莫迪政府時期印度國防產業的本土化發展*

劉紅良

【內容提要】 建國后，印度一直推動國防產業本土化發展。莫迪執政后，為實現其戰略意圖，以“印度制造”及“印度自力更生”運動為政策引領，設置國防產品禁止進口清單，推動國防產業機構及政策改革，激勵公有及私營企業的參與積極性。在本土化基礎上，進一步發展與國防伙伴之間的產品聯合生產與研發，替代武器系統及組件的完全進口，并致力于對友好國家的國防產品出口。在政府推動及改革激勵下，印度國防產業本土化比例有一定程度提升。然而受制造業水平、財政投入、機構效能等多種因素制約，未來印度國防產業本土化目標實現程度不容樂觀。

2021年12月18日，印度防長拉納特·辛格(Rajnath Singh)在印度工商聯合會上表示，印度因其所處位置、地理約束及安全挑戰，不能持續依賴其他國家的國防科技，因此印度已告知國防伙伴，印度的國防武器將由本國生產。此前，印度已經制定正面本土化清單，200多個武器系統不再引進，計劃10年內將限制進口清單數目擴大至1000多個。印度自建國后一直推進生產本土化，武器系統及組件的本地生產更是本土化的核心內容。莫迪執政后，以極大熱忱和雄心推動印度制造和印度自力更生。在這些政策引領下，其國防產業本土化發展水平究竟如何，取得哪些進展、面臨何種制約，發展前景趨于黯淡抑或明朗？這些都成為政界及學者關注的焦點，本文力圖闡明這些問題，并討論中國因素在印度國防產業本土化過程中的影響。

一、國防產業本土化的動因

印度獨立后，一直致力于推動國防產業本土化，其發展呈現緩慢而有進階的態勢。從最初的公有企業主導和控制國防產業，發展到允許私營國防企業投資。政府相繼出臺一些激勵措施，便利私營企業投資、參與技術轉讓。國防產業的主導原則也從自給自足發展至自力更生、聯合生產研發，政府在政策便利、程序設置等方面都做出了一些改進，以減少產品的進口依賴，促進國防產業的本土制造。(1)Laxman Kumar Behera，Indian Defence Industry：An Agenda for Making in India，New Delhi：Pentagon Press，2016，pp.3-14.但受技術條件、資金投入、改革力度等因素限制，印度國防產業整體水平并未有很大提升，武器及操作平臺嚴重依賴進口的現狀也沒有較大改觀。

莫迪政府執政后，印度在內政、外交領域都顯示出雄心勃勃的進取態勢。在國內，強化總理辦公室(PMO)職能權限，推出多項提升印度制造業發展和經濟指數的政策倡議。同時莫迪對國防產品依賴進口的局面非常不滿，多次提出推進本土制造，使印度成為全球國防產品制造中心和出口中心。盡管對莫迪推行國防本土化的意圖有各種爭論，但從其政策倡議、公開發言可推測出其動因及戰略意圖：(1)國防安全的現實性考量。印度作為第二大武器進口國的現實充分說明了其對武器及系統的進口依賴性，國際安全態勢的變動及武器供應國的限制禁令都足以對其武器供應產生直接影響。如俄羅斯與烏克蘭的沖突爆發之際，莫迪專門召開高級別安全會議，討論烏克蘭局勢及俄羅斯對印度武器備件供應問題(2)Krishn Kaushik，“PM Modi reviews India's security preparedness in meeting with top ministers，discusses Ukraine situation，” 13 March 2022，https：∥indianexpress.com/article/india/pm-narendra-modi-india-security-preparedness-russia-ukraine-war-7817698/，10 May 2022.，凸顯武器進口依賴的脆弱性及嚴重性。對供應安全問題的考慮成為印度尋求國防產業本土化的一大動因，而本土定制及軍事適用性因素則可能成為國防本土化更高階的追求。(3)Ash Rossiter，Brendon J. Cannon，“Making arms in India? Examining New Delhi's renewed drive for defence-industrial indigenization，” Defence Studies，vol.19，no.4，May 2019，pp.356-357.(2)大國聲望和地位的必然要求。印度的大國渴望和抱負在莫迪執政時期表現的尤為明顯，而國防產業則是塑造大國形象的必然工具。印度因其整體規模、經濟體量與增速、政治表現等逐漸成為一個有影響的大國，國防產品整體及尖端技術長期依賴外部供應勢必影響其大國形象以及在國際體系中的認可度。(3)經濟發展及國防產業對民用技術的帶動性。國防產業本土化目標的達成，既可以減輕進口武器的財政壓力，武器出口的擴大，也有助于實現規模經濟。正如國防部國防生產司對國防本土化政策的表述：國防產業政策必須得到國防出口戰略的補充，否則國防產業的經濟基礎將難以在當前的經濟競爭環境中維持。(4)“Policy for Indigenization of components and spares used in Defence Platforms for DPSUsOFB，” 8 March 2019，https：∥www.makeinindiadefence.gov.in/admin/webroot/writereaddata/upload/recentactivity/Policy_for_Indigenization_of_components_and_spares_used_in_Defence_Platforms_for_DPSUsOFB.pdf，10 May 2022.同時，為推動和刺激經濟，政府建立國防產業基地，創造更多的就業機會。國防領域的產業化和技術升級也可進一步推動航空航天和電子等領域技能和專業知識的培養，發揮引領和帶動作用。

