高校內部控制管理中存在的問題及對策探討

中央民族大學財務處

引言

當前高校的規模不斷擴大，相關經濟活動日益復雜，社會關注度越來越高，外部環境的變化促使高校要規范內部治理結構，建立以風險管理為導向的內部控制與風險管理體系，從而提高運營效率，合理保障高校持續、健康、科學的發展。隨著《行政事業單位內部控制規范（試行）》發布實施以來，各高校充分認識到加強內部控制制度建設的重要性和緊迫性，認真貫徹落實內部控制規范的各項要求，積極推進內部控制建設，取得了初步成效。

一、高校在內部控制實踐中積累的經驗和方法

（一）決策層高度重視，架構清晰責任明確

經調研發現內部控制評價良好的高校都將內部控制建設作為高校年度工作的重點，校黨委在學校內部控制建設中都發揮著領導作用。高校專門成立由校長擔任組長的內部控制建設領導小組，負責領導總體內部控制建設工作，學校領導班子其他成員負責各自分管領域的內部控制建設工作，并且專門成立負責內部控制建設的職能部門或者明確內部控制建設的牽頭部門，負責組織協調全校的內部控制建設。

學校領導對內部控制建設重視，就會產生帶頭效應，全校上下形成了講控制、抓控制的共識，風險防控意識加強，這有利于高校內部控制環境的建立，是有效實施內部控制的基礎和保障。內部控制組織架構清晰、職責明確，有利于內部控制的貫徹執行及整體規劃目標的實現。另外內部控制建設組織體系的建立也有利于內部控制建設的常態化。

（二）建設內容全覆蓋，充分利用專業力量

按照《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》（教財廳〔2016〕2號），高校內部控制建設任務分為單位層面和業務層面兩部分。單位層面包括發展規劃、組織架構、運行機制、關鍵崗位與人員、會計與信息系統等五項內容；業務層面包括預決算管理、資產管理、債務管理、收入管理、支出管理、合同管理、采購管理、工程項目管理、科研項目管理、財政專項管理、經濟活動信息化、教育基金會管理、所屬企業管理和其他附屬單位管理等十四項管理內容，這些內容幾乎覆蓋了高校經濟活動的所有方面。

內部控制建設是一個系統性、全面化的任務，不僅需要全體動員、高度關注、周密籌劃安排，還要求每一個內部控制建設參與者都具有一定的專業能力和豐富的內控經驗。目前大部分高校是不具備獨立完成內部控制體系建設的條件，而社會上一些第三方咨詢公司已經具備了建立內部控制體系方面成熟的經驗和實力。因此充分利用專業力量，利用第三方的專業化和規范化優勢，借助其專業力量提高高校內部控制建設的效率和規范化水平，不失為一個成本效益最優化的選擇。

二、高校內部控制中存在的問題和原因分析

調研中發現，在國家對行政事業單位內部控制建設作出規范后，近幾年高校普遍已建立起內部控制體系，但在內部控制管理中仍然存在一些問題亟待解決。

（一）單位層面中運行機制不健全

運行機制包括決策機制、執行機制、協同機制、監督機制等在內的保證高效內部控制目標實現的內部運行和制衡機制。高校在內部控制管理的組織架構中明確了決策層、執行層、協同層和監督層各方的職責權限，但在實際的內部控制管理中，往往重視決策和執行卻忽視了監督評價。監督評價流于形式，每年僅以匯總報告作為評價結果，而沒有將監督貫穿于內部控制的全過程，導致內部控制建立與實施中的問題和薄弱環節往往不能被及時發現，更不能確保對問題的改進和內部控制體系的有效運行。

究其原因，一方面是對內部控制全過程管理的意識還沒有建立起來，總覺得內部控制體系建立起來，學校的內部控制建設就完成了，而內部控制的運行是否有效，是否真正提高了高校的管理效率，是否達到了內部控制的目標，沒有一個評價標準，也沒有相應的機制來保證實施有效評價。即便高校內部總結出年度內部控制報告，識別出存在的問題，也缺乏進一步運用評價結果的機制。另一方面就是高校沒有充分發揮內部審計、紀檢監察部門的作用，沒有通過內部控制評價和內部審計監督及時發現內部控制問題。

（二）業務層面中信息化建設尚需加強

高校根據自身發展在財務管理、資產管理、科研管理等業務領域都分別建立了相應的信息化系統，這些專業化的信息系統大大提升了高校管理的水平和效率，但這些獨立的系統由于開發單位和使用部門的不同，缺乏基礎數據的標準化，造成數據無法共享，形成一個個信息孤島。另外高校仍有部分經濟業務還沒有使用信息系統，如工程項目管理、合同管理，很多高校就沒有此方面的信息系統，這是業務層面信息化建設的一大缺失。再者各業務信息系統的實施與內部控制流程結合的緊密程度不足，信息化系統中權限設置與授權管理不恰當，可能導致信息技術無法實現對經濟活動的有效控制。

