《長江保護法》整體性保護規范檢視
——與利奧波德的生態整體主義相對照

周小琪

（華東政法大學，上海 200042）

2020 年12 月26 日，第十屆全國人大常委會表決通過《中華人民共和國長江保護法》（下稱《長江保護法》）并于2021 年3 月1 日正式實施。該法規定了包括總則、規劃和管控、資源保護、污染防治和生態環境修復、綠色發展、保障與監督、法律責任以及附則共九章內容?！堕L江保護法》作為我國第一部流域法，是我國首次嘗試的立法類型，為長江治理污染、生態保護提供強有力的法律保滬。與該法相配套的“十年禁漁期”“橫向生態補償機制”全覆蓋等措施全面實施，將長江保護推向歷史性的新高度。

學界普遍認為，我國“條條塊塊”的事權劃分和行政區劃邊界的存在導致跨區域的負外部性問題嚴峻。以管窺豹，這不是長江獨有的問題，而是全國所有跨省的大江大河共有的問題。因此，以流域為單位的生態系統保護方法、流域綜合管理以及流域可持續發展相關概念轉換為法律語言，并賦予強制性規范進行立法保護迫在眉睫。自2012年《長江流域水資源保護條例專家建議稿》出臺到如今《長江保護法》現世，十年立法兩茫茫，學界已經針對長江立法的事理、法理進行了充分的論證和討論，而從環境倫理學角度對《長江保護法》體現的整體性保護方法進行檢視的文章卻少見。從源頭來說，流域立法的整體性保護方法可以追溯至西方生態保護中心主義的“生態整體主義觀”。

1 整體主義的緣起及內涵

系統性是生態環境的本質，保護生態環境不能脫離系統性來談。而系統性不是簡單的全盤納入，而是系統各部分的有機組合。系統性或者整體性的環境倫理觀構成環境保護尤其是流域性、區域性環境污染防治及生態保護的理論基礎。

生態整體主義環境倫理觀最早可見于上世紀30年代美國著名的環境保護先驅奧爾多·利奧波德（Aldo Leopold）①在其著作《沙鄉年鑒》闡述的“土地倫理”理論?！巴恋貍惱怼币蟆叭艘翊笊揭粯铀伎肌?，使人類在與自然相處的過程中跨越了幾千年以來以人類為中心的局限，以生態整體觀的視野來思考問題。首先，利奧波德在彼得·辛格（Peter Singer）和泰勒（Paul Taylor）提出的“動物道德觀”的基礎上進一步將道德的考慮從動物拓展至土壤、水及植物，提出應賦予上述部分所組成的群落以道德身份，而群落象征性地用“土地”來代表。其次，除了道德身份的擴張，生態整體觀比以往的生態倫理觀更加關注生態共同體而非有機個體，是一種整體主義而非個體主義的哲學表達[1]。這種整體主義世界觀是生態中心理論的核心，著眼于生態系統的健康、完整和穩定。判斷人類是否履行生態責任的標準也變成是否有利于生態整體的“優”，“如果某事物有利于保持生物社群的完整、穩定以及美麗，那么它就是對的。反之，它是錯的”[2]。

2 整體主義與整體性保護辨別

如上文所述，整體保護主義理念是在生態中心主義的視野下如何看待自然的問題，屬于哲學范疇的認識論和世界觀，是推動實踐，指導立法的抽象理念，并非工具或手段。正如利奧波德所言，整體主義環境倫理學的實踐指向整體的“優”，而這種整體的“優”投射于社會實踐是進行整體性保護和綜合性管理。

