面向全球1.5度溫控時代的中美氣候變化合作

文 | 于宏源 劉璐瑩

作者供職于上海國際問題研究院

氣候問題是當今世界最具彌散性、緊迫性和全球性的問題之一。政府間氣候變化專門委員會（IPCC）最新評估報告強調地球已經升溫1.1攝氏度，自然生態系統和人類社會面臨風險加大。聯合國秘書長古特雷斯（Antonio Guterres）曾提出，“氣候變化持久戰勝負的轉折點就在今年”。

無論從當前的經濟規模、國際影響力來看，還是就各自的碳排放總量而言，中美兩國都是氣候變化領域最具有系統性影響的國家。中美兩國的碳排放總量約占全球的42%，中國和美國在全球氣候變化治理中扮演著重要角色，并在全球能源低碳轉型和綠色低碳發展中發揮引領作用。

中國將生態文明建設融入治國理政宏偉藍圖，并把碳達峰、碳中和納入生態文明建設整體布局，在全面推進國內綠色低碳發展和能源低碳轉型的同時，也在全球生態文明建設中發揮全球綠色領導力作用。美國拜登氣候新政則強調綠色經濟和全球領導地位，旨在從能源消耗源頭上應對氣候危機，實現氣候能源政策對經濟活動的全覆蓋。綠色低碳發展已經成為中美社會經濟發展的主要約束框架，并將應對氣候變化納入各自經濟發展戰略，通過綠色經濟、產業升級和國際合作來推進綠色低碳經濟的發展，為新冠疫情下的經濟復蘇與長期氣候危機的共同解決創造機會。

另一方面，在氣候危機與新冠疫情、經濟恢復、大國關系等挑戰多重交織的背景下，中美綠色低碳政策也面臨顯著的挑戰。美國拜登政府以財政補貼推動新能源發展為核心的能源政策面臨化石能源利益集團的阻力及國內政治極化的挑戰，能否動員充足的國內資源推動清潔能源產業的快速轉型、實現拜

登政府的能源和氣候雄心仍面臨較大政策不確定性。中國盡管通過加強頂層設計確立了碳達峰、碳中和目標，并積極推進國內能源結構轉型，但在當前初級能源消費以煤為主的現實下，減碳雄心的實現與短期內保障民生、穩定生產的需求之間存在張力，碳達峰目標的實現需要付出巨大的努力。在地緣政治陰影下，中美經貿與技術關系日益趨向競爭，也對全球清潔能源供應鏈穩定性及技術合作研發造成阻礙。

盡管中美關系緊張的整體態勢并未發生改變，但氣候合作關于全人類命運，因而中美氣候合作具有必要性。目前來看，氣候合作可能是兩國間最有可能實現的，也是最具雙贏效益的領域之一。2014年11月中美兩國政府曾共同宣布《中美氣候變化聯合聲明》，對推動2015年國際社會達成《巴黎協定》、促進氣候變化領域的全球治理進程起到了引領作用。2021年4月《中美應對氣候危機聯合聲明》也為中美重回氣候合作高地鋪路。

2021年11月10日，中國和美國在聯合國氣候變化格拉斯哥大會（COP26）期間發布《中美關于在21世紀20年代強化氣候行動的格拉斯哥聯合宣言》。中美在聯合聲明中表示，堅持攜手并與其他各方一道加強《巴黎協定》實施的承諾，在體現共同但有區別的責任和各自能力原則、考慮各國國情的基礎上，采取強化的氣候行動，有效應對氣候危機。

不少外媒認為，中國承諾將就氣候問題與美國合作是“出人意料”的，甚至是“罕見”的，但是結果是令人鼓舞的。中國氣候變化事務特使解振華指出，這份聯合宣言是過去一年兩國氣候官員30多次會談的結果，也再次表明“合作是中美兩國的唯一選擇。通過合作，中美可以實現許多不僅有利于我們兩國，而且有利于整個世界的重要事務”。但是總體來看，這次合作還是在意料之中的。

甲烷減排：最“重要”的合作

在中美氣候合作和本次宣言之中，甲烷減排極具代表性。按中國對中美氣候合作領域的優先性排序，從高到低應當依次是低碳技術、新能源裝備、甲烷減排。而美國的優先排序應該首先是甲烷減排，其次是新能源裝備，由于美國本身低碳技術的先進性，在一定程度上，低碳技術相對不在美國的考慮范圍內。負排放技術（即低碳、零碳和負碳技術）是國家氣候治理布局的關鍵支撐，而中美在高端技術上仍存在差距。