二、莫迪政府對國防產業本土化的推動

得益于在古吉拉特邦任首席部長時的經濟成就，2014年5月，莫迪競選成功，組建政府。印度民眾對經濟前景的期待是莫迪勝選的一大砝碼，而執政期間提振經濟自然成為施政綱領的重要內容。在此方針引領下，國防產業作為兼具經濟效能及戰略價值的行業，成為印度制造及自力更生運動的標桿。

(一)政策引領

對國防產業本土化發揮政策引領作用的主要是“印度制造”及“印度自力更生”運動。2014年9月25日，莫迪在印度商業巨頭的見證下正式提出“印度制造”倡議。12月，莫迪政府舉行針對特定行業的研討會，涉及部長、行業領袖、州政府等各級層次，討論并制定未來三年行動計劃，旨在將制造業對GDP的貢獻率從現有16%提高到25%，并額外創造1億個工作機會?！坝《戎圃臁庇媱澆粌H限于國防工業，涵蓋25個不同的部門，構成莫迪政府更大的經濟計劃一部分。(5)“Make in India，”http：∥www.makeinindia.com/policy/national-manufacturing，12 May 2022.其中，最顯著的指標是推動鐵路、國防、保險和醫療器械等關鍵部門前所未有地開放，以提高外國直接投資水平。(6)Ibid.在“印度制造”運動下，政府將國防確定為改革和發展的關鍵部門之一，其主要目標是促進自力更生、本土化、實現規模經濟、發展出口能力、技術轉讓和國內研發。(7)“Make in India：Achieving self-reliance in defence production，” The Report of Assocham India，2017，p.9在提出該計劃后，國防產業本土化議程一直是政府戰略計劃的核心政綱，莫迪不斷重申他力圖將印度變成主要國防產業行為體的目標。

印度自力更生運動是莫迪所設想的新印度愿景。在新冠肺炎疫情肆虐的背景下，經濟獨立性和自主性的價值日益凸顯。2020年5月12 日，莫迪向全國發出號召，啟動印度自力更生運動(Atmanirbhar Bharat Abhiyaan)，目的是使國家及其公民在各種意義上實現獨立和自力更生。莫迪進一步概述了自力更生運動的支柱——經濟、基礎設施、系統、充滿活力的人口和需求。(8)“Atmanirbhar Bharat Abhiyaan or Self-reliant India，” https：∥www.investindia.gov.in/atmanirbhar-bharat-abhiyaan，12 May 2022.為了在軍事領域大力推動印度自力更生運動，莫迪政府擱置通過“購買”路徑采購的一些國防進口項目。許多與飛機相關的項目，包括作戰平臺、槍支和船只，都將受到政府這種新計劃的影響。莫迪一直親自審查“印度制造”在國防領域的進展，并不時要求三軍和國防部官員確保采取更多措施在國防領域推廣“印度制造”。(9)“To promote Aatmanirbhar Bharat，Modi government to shelve multiple defence import projects，” 11 January 2022，https：∥zeenews.india.com/india/to-promote-aatmanirbhar-bharat-modi-government-to-shelve-multiple-defence-import-projects-2426971.html，12 May 2022.