2.1 環境倫理觀念與環境保護實踐手段

從人類中心主義到生物中心主義，再到生態中心主義、可持續發展觀，生態倫理觀念變化軌跡意味著對舊價值觀的拋棄，在人與自然的關系中尋求新的自處姿態。無論是人類中心主義還是生物中心主義，毫無意外堅持的都是個體的倫理學方法。個體倫理學方法與現代生態學常識相悖：后者指明生物之間相互依存，由有機物和無機物共同組成的生態系統與其構成物之間唇齒相依。不聚焦個體的保護，無生態系統的組成，不談生態整體的有序運轉，又何來個體的功能發揮？因此整體主義理念顛覆以往以個體為單位的環境保護理念，提出人類應當摒棄以自身為中心的“人類宇宙觀”，以及以生命體為單位的“生物宇宙觀”，認為人類應當將生態系統視為獨立、完整的道德“整體”并給與尊重和愛護，而人類屬于生態系統中的一部分。土地倫理學將道德界限擴展到包含一切的整體——土地，并把人的角色從土地共同體改變成其平等的一員和公民，暗含著對每個成員的尊敬，也包括對這個共同體本身的尊敬[3]。

不同于上述環境倫理觀，整體性保護主義方法論是純粹的工具手段。生態系統中物質循環鏈條和能量流動鏈條串起與人類生活緊密聯系的環境要素。因此，人類在保護和開發、維護和修復生態環境時要采取統一、綜合的生態系統保護措施。它是管理自然資源和自然環境的一種綜合管理戰略和方法[4]。這種綜合管理方法可以體現在多種方面。以長江污染為例，從空間角度而言，整體性應囊括上中下游全流域及輻射區域統籌治理；從管理模式而言，整體性體現在水質管理和水利用、開發相互配合，水量與水質密不可分。②從體制部門而言，整體性體現在發改委、環保部門、水利部門和國土部門等多個部門之間協調分管、明確權責關系，劃分職能界限，共同管治。從發展角度而言，整體性應考慮長江流域環境保護與經濟發展之間的關系，奉行“統籌”“兼顧”和“三贏”的衡平理念解決經濟利益、生態利益和社會利益之間的沖突問題[5]?？傮w而言，在環境法領域，整體性保護主義攜帶著濃郁的綜合生態管理學色彩，逐漸上升為環境治理的基本原則，并走向法律化和實定化的未來。

2.2 非規范性與規范性的實施路徑

利奧波德“土地倫理”最重要的規范總結，“當某事物傾向于保護整體性、穩定性以及生物群體之美時，它就是善”，是建立在生態學事實上。然而正如賈丁斯在《環境倫理學》一書中評述，證明某事正確與否，不能簡單地說它是正常的或者是自然的。生態學事實本身沒有“證明”生態學穩定和整體性在倫理上就是有價值的[6]。利奧波德認為阻礙從事實走向規范的重要阻礙是教育和經濟系統，只有道德教育才能成為“是”和“應當”的橋梁。換言之，只有對土地存在愛、尊重和欽佩這些道德理念，只有對土地（系統整體）價值的認可，才能進行保護土地（系統整體）的行為[2]?？梢?，利奧波德的整體主義并非可“拿來就用”的規范性原則，它不具有工具主義的表征而僅停留在道德意義的“勸說”，它教導我們“行為需要有利于整體的好”卻未做出倫理上的原因解釋。而這種建立在抽象感知上的規勸只能依靠社會道德進步、教育完善來實現，難以被人們信服從而起到約束性作用。這種非規范性的“道德教化”路徑與下文的法律化的整體性保護制度形成鮮明對比。

整體性保護主義在從生態學理論走向環境保護指導原則，最后走向法律規范的過程中，關鍵有兩點。首先將綜合性和整體性保護原則轉化為體現法律思維和邏輯的法律語言，其次是將整體性保護技術手段轉化為權利義務規范[7]。而整體性保護主義入法，意味著這種理念可以借助規范，成為一種可操作的、具有強制力的工具。從法理角度分析，法律能夠具有威信且發揮作用，為人們遵循的兩大重要因素就是強制力和可實施性[8]。

雖然我國環境立法中不同程度上均體現出整體性或者綜合性保護理念，但是在制度設計上仍然難以脫離舊的立法模式和立法思想的束縛[7]。我國環境資源立法體系基本涵蓋了例如土地、水源、森林、野生動物和植物等自然要素的管理和保護，但也正是因為各法獨立而分割，造成立法內容重復或者缺失，這種形式上的分割最終導致生態系統保護支離破碎、效率低下，毫無“整體性保護”可言?！堕L江保護法》正是在這種背景下做出的立法嘗試，打破分自然要素和分部門立法的藩籬，以流域為單位對長江進行保護。

