發展免稅經濟助力大灣區國際消費樞紐建設的路徑探討

汪田姣

（1.華南師范大學，廣東 廣州510631，2.廣東省國際經貿發展中心，廣東 廣州 510087）

引言

國家“十四五”規劃提出要“完善市內免稅店政策，規劃建設一批中國特色市內免稅店”；商務部聯合多部委出臺的“十四五”服務貿易發展規劃及其他促消費意見等均提出要完善免稅業政策、發展免稅經濟。免稅經濟是引導消費回流、打造國際消費中心城市、實現內外貿一體化的重要抓手，國內主要大城市均在搶灘布局免稅經濟，大灣區當前免稅經濟的發展，與打造充滿活力的世界級城市群定位有較大差距，亟需統籌謀劃。發展免稅經濟不僅對建設大灣區國際消費樞紐意義重大，也是加快構建雙循環新發展格局的重要支點之一。近年來，國內有部分學者涉足免稅經濟研究，如宋雨宸（2021）提出借助免稅經濟助力國內國際雙循環構建[1]；毛慧紅（2021）研究了上海的免稅業的困難和挑戰，提出要加強頂層設計等促進消費回流[2]；劉家誠等（2015）認為海南離島免稅政策對經濟增長有正效應[3]；左冰等（2021）專門研究了離島免稅政策對海南旅游需求與消費的影響[4]；白彥鋒（2021）認為離島免稅政策將使商品和要素流動型開放達到更高的水平[5]；賴穗怡（2021）圍繞廣州建設國際消費中心城市提出發展免稅經濟[6]等，多是圍繞某地免稅經濟展開分析，尤以研究海南離島免稅居多；或在研究新發展格局時提及發展免稅經濟等，系統地分析中國免稅業的發展格局，深入地橫向對比研究京滬瓊粵等免稅經濟大省的競爭態勢不多。在對比中深度剖析了大灣區免退稅業發展的不足，提出有建設性的發展建議，對加快相關行業發展、打造大灣區國際消費樞紐有著較好的現實意義。

一、免稅經濟的發展歷史

（一）免稅經濟因跨境流動而生

廣義的免稅經濟為免退稅經濟，既包括各種類型的免稅店、也包括離境退稅商店的相關業態。從免稅角度而言，是指對進口商品免征進口關稅、增值稅和消費稅；從退稅角度而言，是退還貨物價值中所包含的增值稅。免稅經濟最早可追溯至19世紀，當時一些歐洲國家授權特定的零售商，向過境的國際航船及海員供應煙酒等少數雜貨，但必須是離境后才可消費，因而給予免稅待遇[7]。1947年愛爾蘭香儂機場開設了全球第一家免稅商店，1980年瑞典率先實施境外旅客購物離境退稅。隨著國際貿易及國際間旅游的迅速發展，出入境的國際旅客購物規模越來越大，以致于逐步受到各國的重視，并發展為一種新的業態。

（二）免稅經營通過法律予以界定

從法理上看，短暫入境一國的國際旅客，并沒有享受該國的福利，無需承擔相應的納稅義務，因此貨物售價中所包含的增值稅和消費稅等，應予以免除或退還，于是愛爾蘭于1947年頒布了《機場免征關稅法》，為最早從法律層面上宣告免稅經濟的誕生。因為免稅商品具有較大的價格優勢，對正常銷售產生沖擊，因此免稅業是一種強政策行業，國家一般對此項業務通過相關法律或規范性文件明確予以界定。如中國2005年頒布的《中華人民共和國海關對免稅商店及免稅品監管辦法》，對免稅商品經營及免稅商店設立等作出明確規定，實行資格授權、統一經營、統一管理的模式；后又陸續出臺了2016年的《口岸進境免稅店管理暫行辦法》、2018的《口岸出境免稅店管理暫行辦法》等，以及2020年的《海南離島免稅店銷售離島免稅商品免征增值稅和消費稅管理辦法》等等。