(二)現實舉措

莫迪執政后，尤其是2020年以來，印度國防產業本土化方面的革新和舉措可謂層出不窮。主要包括：國防政策框架的變化、機構設置、便利營商舉措。國防政策框架的變化主要涉及產業許可、外國直接投資上限、國防出口、公有和私營部門公平競爭等方面。因國防采購程序直接關聯國防產品的制造、研發、采購等關鍵環節，修訂條款以簡化流程，對國防產業本土化意義攸關。

1.政策框架的變化。 首先是國防采購程序的修訂。根據用戶要求，國防采購程序(DPP)在 2016年之前已經歷了幾次后續修訂，2016年國防采購程序引入了一個新的資本采購類別“購買印度自主設計、開發和制造”。其中的制造(Make)類別，下設幾個具體條目：Make-I 是指政府資助的項目；Make-II 是指企業資助的項目；Make-III涵蓋可能不是在本國設計和開發的軍事硬件，但可以在該國制造以替代進口，印度公司可以與外國合作伙伴合作制造這些硬件?？紤]到國防生產的具體條件，Make-II正在成為首選采購模式。(10)Rahul Singh，“Indigenous tech key to winning wars，says Army chief Gen Naravane，” 9 November 2021，https：∥www.hindustantimes.com/india-news/indigenous-tech-key-to-winning-wars-says-army-chief-gen-naravane-101636397221479.html，12 May 2022.

2020年3月，國防部發布了《2020年國防采購程序(草案)》。在征求了利益攸關方的意見后，修改后的草案于10月最終生效。該采購程序是莫迪政府精簡印度國防采購體系的又一次嘗試，旨在變革冗繁的采購過程，在國防制造領域推廣“印度制造”，其關鍵變化體現為：(1)彰顯本土內容，國防采購中對本土內容(IC)的要求增強，在所有領域提高到50%(11)Defence Acquisition Procedure，2020，Chapter I：Acquisition Categories，Acquisition Planning and Indigenous Content，https：∥www.mod.gov.in/dod/sites/default/files/DAP2030new_0.pdf， 12 May 2022.，同時規定軍隊采購類別中更多使用本土軍事材料和軟件。(12)Laxman Kumar Behera，“Defence Acquisition Procedure 2020：Imperatives for Further Reforms，” ORF Issue Brief，no.440，February 2021，p.7.(2)對小、中和初創企業的推動，國防部引入“創新”作為新采購類別。主要由國防卓越創新組織向初創企業和 MSME 提供資助，用于國防和航空航天技術開發；(3)增加了涉及信息和通信技術(ICT)系統采購的新章節，以提供獲取和升級ICT系統的機制；(4)將租賃作為設備和平臺采購的替代形式，以定期支付租金代替巨額初始資本支出。(13)Ikigai Law，“India's Defence Acquisition Procedure 2020：An overview，” 4 February 2021，https：∥www.ikigailaw.com/indias-defence-acquisition-procedure-2020-an-overview/#acceptLicense，12 May 2022.此舉旨在解決印度軍隊亟需軍事硬件而本土不具備生產能力問題。依據這一原則，海軍租用了兩架美國無人機 MQ-9B，空軍計劃租用空中加油機和教練機(14)Rahul Singh，“India leases hi-tech US naval drones to boost surveillance，intel，”The Hindustan Times，25 November 2020，https：∥www.hindustantimes.com/india-news/india-leases-hi-tech-us-naval-drones-to-boost-surveillance-intel/story-NeW0gNA1HYJ44V3m9C5qAL.html，13 May 2022.；(5)修改抵消政策，主要目標是利用資本收購和供應商的技術來推動印度國內國防工業的發展。供應商可以將抵消額用于直接購買印度產品、投資國防工業、轉讓技術或研發。在修改后的抵消政策中，為了推動本土化，在“購買”類別中實現至少 30% 本土制造的供應商不必履行抵消義務。

其次是推出促進國防生產及出口促進政策。2020年國防部頒布《國防生產和出口促進政策 (DPEPP)(草案)》，該指導文件旨在為印度國防生產能力提供集中和重要推力，以實現產品的自力更生和出口。具體目標為：到 2025年，實現 1750 億盧比(230 億美元)的營業額，包括 3500 億盧比(46 億美元)的航天及國防商品和服務出口。同時發展充滿活力、穩健和有競爭力的國防工業，包括航空航天和造船工業，以優質產品滿足武裝部隊的需求；減少進口依賴，通過國內設計和開發推進“印度制造”倡議；促進國防產品出口，成為全球國防價值鏈的一部分；創造鼓勵研發、獎勵創新、創造印度知識產權所有權并促進強大和自力更生的國防工業環境。(15)“Draft Defence Production & Export Promotion Policy 2020，”https：∥www.ddpmod.gov.in/sites/default/files/pdfupload/DraftDPEPP.pdf，13 May 2022.