3 《長江保護法》體現的整體主義理念

《長江保護法》中體現出的整體性保護主義不僅僅強調本法與其他各法之間相互配合聯動，體現長江流域“山水湖田林草”是一個生態整體的理念，更是著重在立法思路、發展目標、規劃管控、標準體系及管理體制方面的“整合”。以“整合”放大“綜合保護”“整體性保護”效應。申言之，整體性保護并非言之即“綜合管理”“統籌規劃”，這些只是形式層面的立法安排，實質層面的整體性保護必須通過“整合”對以往權責不清、模棱兩可的制度進行明確化，可操作化，才能真正發揮法律效力。

3.1 立法思路彰顯生態整體性保護思維

首先，以往的自然資源單行法和環境保護法都側重于政府的環境管理職能，忽略法律對自然要素進行保護的屬性?！堕L江保護法》總體定位為“保護法”，“保護”是一個廣義的概念，面對長江出現生態困境應該如何保護，怎樣保護，是這部法律主要回答的問題。例如，針對長江某些生態保護區犧牲環境追求地方GDP的增長的問題，主要有三種措施。第一，第21條第3款規定由國務院自然資源主管部門負責統籌長江流域新增建設用地總量控制和計劃，在一定程度上限制地方亂開發的現象。第二，第22 條表明要實施環境分區管控方案制度和生態環境準入清單制度，調整長江流域產業結構與布局，使區域發展計劃與方式與對應的生態系統環境承載能力相適應。第三，第75條和第76條都明確推行縱向生態補償制度、橫向生態補償制度與社會自愿協商生態補償制度，保障因保護生態而限制發展地區的財政供給，保障長江生態環境保護或修復資金供應，呼應“綠水青山就是金山銀山”的政策理念。

其次，跟以往獨立成篇的自然資源保護單行法不同，《長江保護法》將目前的發展與今后的發展看作一個整體，將長江頭和長江尾看作一個整體，以加強山水林田湖草綜合管理模式替代傳統“顧頭不顧尾”、“顧眼前不顧今后”的傳統發展模式和監管方法，這是《長江保護法》中整體性思路的體現。例如針對以往行政區劃邊界導致長江管理“破碎化”“九龍治水”的現狀，《長江保護法》第2 條明確長江流域所包含的地域范圍，第4 條成立長江流域協調機制統一指導、統籌協調長江保護工作。另外，立法還建立了多部門權責劃分機制以及共同組建生態資源數據庫，落實在長江流域開展生態整體性保護的政策要求。

最后，《長江保護法》還規定了生態修復制度和綠色發展制度并獨立成章，將整體性保護與保護性發展串聯起來，為實現長江流域生態文明與綠色發展方式建構出切實有效的制度安排?？傮w來說，《長江保護法》立足于第3 條“生態優先、綠色發展”的立法思路，是按照特殊的現實問題、特殊的立法目的、特殊的方法開展的立法安排[9]。

3.2 相關制度的整合特征

如果只能用兩個字概括《長江保護法》的主要特征，便是“整合”。第一層意思是《長江保護法》中體現出的法律調整方法之前并不是沒有，而是散落在各個其他法律當中單獨發揮作用，力度弱且效果差?！堕L江保護法》并不是要全部推翻這些制度另行設立新的機制，而是整合完善。將《水法》《草原法》等自然資源單行法、《環境保護法》等與綜合性立法、《防洪法》等災害防治法與《港口法》、《航道法》等基礎設施建設法中關于流域治理和保護的內容抽離及歸納。而如此整合又是完全地復制粘貼，這里體現的是“整合”的第二層意思，隨著流域空間的擴大與日益復雜的利益沖突升級，現代流域立法的綜合化不僅是對“碎片化”的流域單項立法和地方立法進行整合的立法技術，更是受進步的環境倫理學思維、生態系統方法與水資源綜合管理理念的影響，對流域治理的調整與適應[10]。