（三）實質上為跨境旅游購物消費

免稅經濟實質上是一種商業零售行為，具備三個基本要素：特定的免退稅商店、免稅商品及國際旅客。免退稅商店需由政府審批并授權經營，由于限定了特定人群及特定條件下才能購買，因此在交易流程上實行嚴格管理。目前，中國主要有免稅店（主要分口岸及市內）、離境退稅商店等類型。免稅商品的品種最初以煙草、酒水類為主，逐步發展至化妝品、食品、時尚消費品等，不過當前的市內免稅店仍不出售煙酒類商品。

中國免稅店主要類型

二、發展免稅經濟的意義探析

（一）消費回流引導效應

由于供需適配性不夠，中國大量消費外流，正常年份中國居民境外購買消費規模超過1.8萬億元人民幣，占全球免稅銷售額的35%左右。免稅業經營的主要為進口的高端消費品，發展免稅經濟不僅能滿足人民群眾對美好生活的追求，還能在很大程度上截留境外消費，將中高端消費紅利留在省內。中國奢侈品消費回流空間較大，據貝恩咨詢數據顯示，到2025年中國居民奢侈品消費總額將提高至約1700億美元，其中，在國內消費比重將提高至50%。另據中信建投預計2025年國內免稅市場規模將突破1500億元[8]。發展免稅經濟紅利空間巨大。

（二）內外貿一體化聯動效應

促進免稅消費將直接帶動進口擴大，如2020年海南免稅品銷售同比增長103.7%，占全省進口的四分之一，躍居各類進口商品前列，成為進口增長的主要拉動力。通過退稅將國產商品向境外旅客零售，將大大刺激個體化、零散式的商品出口，產生以小聚多的效應。免退稅消費將外貿和國內消費結合于一體，起到四兩撥千斤作用，成為國內、國際雙循環的有力結合點。

（三）國際消費樞紐載體效應

巴黎、東京、首爾等國際消費中心城市在知名商圈、特色商業街區內均布局了不少的市內免稅店和離境退稅店，匯集了眾多全球著名品牌和當地的特色品牌，吸引了來自全球的消費，因此成為全球著名的消費中心和國際化大都市。市內免稅店和退稅店成為國際消費中心城市的標配之一。

（四）經濟引擎效應

發展免稅消費能帶動上下游產業聯動發展，促進旅游、航空、酒店、餐飲、文化娛樂等行業消費增長，據估算，免稅店每賣出1萬元商品，可以形成5萬元以上綜合收入的聯動效益，將大大促進內需和服務貿易的增長。如海南自2011開始離島免稅業務后，10年間免稅品銷售額年均增長約 44%，帶動來自國內的旅游收入年均增長14%，明顯高于同期過夜旅客人數 8%的年均增速。

三、中國免稅業發展格局

（一）從國家嚴控到適度競爭

我國對免稅業實行特許經營管理，企業免稅經營資質和免稅店的設立均需國務院及其授權部門批準。免稅業發展總體上經歷了四個階段。

1.20世紀80年代，為滿足當時特定出入境人員外匯購物的需要，在深圳和珠海經濟特區、北京等地相繼零星地批準設立了幾家免稅經營公司，如深圳市國有免稅商品集團有限公司（下簡稱深免）、珠海市免稅企業集團有限公司（下簡稱珠免）、中國出國人員服務有限公司（下簡稱中出服）、中國免稅品(集團)有限公司（下簡稱中免）、中國港中旅資產經營有限公司(中僑免稅店)等。

2.在經歷了近20年的發展后，中國于1999年首次也是唯一一次開放給外資經營，日上免稅行相繼在上海和北京成立公司（后來被中免以51%控股收購）。此后中國免稅業進一步發展壯大，零售網絡體系、經營形式及商品結構等不斷豐富。自2000年以來，中國密集出臺相關政策，主要就免稅業務的經營方式及監管等給予明確規定[5]。