2.機構設置。為進一步鼓勵和促進出口，國防部在國防生產司(DDP)下設出口促進小組(EPC)。其主要職能在于協調和跟進出口部門的相關行動，包括接收不同國家的詢問，推動私營部門和公共部門實體的產品出口，與潛在購買國的武官(DA)定期互動與協調，便利私營企業和國防部之間的協調以促進出口等。(16)“Export Promotion Cell，” https：∥defenceexim.gov.in/show_content.php?id=3，13 May 2022.

在機構設置中，具有較大影響的是將軍械廠委員會(OFB國防部下屬辦公室)下屬的41個軍械廠轉變為 7 個新的 100% 國家所有的企業實體，以提高職能自主權和效率，并釋放新的增長潛力和創新機制。印度軍械廠雖歷史悠久，但軍隊對其產品的高成本、質量不穩定和供應延遲越來越不滿。新結構模式旨在激勵公司提高競爭力，通過優化將軍械廠轉變為生產性和盈利性資產。(17)Rajnath Singh，“India's defense minister：Sowing the seeds for a new era in defense manufacturing，” 6 December 2021，https：∥www.defensenews.com/outlook/2021/12/06/indias-defense-minister-sowing-the-seeds-for-a-new-era-in-defense-manufacturing，13 May 2022.改組后的7個實體，根據制造類別進行劃分，其中印度軍火有限公司(Munitions India Limited)、阿瓦尼(Avani)裝甲車輛公司、印度先進武器裝備有限公司(Advanced Weapons and Equipment India Limited)最為重要。

3.便利和激勵舉措。(1)修改外商直接投資限額。2020年9月，工業和國內貿易促進部宣布在自動路徑下(無須經過政府批準)將國防領域的外國直接投資從 49% 提高到 74%。(2)實行項目管理單位制(PMU)。政府通過設立項目管理單位，開始有時限的國防采購和更快的決策，以提高采購、交付效能。(3)減少國防進口。政府公布禁止進口的武器與平臺清單，規定此類物品只能從國內市場購買。2020年，政府宣布了101項禁令，該清單將由新成立的軍事司(DMA)每年逐步審查。2021年5月，第二份本土化正面清單(即禁止進口)規定了 108個項目。2022年4月，印度國防部公布第三份武器進口負面清單，時間表為未來5年，進口禁令清單上的項目總數達到351項。(18)Cheena Kapoor，“What Does India's Defense Indigenization Mean?”29 April 2022，https：∥www.thedefensepost.com/2022/04/29/india-defense-indigenization-2/#，13 May 2022.公布禁止進口清單的目的在于使國防產業評估軍隊的預期要求，從而為實現本土化目標做好準備(19)Lt Gen H S Panag，“‘Positive indigenisation list’ got lengthier but India's defence industry far from ready，” 3 June 2021，https：∥theprint.in/opinion/positive-indigenisation-list-got-lengthier-but-indias-defence-industry-far-from-ready/670630/，13 May 2022.，同時為國內資本采購單獨提供預算，以減少國防進口費用并鼓勵國防設備的國內制造。(4)鼓勵私營國防部門。內部流程數字化提供，制約和平衡以限制進口和促進出口，制定旨在促進公平競爭、便利營商的計劃，以及鼓勵制造和購買本土產品。(20)“Self Reliance in Defence Manufacturing，” 22 May 2020，https：∥www.drishtiias.com/daily-updates/daily-news-editorials/self-reliance-in-defence-manufacturing，13 May 2022.(5)研發領域對私營企業的放權。由DRDO頒布新的專利政策，便利印度私營國防企業自由使用DRDO的專利，使之獲取創新機會，進一步推動其研發和開發新技術；啟動科技發展基金項目，給印度企業設計、發展創新國防產品提供資金支持。(21)“Reforms in Defence Sector Propelling Private Sector Participation(2014-2021)，” https：∥static.pib.gov.in/WriteReadData/specificdocs/documents/2021/oct/doc202110411.pdf，13 May 2022.