在具體的條文中可以察覺“整合”之表現?！堕L江保護法》第2 條首次在法律層面對“長江流域”事理進行確認，將水文意義上的“長江流域”和社會意義上的“長江流域”進行整合[11]，明晰長江流域的邊界，為《長江保護法》奠定基石；第7條是流域內標準體系的整合，為長江流域水環境質量和污染排放、生態多樣性保護、水產養殖等提供統一而明確的標準；第9 條和第13條是信息共享體系的整合，建立健全長江流域生態環境、資源、水溫、氣象等監測網絡體系和監測信息共享機制系統，及時共享長江流域生態環境與資源變動的相關信息；此外，該法還規定了產業規劃體系的整合、協調管理體制的整合、考核評價體系的整合、執法與應急聯動體系的整合與統一和協調的司法體系的整合等等。

4 《長江保護法》對利奧波德的整體主義的沿襲與缺憾

利奧波德終其一生都在追求對生態價值的確認，他提出的“像大山一樣思考”折射出人應當擁有的“生態意識”（ecological conscience）已經被現代人類信奉為真理，并轉化為“可持續發展”“生態文明建設”等現代政策語句。更重要的是，其中體現出的關注生態系統整體的健康、美麗和善逐漸成為立法的重要理念，也是《長江保護法》中生態整體性保護、整合思維重要的理論基礎和理論淵源?？梢哉f，《長江保護法》無論是形式上還是內容上體現出的整體性思維、整合特征基本上沿襲整體主義中強調的“生態整體即是美與善”的重要思想。

但是利奧波德的“土地倫理”最重要的一部分內容——“生態道德倫理價值現”未能實現在可實操的規范當中。至少在《長江保護法》中未能體現出生態整體的道德身份及倫理價值?！堕L江保護法》第3 條規定的立法目的仍然是“長江流域的經濟社會發展，應當……”，長江流域的生態系統雖然以整體性思維進行檢視和保護，卻未曾提及長江流域這一生態系統之道德身份及倫理價值。眾所周知，生態的道德身份并非建立在人類的理性之上，換言之，自然實體或者生態實體具有其內在價值不受人類關心而影響，不是通過人類的偏好甚至審美來實現的。伯格斯特羅姆爾也指出，重大的道德問題不是用價值觀來判斷，最好用受到尊重的權利來解決[12]。但悖論也由此形成：賦予生態道德身份的關鍵在于為生態系統構建權利義務規則，而生態系統整體主體缺位、客體模糊，并且人類難以設計出超人類價值的政策和制度[13]。生態道德論是否是個偽命題？其理論和實踐證成困境并非本文主要旨意，但必須接受的無可奈何是，人類在探索與自然生態相處的過程中應當秉持的生態價值觀以及生態道德倫理觀念上仍任重而道遠。

5 生態整體主義對《長江保護法》的當代啟示

可以說，利奧波德的生態整體主義和《長江保護法》中的整體性保護具有共同的追求指向——一種對人與自然共生的共同愿望。這一觀念為21 世紀環境法發展帶來最大的啟示是帶來了“人與萬物平等”的概念，沖擊了自古以來“人是主體，自然是客體”的主客二分方法論，顛覆了以人類中心主義為核心的急功近利的發展觀，強調突破時間和倫理身份的限制融入自然，創造生物（生命）共同體。

5.1 拓展整體性保護中自然主體的道德身份

環境法理論上常面臨這樣一個問題“如果賦予了大熊貓法律權利，它又將如何去叩響法院的大門？”這句話指出的難題是，人為制定的法律世界難以突破人作為主體的定律。但是這一定律自1978 年的帕里拉屬鳥訴夏威夷案件起被打破，塞拉俱樂部和夏威夷奧杜邦協會代表夏威夷海島上僅存的幾百只帕里拉屬鳥，向夏威夷土地與資源管理局提交訴狀，要求停止在帕里拉屬鳥的棲息地上放牧，最終法院支持原告勝訴。這是美國歷史上也是人類歷史上第一以非人類為原告的訴訟，該案表明了自然物同樣可以成為法律主體、享有法律主體資格和權利，關鍵的問題在于人類如何精妙地設計法律，使得立法邏輯通順，執法實踐可行。