3. 2011年海南實施離島免稅政策，中國免稅業進入一個新的階段。海南省免稅品有限公司獲批成立（2020年被中免以51%控股收購），離島免稅逐步顯露出巨大的增長空間。2014年中免吳哥免稅店開設，中國免稅業開始邁向國際市場。2016年，中國免稅業銷售收入 281.5 億元人民幣，超越英美兩國，躍居為全球第二大免稅消費國。

4.國家鼓勵適度開放和競爭，免稅業迎來了2019年以來的大增長。如中免于2019年一口氣在全國不同城市設立了5家市內免稅店。2020年更是成為中國免稅業的一大轉折點，在多年未新批的情況下，王府井獲批全牌照的免稅經營資格；海南的離島免稅業務也迎來大規模爆發，成立了兩家本土離島免稅經營公司，同時另外有五家外地公司獲批離島免稅經營資格。全國適度競爭格局初步形成。

（二）從一支獨大到一超多強

中國到目前為止曾有8家企業獲批免稅經營資質，經并購后為6家，另外還有兩家海南本土離島免稅經營公司。中免集團經過37年的發展，先后與全球逾千家世界知名品牌建立了長期穩定的合作關系，在全國30多個?。ㄊ?、自治區）及柬埔寨等境外地區設立了涵蓋各類型的240多家免稅店，先后控股收購了日上行中國和上海公司、海免公司，在國內設立5家市內免稅店，在大連、青島、上海、深圳、三亞和香港建有覆蓋全國的6大海關監管物流中心，年免稅銷售額逾400億元，成為中國免稅業的巨無霸，2020年收購海免后國內市場份額迅速上升至九成左右。隨著國內免稅業的開放，其他免稅公司也開始向全國各地滲透，如中出服在北京、大連、杭州、南京、重慶等九市設店。廣東兩家本土免稅經營公司也紛紛向國內他地市場進軍，如珠免中標了天津、南寧機場免稅店；深免中標了西安機場免稅店等，近期也開始涉足海南離島免稅業務。珠免和深免目前分列全國第二和第三的位置，占全國比重約為5%，隨著業務范圍的不斷擴大，合計占比有望逐步提升。

（三）京滬瓊引領全面開花

京滬免稅業在全國起步早，海南作為后起之秀發展勢頭猛，其他省市競相入局，免稅業在全國呈燎原之勢。2019年，上海（167.4億元）、海南（134.9億元）、北京（約100億元）分列全國免稅業的前三強，但隨著海南離島免稅業務的大爆發，免稅業務規模已躍居全國各省市之首。早期的中免和中出服、以及后來的日上行中國公司均起步于北京，2020年8月北京市政府推動王府井成功獲批免稅全牌照經營資格；北京還出臺了建設國家服務業擴大開放綜合示范區工作方案等，加快布局口岸和市內免稅店，業務將進一步擴大。上海免稅業務渠道已實現全覆蓋，機場免稅店營業規模居國內第一（全球第三），離境退稅銷售額占全國比重達六成，中免和中出服均在上海設立了市內免稅店。近三年以來，上海促消費的系列舉措均涉及免稅業的發展，例如增設免稅店、擴大免稅額等。2020年海南自由貿易港建設總體方案及離島免稅新政推出后，海南離島免稅業發展迅猛，在島上從事離島免稅業務的免稅公司達6家之多，有7家大型免稅店開業，吸引了來自全國各地的買家。2020年其他省市免稅銷售額大幅下降，而海南離島免稅銷售額則實現274.8億元，逆勢上漲103.7%。據有關報告，海南自貿港有望在未來兩年內成為全球最大的旅游免稅零售市場。

另外，隨著免稅經營公司在全國范圍的擴張設店，各地免稅經濟不斷發展，例如中免除了大量經營的口岸免稅店外，已在北京、上海、青島、廈門、大連設立了市內免稅店，另據媒體報道，還將與廣州、武漢、天津、西安、長沙、程度、福州等市合作設新店；中出服已在全國九市設店；深圳也在加緊布局，出臺的相關方案及促消費政策均提及要建立大灣區免稅城、增設市內免稅店和放寬服務對象等。