(三)國防產品聯合生產與研發

國防產業本土化與聯合生產、研發呈現彼此促進、相互交融的關系，聯合生產與研發本就是實現本土化的一種方式，而國防產業本土化的最終目標是要實現產品的自主設計與生產能力。印度在獨立之初國防生產能力的獲取主要就是在蘇聯、英國的幫助下，通過許可組裝的方式進行的。在莫迪政府看來，更多的外國參與是實現國防本土化的一種手段。以往的案例也顯示，印度獲得最先進技術是突破外資投資限額的前提條件。(22)Gilli A. and Gilli M.，“Why China has not caught up yet：military-technological superiority and the limits of imitation，reverse engineering，and cyber espionage，” International Security， vol.43，no.3，2019，p.144.

印度與俄羅斯在聯合生產國防產品方面歷史久遠。1998年印度與俄羅斯簽署協議，聯合開發“布拉莫斯”巡航導彈，2006年成功列裝。(23)Richa Tokas，“Self-Reliance in Defence Sector，” 4 August 2021，https：∥www.idsa.in/idsacomments/self-reliance-in-defence-sector-040821，14 May 2022.2019年9月印度與俄羅斯簽署“聯合制造與國防設備相關的備件、部件、集成和其他材料方面相互合作”的政府間協議(IGA)。目標是在“印度制造”倡議的框架下與俄羅斯原始設備制造商合作，通過創建合資企業及伙伴關系的方式組織印度工業在境內生產備件和部件，提高印度武裝部隊目前服役的俄羅斯原產設備的售后支持和運營可用性。(24)“Private Players in Defence Manufacturing Sector，” 26 July 2021，http：∥pib.gov.in/PressReleaseIframePage.aspx?PRID=1739049，14 May 2022.

近年來，印度主要通過與美國、以色列供應商的合作實現產品的聯合研發與生產。印度與以色列的合作主要有以下項目：(1)小型武器制造、通訊系統、無人機；(2)采購程序下的系統和組建提供。印度國防制造商贏得一份價值1億美元的合同，為以色列國防制造商供應導彈套件，生產“Barak-8”中程地對空導彈。這是海外原始設備制造商與一家印度私營國防公司簽訂的第一份合同。2016年一家印度國防企業贏得了VFH通信系統的第一份重大合同，之后通過另外兩份重大合同確立了自己作為領先供應商的地位。2017年，該印度公司簽署了一份價值3000萬美元的合同，為“Mi-17”直升機制造智能顯示器、應答器、支架等組件。通過這種合作，2019年，公司獲得第一筆高科技干擾放大器的出口訂單；(3)聯合開發國防平臺和系統，包括：聯合開發遠程地空導彈(LR-SAM)“Barak-8”，作為能應對多種超視距威脅的地對空導彈，“Barak-8”可以在任何天氣條件下同時攻擊多個目標。除以色列和印度外，世界其他國家也已簽約采購該系統，對印度與以色列的國防制造業產生重大推動。(25)“Collaborative partnership between India and Israel in aerospace and defence，”The Report of Society of Indian Defence Manufacturers，September 2020，pp.18-19.以色列拉斐爾先進防御系統有限公司(Rafael Advanced DefenseSystems)與印度同行巴拉特動力(Bharat Dynamics)簽訂備忘錄，為印度海軍提供一種SHADE反魚雷防御襲統。(26)Ninad D. Sheth，“India's $130bn defense update sparks interest from arms makers，” 24 February 2021，https：∥asia.nikkei.com/Business/Aerospace-Defense/India-s-130bn-defense-update-sparks-interest-from-arms-makers，14 May 2022.

美國波音(Boeing)、洛克希德·馬丁(Lockheed Martin)、霍尼韋(Honeywell)、德事龍公司(Textron)在印度投資，與印度國防企業聯合制造印度亟需的國防產品。最初的合作項目包括：“探路者”(Pathfinder)項目的啟動和后續發展。如下一代“渡鴉”無人機系統、“C-130J”超級“大力神”飛機偵察模塊、移動電子混合動力、單兵生化防護裝備等硬件方面的合作。第二批“探路者”項目合作內容則為：登山頭盔電子顯示系統、生物戰術偵查系統的聯合生產(27)“Defence Trade and Technology Initiative：India，Us agree on 2 new ‘pathfinder’projects，” 14 July 2018，http：∥economictimes.indiatimes.com/news/defence/defence-trade-and-technology-initiative-india-us-agree-on-2-new-pathfinder-projects/articleshow/51800651.cms，14 May 2022.；DTTI框架下核心技術的研發、生產。針對印度的急需，兩國建立了航母和噴氣發動機技術工作組，在飛機彈射和收回系統的聯合研發、市場上取得積極進展(28)Aaron Mehta，Joe Gould，“Modi Visit Underlines Changed India-US Relationship，”http：∥www.defensenews.com/story/defense/international/2016/06/05/modi-visit-underlines-changed-india-us-relationship/85188894/，14 May 2022.；印度與美國制造商通用電氣聯合生產印度第一架本國開發的“特雅”(Tejas)輕型戰斗機的發動機。