著名的英國古代法制史學家亨利·梅因在《古代法》一書中提出，人類法律史上最偉大的發明有兩種：一是法律擬制，二是衡平。法律擬制是用以掩蓋某一些事實之上的假定，雖然法律的文字沒有發生變化，但是法律的運用已然改變了初衷。法律擬制執行著雙重職能，即推動著自然主體成為法律主體身份的轉變，又掩蓋著這一改變，使其仍然隸屬于立法的理性之內。以擬制的手段拓寬法系內法律主體的資格范圍，將除人類之外的自然體也視為可以提起法律訴訟，獲得救濟的群體，這種擬制的路徑能夠滿足人與自然平等共存的改進愿望，同時又不超越理性走到更遠的“生態中心主義”，從而抹殺或弱化人的生存地位，在當代社會進步的特定階段，這是克服法律僵化最有價值的權益方法。

5.2 推動整體性保護走向整體美好主義

誠如上文所言，利奧波德的土地倫理思想可以歸納為“當一件事趨于保存土地的穩定、整體和美麗，便是一件正確的事情，反之則是錯誤的事”，其中強調的是不僅僅是整體的本身，而是整體的美、整體的和諧以及整體的穩定，本文在此凝練為“整體美好主義”。

應時代而生的《長江保護法》同時作為一部統攝整個長江流域的生態環境的“保護法”和承載我國經濟重心和活力重心所在的綠色發展“促進法”，不僅僅要踐行長江流域生態整體性保護的基本原則，更要追求長江全流域發展與保護的整體美好，完成“資源、環境、生態、發展”協同并進的使命。反過來，如果機械照搬“生態優先、保護優先”，忽視占據國土面積百分之二十，超過全國四成人口的地域發展機會，那么就不是整體美好，也違背了《長江保護法》的宗旨和初衷。例如《長江保護法》第91條規定了針對違法采砂活動等違法行為，即沒收作案工具又并處罰款，基層普遍反映法律責任過重，難以執行到位?？傮w來說，整體美好不僅僅是抓生態環境的美好，也看重社會發展和人民生活的幸福感。只有在發展中保護，在保護中發展，發展以保護為前提，保護以發展為依托，兩者共榮共存，互為長江建設的一體兩面，才能熔鑄人類與其他自然主體美好未來的“生命共同體”。

6 結語

長江流域承載著新中國工業發展的沉重使命，滾燙的鐵水也在母親之河身上烙下傷疤?！笆奈濉睍r期是我國生態文明建設促進經濟社會全面綠色轉型，實現生態環境質量改善從量變到質變的關鍵時期。在這一背景下，長江流域發展模式的轉型是整個中國經濟社會發展模式轉型的縮影，也是調整傳統“頭疼治頭，腳疼治腳”環境修復和保護模式邁向“生態環境整體和綜合治理，發展和保護全面協調”新階段的試金石，從長江流域整體性保護走向整體美好主義，更是呼應了不斷攻克“滿足人民不斷日益增長的美好生活需要”的社會發展主要矛盾的重點舉措。

利奧波德近百年來的理論仍然可以與現代的立法實踐展開超越時空的對話，令人不禁深思，是利奧波德觀念的歷久彌新？還是現代人前進的太慢了？整體性思維并不是理所當然那么容易形成和落實，長江流域資源豐富，而資源本身具有價值多面化的本質特征。整體性思維與整體美好主義正是沖破重重利益糾葛阻礙，是平衡和協調經濟發展與生態環境沖突、中央與地方管理沖突、流域與區域的管理沖突之后的產物。而是否真正能打破流域治理詛咒，還需要深入和漫長的實踐來證明。

注釋

①奧爾多·利奧波德（Aldo Leopold, 1887-1948），美國著名的環境保護主義者、環境保護思想先驅，被譽為“野生動物保護之父”，其在環境倫理學和生態思想領域聲譽顯赫，影響深遠。

②濃度、總量均相同的水污染物，在我國南方濕潤地區和在西北干旱地區所造成的環境效果截然不同，南方水資源豐沛，環境承載力高，西北則相反，排放少量污染物質就會出現較為嚴重的污染后果。