（四）免稅業態不斷創新

我國免稅業態主要分為四大類：口岸免稅、市內免稅、離島免稅及運輸工具免稅，其中口岸免稅營業額占主導地位，尤其是集中在機場的口岸免稅店，市內免稅店發展相對滯后，像廣州、深圳這樣的國際性都市目前尚無一家市內免稅店，這與日韓等國家市內免稅店營業額占主導地位的經營模式差別很大，導致了中國免稅業發展總體滯后?？诎睹舛惖曷每屯猩掖?，且處于旅程末端消費動能不足，而市內免稅店面積大、商品豐富、購物時間充裕，更能激發國外游客購物欲望，全球第一的韓國免稅市場有85%銷售額來自市內免稅店，僅樂天免稅店2019年的免稅銷售額（約77億歐元）就超過了中國一年的總額（約540億元）。目前市內免稅店正成為各省市搶灘布局免稅業的主要陣地。

早期獲批的免稅經營公司往往固化于已經營的領域，如深免主要從事口岸免稅和運輸工具免稅業務，中出服主要為市內入境免稅店及口岸免稅店等，現在則出現混業經營的趨勢，如中免和王府井擁有全牌照經營資格，中出服和深免也開始進軍離島免稅業等。另外，海南離島免稅新政實施后，購物形式也有創新，如離島旅客和島內居民可在經批準的網上購買，且新增“郵寄送達”“返島提取”等方式，便利程度大大提升。各省市也在探索免退稅經濟的業務創新，如北京和上海在離境退稅領域實行了“即買即退”和“集中退付”等做法。

四、廣東與主要省市免稅經濟發展比較

（一）廣東免稅經濟發展水平與開放型經濟大省地位、大灣區國際消費樞紐建設要求不相符

與廣東發展歷史比，廣東先行開放，外向度高，深圳及珠海作為特區在全國設立了最早的市內免稅店，且當前經濟總量、社消零全國第一，消費能力強，出入境客流也居全國首位，但是境內無一家市內免稅店，免稅經濟規模也無法比擬京滬瓊，遠沒有發揮出對經濟應有的促進作用。跟其他省市對比，從京滬到東部的杭州、南京、大連，再到中西部的南昌、鄭州、重慶等，均意識到免稅經濟對構建雙循環格局、拉動經濟的重要作用，紛紛搶灘布局相關業態。與國際大都市比，巴黎、東京、首爾等均設有不少市內免稅店和離境退稅商店，吸引國際消費人群，成為全球著名的消費中心。廣東致力于打造大灣區國際消費樞紐、建設國際消費中心城市，免稅零售業的滯后成為短板。

（二）廣東發展免稅經濟有著較好的支撐基礎，但相關產業發展滯后

從國際旅客流量看，廣東接待入境過夜游客和組團出境旅游人數均居全國首位，2019年分別占全國的25.7%和16.8%，近五年間年均接待入境過夜游客達3600萬人左右，分別是北京和上海的9倍和5倍。深圳為全國出入境旅客最多的城市，珠海拱北為全亞洲出入境客流最大的單一陸路口岸，但是龐大的國際客流沒有轉化為有效消費力。從經營載體看，2019年廣東有80余家以口岸類為主的免稅店，數量全國最多，但免稅銷售額約50多億元，僅占全國10%左右，上海和海南免稅銷售額分別是廣東的2.9和2.3倍，占比分別為約31%和24%。另外，廣東境外旅客購物離境退稅商店有200多家，但是入境旅客人均購物消費額不高，約為900元/人，與北京、上海人均約2200元和1800元相比有較大差距。

