務風險，才能為項目經濟效益的實現提供重要保障。

二、PPP項目當前存在的主要問題

（一）政府注重PPP項目能否獲批，忽視項目本身的經濟性

隨著PPP項目的增多，各級地方政府將綠化景觀打造、黑臭水體治理等公益性的市政基礎設施建設項目包裝成PPP項目來運作，以獲取國家相關部委的批準。對于項目“兩評一案”主要以實現項目審批為目的，并不關注項目本身的經濟性評估，項目的投資估算不準確，項目本身相關風險考慮也不充分。因此導致社會資本方管理難度大，難以實現預期的投資經濟效益目標。

（二）資金存貸雙高現象突出

項目實施期間資金的融資和使用沒有做好規劃，資金投入與項目實際需要不符。在此期間，項目公司申請銀行貸款，這將導致支付大筆利息。另一方面由于融資與項目施工進展不匹配，導致支付條件暫不具備或不成熟，投放貸款不能充分使用，產生大量閑置資金，造成巨大的資金浪費。

（三）資金缺口依賴股東借款

許多 PPP 項目，尤其是那些純使用者付費項目，在其運營早期階段都經歷了一定的困難期。來自項目運營收入的實際現金流量可能低于預期。導致資金不能覆蓋項目正常運營和支付貸款利息。目前，大部分項目公司出現此情況可以利用的資源有限，為了保障項目正常運轉，主要依靠股東借款。

三、PPP項目全生命周期投資控制和管理方法

（一）建立風險合理共擔機制

PPP項目應按項目參與方的財務實力、技術能力、管理能力等因素設定風險損失承擔上限，不宜由任何一方承擔超過其承受能力的風險，以保證各方合作關系的長期持續穩定。一般情況下，政府應考慮項目規模變化、征地拆遷、技術參數調整、政策、法律變化等帶來的投資風險。此外，對于需要運營的項目，政府還應承擔提高標準、項目運營配套政策未落實等帶來的風險。社會資本方主要承擔項目的勘察設計、施工技術、運營管理、驗收移交等風險。在所有參與方之間公平分配投資風險是在 PPP 項目的整個生命周期中進行完整投資管理的條件。在風險最優分配的激勵約束機制下，社會資本也有足夠動力，統籌考慮項目的施工方案、建設質量和后續運營維護成本，在保障服務質量的前提下切實降低項目全生命周期的成本，提高自身收益水平。

（二）強化投資決策論證

目前參與PPP項目的社會資本方主要為各大建筑央企，各大建筑央企作為PPP項目的主要投資力量，應做好項目的投資決策論證，規范有序開展PPP業務，實現國有資產保值增值。要對PPP項目的邊界條件進行科學分析，例如項目總投資、建設成本、運營成本、運營收入等關鍵邊界指標的合理性，如邊界指標確定的不合理，由此得出的項目投資財務分析指標必然不準確，無法反應項目真實財務指標情況。

社會資本方應以通過評審的總投資作為投資管理的限額，在項目實施過程中，如果項目實際投資總額與公司批復投資額發生重大偏差，或者項目資金來源及構成發生重大調整，與批復條件發生實質性偏差，除須按照國家規定履行行政報批程序外，還須重新履行投資決策程序，以保證項目滿足預期投資收益指標。因此，要科學合理地分析項目的經濟效益指標和邊界條件，對項目投資決策論證是貫穿PPP項目整個投資管理生命周期的重要環節。

（三）加強資金統籌管理，提高資金使用效率

PPP項目在資金使用上，要提高資金的使用率，避免資金閑置。一是依托財務信息管理系統，加強財務管理，建立嚴格的財務預算執行約束機制，提高財務預算執行能力。二是要統籌做好項目的實施策劃，做到資本金、貸款資金與工程進度的合理匹配，最大限度加快資金流動，降低資金成本并提高項目融資效率。同時考慮到資金的支付關系和計量與清算的關系，需要控制支付，避免多付。

（四）加強項目實施策劃

項目實施計劃主要包括項目管理計劃、工作計劃、工期計劃、分包計劃等。項目管理計劃重點關注如何確定項目的管理模式，合理組織施工，以及如何為項目早日開工創造條件，在合同工期內完成施工工作，通過組織進度和資源來節省施工成本。分包計劃旨在對項目實施過程的采購做好統籌，達到工期要求和質量要求。分包需通過招標等采購程序，有效控制采購成本。

同時樹立重視投資項目設計的理念，充分認識設計對投資控制的重要性，項目從設計階段做好充分的準備，對項目后期的施工組織、成本都有明顯的幫助。設計階段考慮不周，導致延誤施工進度，增加施工成本的現象也很多。要了解設計思路，使設計具有合理性及可實施性。同時強化對投資成本的把控，避免由于設計工作失誤導致增加投資的風險。

因此，一個好的項目實施策劃是整個投資管理生命周期的重要因素之一，最終目的是保全投資，保護投資者的投資回報。

（五）積極拓寬融資渠道，提前做好融資籌劃

在項目運營期，適時引入股權投資者，盤活存量資產，充分利用再融資手段，構建可持續的投融資體系。如基礎設施Reits、IPO等。與此同時，擴大項目公司融資來源，尋找各種財務上合理的成本，包括證券化、保理和信貸融資，減少對現有債務融資的依賴及融資成本。

（六）樹立全周期管理理念

PPP項目的全生命周期一般為十幾年到二十幾年，要樹立全周期管理理念，編制項目的全生命周期策劃方案。方案以投資項目全生命周期投資效益最大化為原則，以可行性、整體性、連續性為立足點，內容應覆蓋項目投資、建設、運營、移交等全過程。投資項目全生命周期策劃是投資項目管理體系的重要環節，是進行過程管理、績效考核和后評價的重要前提和依據。方案通過后，項目公司應嚴格按照策劃方案組織實施，實施過程中因特殊原因發生重大變更的，項目公司要對項目的全生命周期策劃方案進行調整，并重新履行審批程序。

四、結語

PPP項目一般具有投資規模大，合作周期長、涉及項目利益相關方多等特點。在PPP項目的整個生命周期中，需要從決策論證、資金管理、實施策劃、全生命周期策劃等方面加強項目管理。社會資本方應根據PPP項目的管理制度、項目自身的情況和運作模式，加強PPP項目的全生命周期管理，提高投資管理水平、最終實現投資管理的目標，保證投資的回報。

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