可以看到的是，解振華并未承諾中國將參與由美國和歐盟所牽頭的“全球甲烷承諾”倡議（Global Methane Pledge），該倡議要求簽署國家將甲烷排放量削減約三分之一，這對于發展中國家來說難度極大。宣言表示，雙方計劃在國家和次國家層面制定強化甲烷排放控制的額外措施。中方計劃在其近期通報的國家自主貢獻之外，制定一份全面、有力度的甲烷國家行動計劃，爭取在21世紀20年代取得控制和減少甲烷排放的顯著效果。同時，中美計劃在2022年上半年共同召開會議，聚焦強化甲烷測量和減排具體事宜，包括通過標準減少來自化石能源和廢棄物行業的甲烷排放，以及通過激勵措施和項目減少農業甲烷排放，這被認為是中國在該領域目前做出的最重要表態。

甲烷減排對于人類實現《巴黎協定》提出的溫升控制目標意義重大，在此之前，中國并未加入美國和歐盟牽頭的“全球甲烷減排承諾計劃”，在甲烷減排方面，中國的積極參與也證明了中國作為負責任大國在減少甲烷排放上的努力，表明中國不會缺席甲烷減排，且會以符合中國發展整體規劃和目標的方式參與進甲烷減排中。但是中國能源結構以煤炭為主，這是資源稟賦上的局限，目前我國還存在對于甲烷檢測技術不足等問題，在甲烷減排的合作中，需要有技術支撐，總體上沒有低碳技術和先進能源技術支撐的中美合作可能只是一個片花。

可以注意到的是，在現行形勢下，中美之間的氣候合作必須有完備的機制支撐，雙方同意建立“21世紀20年代強化氣候行動工作組”，該工作組將“定期舉行會議，以應對氣候危機，推進多邊進程，重點是在本十年內加強具體行動”。謝振華表示，工作組將在明年上半年召開第一次會議，就雙方開展的電力系統、甲烷、森林保護等方面開展實實在在的、采取行動的合作。有了機制保障，雙方便不能僅僅停留在話語層面，必須要有行動，這也更有利于未來政策和目標實施的落地。

仍在路上：中美減碳目標實現難度

美國制定了到2035年100%實現零碳污染電力的目標，中國將在“十五五”時期逐步減少煤炭消費，并盡最大努力加快此項工作。中美繼續秉承2度目標，爭取1.5℃的溫升目標。CNN報道中指出，COP26協議草案包括有史以來最強有力的措辭，要求將全球溫升限制在1.5攝氏度以內。

就實施難度來看，美國一次能源消費結構主要以石油、天然氣為主，發電結構主要以天然氣為主，而中國主要以煤炭為主，煤炭大約占一次能源消費結構的60%，中國要在非常短的時間內達到減排目標，難度是非常大的。主要難度有：第一，我國對煤炭依賴性強，以煤炭為主的能源結構很難在短時間內轉變；第二，能源轉型需要一定時間，我國高耗能高排放產業規模大，難以在短時間內實現能源轉型和產業結構轉型；第三，當前全球低碳、碳中和技術尚處于發展階段，成本較高，能源結構系統性轉型阻力較大，中美在負排放技術（即低碳、零碳和負碳技術）上仍存在差距。

與此同時，整體發展理念與政策支持都需要進行深刻變革。習近平主席在氣候領導人峰會上重申中方將實現3060戰略，并指出對于中國這樣的最大的發展中國家而言，從碳達峰到碳中和的時間遠遠短于發達國家，將為之付出艱苦努力。中國目前尚未實現碳達峰，而2020年，碳排放排名前十五位的國家中，美國、俄羅斯、日本、巴西、印度尼西亞、德國、加拿大、韓國、英國和法國已經實現碳達峰。與西方先實現現代化、后考慮碳減排不同，中國作為發展中國家，我們的難度在于力爭實現減碳和經濟增長的雙贏。相對而言，發達國家目標實現較我國而言難度會小一些。