（三）機場免稅店是廣東主要銷售渠道，業態單一且分布格局不盡合理

在四大類型免稅店中，廣東暫無一家市內免稅店，主要為口岸免稅店，其中業務又主要集中在機場的口岸免稅店。從多維比較來看，廣州雖同為國際性的大都市，但與京滬在免稅銷售規模和商店布局方面差距較大。從銷售額看，2019年，白云機場免稅店銷售額約19.2億元，但上海浦東（138億元）、北京首都機場（86億元）、海南美蘭機場（23.1億元）免稅銷售額分別是廣州的7.2、4.5和1.2倍。從口岸免稅店布局看，廣東部分口岸僅設離境免稅店，無進境免稅店。如亞洲最大的客貨綜合性公路口岸深圳灣口岸、24小時通關的橫琴口岸均未設進境店。旅客反映出境時看中的商品入境時卻無法購買。從經營面積看，白云機場免稅店免稅經營面積4644平米，而上海浦東（1.7萬平米）、北京首都（1.5萬平米）免稅店經營面積分別是白云機場的3.7、3.2倍。另外，廣東港口和陸路口岸免稅店經營面積普遍偏小，多在50-200平米。從免稅店經營品類看，商品九成以上為進口，以煙酒類為主，具有傳統文化特色和民族特色的本土品牌不多，難以吸引國外游客。而韓國政府規定免稅店須設立至少20% 的面積來銷售本國商品，成功打造了“韓流”品牌，如化妝品、旅游食品和保健品占免稅店銷售額的比重高達 41%；法國、日本等國也積極通過免稅零售渠道大力推廣本土的香水、紅酒和化妝品等[2]。

（四）廣東有免稅經濟發展意向，但政策支持力度不明顯

廣東“十四五”規劃建議、貿易高質量發展行動方案、國際消費中心城市建設及促消費系列舉措等，均提及要大力發展免稅經濟，但在執行層面尚沒有明確政策支持和實施路線圖等，與走在前列的省市有差距[6]。在獎勵扶持方面，上海自貿區臨港新片區、青島市等對符合條件的市內免稅店或新設免稅店，給予一定的開辦費補貼等。在發展路線方面，上海提出加快發展機場、郵輪港等口岸免稅店及市內免稅店，支持中免集團、中出服等國內主要免稅品企業在滬選址，積極培育本地免稅品經營企業。在免稅政策突破方面，海南已爭取將免稅額度上調至每人每年10萬元，免稅商品品類擴大至45種，放寬單價與件數限制，增加離島旅客郵寄送達、島內居民返島提取的提貨方式，購物便利性持續提高。上海也在積極爭取進一步放開國內居民在市內免稅店的購物額度等。在創新做法方面，廣東目前仍實行傳統的“四步曲”做法：購物→取得退稅單據→離境口岸海關驗貨驗單→前往口岸隔離地帶的退稅代理機構退稅。北京實行“即買即退”,由離境退稅商店先行墊付實現當場退稅；上海實行“集中退付”，對同一商場購物額進行累計加總計算退稅，解決了單一店鋪購買額小不達起退點的問題,且退稅款由專門的退稅代理機構辦理,不會對商戶帶來現金壓力。廣東的退稅流程便利化和體驗感不及北京和上海的創新做法，后兩者做法在一定程度上提升了購買者的消費體驗感、刺激了購買欲望。

（五）入境游增速放緩及客源結構變化對廣東未來發展帶來一定影響

從整體看，2015年以來，廣東入境游增速放緩，2019年下降0.6%。雖然“一帶一路”沿線及其他國家入境游客略有增長，但客源消費力有限，而日韓、美歐游客比例不斷下降，制約著免稅經濟發展。從機場口岸看，國際旅客流量占比較低。2019年，白云機場旅客吞吐量高于仁川機場、略低于上海浦東，但后兩者的國際旅客分別是廣州白云機場的3.8倍和2.1倍，也在一定程度上影響了廣東免稅消費的發展。