洛克希德·馬丁公司與印度企業塔塔集團成立了一家合資企業，為“C-130J”超級“大力神”運輸機制造主要部件。波音公司則與塔塔集團的塔塔先進系統公司建立合資企業，生產“CH-47”支奴干直升機(Chinook)的冠部和尾錐組件以及“AH-64”阿帕奇直升機(Apache)的垂直穩定器。自 2018年5月以來，位于南部城市海得拉巴的塔塔波音工廠一直在為全球客戶交付阿帕奇機身。(29)Ninad D Sheth，“India's $130bn defense update sparks interest from arms makers，” 24 February 2021，https：∥asia.nikkei.com/Business/Aerospace-Defense/India-s-130bn-defense-update-sparks-interest-from-arms-makers，14 May 2022.2021年8月，Raghu Vamsi公司贏得了制造波音飛機和供應精密機械的合同。為此，公司計劃在未來三年內向海得拉巴工廠投資 1500 萬美元并招聘 300 多名員工。(30)“Indian Defence Manufacturing Industry Report，” 12 April 2016，https：∥www.ibef.org/industry/defence-manufacturing.aspx，15 May 2022.2021年9月，印度和美國宣布根據國防技術與貿易倡議 (DTTI) 倡議簽署一項空中發射無人駕駛飛行器 (ALUAV) 的項目協議。該項目成本約為 2200 萬美元，由兩國平均分攤。(31)“India and US sign project agreement to co-develop air-launched UAVs，” 6 September 2021，https：∥www.airforce-technology.com/news/india-us-sign-project-agreement/，15 May 2022.

(四)推動國防產品出口

國防產業本土化作為莫迪政府傾力推動的政策，其目的在于促進本土國防制造，最終實現武器系統和部件的出口。國防產品的出口更有助于推進“印度制造”的目標，長期的抱負則是使印度逐漸趨進為“世界制造”的夢想。(32)“A step towards self-reliance，” 14 May 2021，https：∥www.thehindu.com/brandhub/a-step-towards-self-reliance/article34554553.ece，15 May 2022.而在此之前，印度政府往往回避武器出口，更愿意借助軟實力實現其戰略影響力。因而，對莫迪政府來說本土化必然伴隨著出口武器給友好國家及同中國展開武器競爭的雙重目標，同時兼具通過武器銷售創造影響力的戰略考量。每當中印邊界事態緊張之際，必然出現國防產品本土化的緊迫性亟需提升的呼聲。對印度來說，渲染和夸大中國的邊界威脅及周邊拓展往往構成政府進一步推進武器本土化的“催化劑”。

為替代中國對一些國家的武器銷售，印度正極力推動對東南亞、印度洋及非洲伙伴的軍售，以鞏固其作為友好安全伙伴的定位。印度公布的供友好國家使用的國防產品清單，包括152種國防物品，其中有印度力推的“特雅”戰斗機、Dhruv 和 Rudra 直升機，以及輕型戰斗機、“布拉莫斯”超音速巡航導彈和“阿卡什”防空系統。印度斯坦航空有限公司(HAL)董事長瑪德哈萬(R. Madhavan)表示，印度正在積極挖掘“特雅”戰斗機的出口潛力，每架飛機價格為30.9億盧比，東南亞和西亞國家已對其表現出興趣。(33)Nayanima Basu，Snehesh Alex Philp，“Buy weapons from us，India says as it pushes exports to compete with China in neighbourhood，” 16 March 2021，https：∥theprint.in/defence/buy-weapons-from-us-india-says-as-it-pushes-exports-to-compete-with-china-in-neighbourhood/622216/，15 May 2022.2022年1月29日，印度正式與菲律賓簽署價值約3.75億美元的“布拉莫斯”導彈購置協議。印度國防部表示，該合同是印度促進負責任的國防出口政策的重要一步。(34)“India，Philippines ink $ 375 million deal for BrahMos missiles，” 29 January 2022，https：∥economictimes.indiatimes.com/news/defence/india-philippines-ink-375-million-deal-for-brahmos-missiles/articleshow/89188501.cms，15 May 2022.菲律賓作為有著重要地緣政治價值的東盟國家及南海爭端當事國，印度極為看重與其發展國防安全關系，而“布拉莫斯”巡航導彈的購入，顯然可以在威懾中國上發揮巨大作用。印度雖然已準備好向其他國家出口產品，但受疫情影響許多國家的國防預算受限。為達到目的，印度正考慮采取不同融資方案，包括延長信貸額度(LoC)，將重點延伸到維護和服務領域，而不單純集中于產品交付。(35)Nayanima Basu，Snehesh Alex Philp，“Buy weapons from us，India says as it pushes exports to compete with China in neighbourhood，” 16 March 2021.