而美國政府氣候變化政策有很強的“周期性”和“易變性”，這構成當前拜登政府國際氣候領導力構建的最大制約因素，且由于美國國內部分民眾以及共和黨對減排持反對意見，民主黨在未來大選中是否會連任也未曾得知，這些因素將影響美國能否兌現自己的承諾，在美國現行經濟狀況等壓力下，美國是否遵守承諾未曾得知。

單就甲烷排放而言，甲烷是僅次于二氧化碳的第二大溫室氣體，聯合國環境規劃署（UNEP）的數據顯示，自工業化前時代以來，甲烷對全球變暖的貢獻率約達31%。其中，35%的人為甲烷排放來自化石燃料使用，40%來自于農業生產。但是就目前來看，做到有效準確的甲烷監測還是有一定困難的，美國油氣行業大多數的甲烷排放源于泄漏、設備故障和其它“非正?！边\行情況減排的過程中，因此美國希望將抓手放在天然氣和石油等能源問題上，忽視了本身農業生產的甲烷排放，未來還需要二者齊頭并進。與此同時，對于水稻等作物的甲烷減排對中國來說十分重要，中國需要先進技術提高甲烷監測效率和準確性，在農業生產等方面的減排仍有很長的路要走。

展望未來：中美氣候合作有希望

中美各自有各自的減排難點，此次合作對雙方實現各自減碳目標的貢獻還有待進一步商榷，但此次宣言可以視為是中美合作的良好開端。美國氣候特使克里回應說，“我認為這只是一個開始，如果我們努力，可以進入一個更好的水平”。這也證明了在中美關系緊張的情勢下，中美仍有可以合作的基礎，仍不能拋棄全人類的共同利益，中美之間的合作也提振了世界信心，對于世界所共同關心的格拉斯哥氣候大會是否會有實質性進展的疑問給予了積極的回應。

未來，中美恢復在氣候領域的合作動力依在，并有望走向新高，中美之間合作的空間要遠遠大于沖突的摩擦面，合作阻力大不意味著不能合作。中美需要重建非傳統安全領域合作互信，有大局觀念，盡管日后仍有諸多不確定因素，但是要想進一步促進目標的實現，合作還是走出氣候挑戰深淵的出路。中美兩國都應以大國引領開啟氣候變化領域的人類命運共同體建設。

第一，要以“21世紀20年代強化氣候行動工作組”機制為依托，在具體領域達成共識，落實行動。從工業和電力領域脫碳、節能建筑、綠色交通到綠色和氣候韌性農業建設等領域擴大中美氣候合作的寬度和深度。繼續堅持元首外交、峰會外交對中美氣候合作的戰略導向作用，中美可以在UNFCCC、CEM、MI、IRENA、G20、WTO、IMF、APEC等國際多邊合作平臺加強大國標準協調，將多邊協調和雙邊溝通相結合，消解分歧，共享合作，為實現應對氣候變化《巴黎協定》確定的目標作出更大努力和貢獻。

第二，要推進多利益攸關方的氣候和清潔能源合作。中美氣候合作需要將更多元的行為體納入到治理進程中，尤其是對于甲烷等領域的監測等方面，推動技術革新十分重要。鼓勵雙方的清潔能源技術主要研發機構、清潔能源設備制造領軍企業、民間智庫組織、能源生產及消費主體等多元行為體共同參與并探索包容性平臺中的合作創新模式。推進中美地方在清潔低碳城市建設、空氣污染治理等互補互利領域合作。中美在負排放技術上上仍然存在差距，技術合作是兩國實現有效合作的關鍵一步，科學界共識是兩國科技交流的基礎。

第三，要共同幫助推動欠發達國家的氣候治理進程。氣候問題事關全人類的共同利益，幫助發展中國家獲得應對氣候變化的資金是COP26會議的核心問題之一，但目前提供的資金距發展中國家宣布其需要的尚有差距。且包括印度、中國、斯里蘭卡等立場相近發展中國家聯盟（LMDC）強烈抗議發達國家試圖強制執行1.5度升溫限制下的“碳殖民”，認為此舉違反了共同但有區別的責任原則，中美首先要在這些領域達成共識。中美應當承擔大國責任，有義務向諸多發展中國家提供公共產品，幫助貧困國家發展與減排，共同應對氣候威脅。中國期待同包括美方在內的國際社會一道，共同為推進全球環境治理而努力。