經分析，高校管理中與經濟活動相關的各信息系統間缺乏統一的規劃和歸口管理，缺乏有效的整合，缺乏符合內部控制要求的標準化規范，導致各信息系統間業務協同程度低，部門間信息化建設水平不同步，信息技術對內部控制的有效性降低。

（三）控制和效率還未達到平衡與兼顧

高校在建立內部控制體系時，為了達到控制目標，將識別出的風險控制在可承受的范圍之內，往往需要采取不相容崗位分離、內部授權審批控制、歸口管理、預算控制、財產保護控制、會計控制、單據控制和信息內部公開等控制措施。一方面，授權審批、預算控制、財產保護控制等有效地降低和減少了業務活動中的人的隨意性，但這些控制措施勢必也增加業務流程中的環節和執行的難度，這種變化會改變之前的工作方式，使執行受到一定的阻礙，同時影響執行者的工作積極性；另一方面內部控制體系按照理論或標準形式建立，在運行中或多或少與實踐存在不相協調的環節，過多的程序化可能降低了內部控制的兼容與適應性，反而使工作流程繁雜，失去效率，甚至出現部分不作為的消極現象?？刂频眠^死使管理失去了應有的活力和效率，只注重效率而不對風險進行防范也行不通，控制和效率產生失衡現象。

控制與效率未達到平衡和兼顧，都是將內部控制視作靜態管理的結果?？梢姼咝５膬炔靠刂撇⒉皇且货矶偷?，它是一個需要不斷調整、不斷完善、不斷改進的動態建設和不斷發展的過程。

三、完善高校內部控制工作的意見和建議

（一）加強內部監督與評價

內部監督與評價，與控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通并列為內部控制的五要素，是不可或缺的重要環節。

一方面，要確立內部控制全過程管理的理念，內部控制體系的建立并不是內控工作的終點，而是內部控制全過程管理的起點。高校所建立的內部控制體系是否有效運行，高校的風險管理水平是否提高，業務、財務和管理信息是否真實、完整、及時，各部門是否遵守國家法律法規和學校制定的各項內部管理制度，這些都需要對內部控制的全過程進行監督和評價。并且監督與評價結果還要作為進一步指導內部控制體系持續、有效改進的手段。

另一方面，高校要建立健全內部控制的監督檢查和自我評價制度，通過日常監督和專項檢查，檢查內部控制實施過程中存在的突出問題、管理漏洞和薄弱環節，從而進一步改進和加強內部控制；通過自我評價，評估內部控制的全面性、重要性、制衡性、適應性和有效性，進一步改進和完善內部控制。同時，高校要將內部控制監督檢查、自我評價結果納入領導干部經濟責任審計內容與干部考核體系、將評價結果與個人考核掛鉤，實行追責問責，促進內部控制規范有效執行。

（二）加強經濟活動信息化管理

首先，高校內部控制領導小組要將信息系統建設納入總體的發展規劃中，對與經濟活動相關的各信息系統要統一規劃，并實行歸口管理。對各部門重復建設的信息系統要進行整合，對還沒有信息系統的真空區域要加緊建設，對信息系統還不夠健全的業務部門要逐步完善，爭取建設一個覆蓋全校經濟業務的內部控制管理信息系統。

其次，針對部分先期獨立建設的業務系統，高校應運用信息化技術打通系統間存在的壁壘，實現互聯互通。在此基礎上要進行基礎數據的標準化建設，提高經濟活動各相關信息系統間的業務協同程度，使不同部門的信息化數據共享，提高數據分析的準確性，為高校決策層的決策提供數據支持。

最后，信息化系統將越來越廣泛地應用在高校的教學和管理中，因此對信息化的內部控制建設應予以更多的關注，要將內部控制流程、控制措施與經濟活動相關的各業務信息系統緊密地結合在一起，尤其要注意對權限設置和授權的管理，需要建立相關的制度進行規范。

（三）探索控制與效率的平衡點

注重內部控制并不是對效率的否定，相反，控制和效率是相輔相成的。加強控制的最終目的就是為了提高學校的運行效率，有效率的控制才是完善的內部控制。

一方面，在高校管理中要對內部控制的重要性、可行性、適用性進行宣傳、講解。要讓管理制度化、制度流程化、流程信息化的理念深入人心，讓廣大教職員工建立起風險防控的意識，從觀念上不對內部控制產生抵觸情緒，并且逐步以積極的態度對待內部控制建設，積極地對制度、流程、控制措施進行完善和改進。

另一方面，各部門或各業務單位要充分重視內部控制管理，在工作實踐中，對流程、控制措施進行深入地研究討論。有些流程、措施從表面上看是完全符合內控要求的，但卻全然不考慮效率因素，給執行者帶來極大的不便。這就需要業務部門與內部控制領導小組充分溝通，在符合內部控制要求的前提下，簡化流程、清晰措施，抓住流程中最關鍵的環節和控制點加以規范，調整那些影響效率的內部控制措施。

結語

隨著高等學校事業發展的需要，管理內容在不斷變化，因此內部控制建設并不是一蹴而就或是靜止固化的。面對內控中出現的新問題，要以發展的思維、長遠的眼光對其進行調整和優化，使之在動態調整中完善，促進高校的發展。