五、發展路徑建議

商務部等部門聯合發文明確提出要進一步完善免稅業政策，科學確定免稅業功能定位，堅持“服務境外人士和我出境居民并重”，加強對免稅業發展的統籌規劃，健全免稅業政策體系。大灣區要培育壯大免稅經濟的發展，在路徑上應積極推動本地企業申請牌照、留住免稅紅利；優化選址布局、避免重復建設及惡性競爭；高標準打造免稅綜合體、爭取制度創新打造后發優勢等。因此，建議加強省級層面統籌謀劃，積極向國家有關部門爭取政策，推動免稅經濟成為大灣區的經濟新增長點。

（一）積極向國家爭取相關政策

一是以“兩個合作區”建設為契機，爭取“特區中的特區”特別政策，參照海南發展經驗，探索在合作區指定區域試行免稅相關政策。二是爭取調整免稅購物額度及離境退稅免征點。在廣深等國際消費中心城市先行試點，比照跨境電商標準率先探索適度放寬進境免稅購物額度等；參照韓國德國等國際發展經驗，爭取降低退稅物品起退點。三是探索擴大免退稅商品購買人群。探索市內離境和入境免稅店的混業經營模式，便于符合條件的歸國入境居民和離境外籍旅客購買。在人、貨真實離境情況下，擴大離境退稅購買人群至出境的本國公民，最大程度刺激國內消費和商品出口。

（二）省級層面加強統籌規劃

一是把免退稅業發展作為貿易高質量發展的重要抓手，加強省級統籌，推動商務、財政、海關、稅務、旅游等部門協調聯動，出臺相關配套政策。二是高起點規劃打造大灣區免稅城等綜合體，建設高端免稅消費中心。三是推動相關地市完善免稅消費相關配套政策，提供土地、融資等支持。支持推動離境退稅業務創新，在借鑒京滬最新的離境退稅做法基礎上，優化流程真正實現“即買即退”，提升退稅便利化水平。

（三）推動免退稅商店擴容提質

一是在有良好消費基礎和出境客源支撐的廣深珠等地加快布局市內免稅店及增設口岸免稅店。二是在入境游客較多的地市增設離境退稅商店，擴大設店的四星、五星級酒店數量；支持廣深等城市創建離境退稅示范街區；爭取實現重點商圈離境退稅商店全覆蓋。三是推動名優國貨精品、老字號商品進駐口岸免稅店和離境退稅商店，打造扶持國貨精品、展示自主品牌、傳播民族傳統文化的重要平臺。

（四）培育免稅經營企業及進口平臺

一是支持廣東大型百貨、零售型國企申請免稅業務牌照，建議省政府層面統籌推進。二是鼓勵珠免、深免集團積極競標國內邊境口岸免稅店，積極布局“一帶一路”沿線國家免稅店，向海外擴張。三是借助前海、橫琴自貿片區政策優勢和區位優勢，依托本土免稅經營企業建設免稅產業鏈綜合服務平臺，打造全球、亞太免稅品分拔集散中心。

（五）加強大灣區免退稅業務的宣傳推廣

一是推動免退稅業與文旅深度融合，結合節慶、國際展會及賽事推出定制旅游產品，吸引國際客流。二是積極爭取世界免稅協會在大灣區舉辦“國際免稅品博覽會”“亞太免稅展覽會”等，提升大灣區在全球免稅領域的影響力。三是發揮新媒體和流量經濟作用，通過直播等方式加強宣傳和推介，提高大灣區免退稅消費的國內外知名度。

[注釋]

①離境退稅的購買條件：在大陸境內連續居住不超過183天的外國人和港澳臺同胞，同一日在同一退稅商店購買退稅物品金額達到500元人民幣，離境日距退稅物品購買日不超過90天，且貨物未開封未啟用等。

②數據來自于：2021年5月舉辦的首屆中國國際消費品博覽會期間，畢馬威中國與穆迪戴維特報告聯合發布的《海南自貿港旅游零售市場白皮書》。