國防出口作為國防制造能力的核心部分，重點在于制定可信和結構化的國防出口計劃。莫迪政府更將國防產品出口作為外交的延伸，服務于其戰略考量。為促進和鼓勵出口，專門設立了國防生產司下屬的出口促進小組。印度在出口國防設備方面已取得一定程度的增長，其國防產品出口無疑有助于實現規模經并刺激本土國防生產的質量改進。政府設定在2025年將該行業營業額提高到250億美元，其中包括50億美元的出口。(36)Javin Aryan，“The evolving landscape of India's arms trade，” Young Voices of ORF，31 March 2021，https：∥www.orfonline.org/expert-speak/the-evolving-landscape-of-indias-arms-trade/，15 May 2022.根據斯德哥爾摩和平研究所的數據，2021年3月，印度在2016—2020年主要武器出口國名單中排名第24位，主要對象國為緬甸、斯里蘭卡、毛里求斯。(37)“Trends in international arms transfer，” March 2021，https：∥sipri.org/sites/default/files/2021-03/fs_2103_at_2020_v2.pdf，15 May 2022.

三、莫迪政府國防產業本土化評估及啟示

通過莫迪政府一系列的倡議、改革及舉措，印度國防產業本土化取得一定成效。印度本土國防產品生產額及出口額都有大幅增長，建立了國防產業走廊，在開發新技術以及聯合生產、研發方面取得一些進展。同時受制于國防預算、資金分配、制造業能力、采購程序等方面約束，國防產業本土化仍面臨發展與提升的困境，挑戰和制約極為明顯。在審視印度國防產業本土化成效及不足的基礎上，進一步思考其對中國產生的啟發與借鑒，無疑更具有現實意義。

(一)成效與進展

在莫迪治下，國防產業本土化的成效首先體現在營業額與出口額的增長。2020財年營業額為 107 億美元，2021財年增長為109 億美元。印度的國防出口2019—2020年估計為12.9億美元，在過去兩年中實現了強勁增長。(38)“Indian Defence Manufacturing Industry，” https：∥www.ibef.org/industry/defence-manufacturing.aspx.而據來自另一個統計口徑和時段的數據，2015—2020年期間，印度的國防出口從約200億盧比增長到900億盧比。(39)S. Samuel C. Rajiv，“Promoting Defence Exports”，Manohar Parrikar Institute for Defence Studies and Analyses， 31 March 2021，p.4.與此相對應，印度的國防產品進口2016—2020年間相比2011—2015年減少了33%(40)“SIPRI Arms Transfers Database，” https：∥www.sipri.org/databases/armstransfers，15 May 2022.，國防系統進口的減少，突顯了新德里促進本土國防制造和出口的決心，在2021年政府更是預留了 7022億盧比，約占2021—2022財年資本支出的63%，用于采購本土生產的防御系統。(41)Javin Aryan，“The evolving landscape of India's arms trade，” Young Voices of ORF，31 March 2021，p.4.由于對研發和出口的重視，其武器出口擴展到超過75個國家。在 2020—2021財年，陸軍74%的合同授予印度供應商。(42)“Defence Manufacturing，” https：∥www.makeinindia.com/sector/defence-manufacturing，15 May 2022.在本土化程度上，來自印度海軍2015年的數據稱，在“浮動”領域的國產化率已達90%，“機動”領域的國產化率為50%～60%，而“作戰”領域僅為30%。(43)Directorate of Indigenisation，IHQ MOD (Navy)，Indian Naval Indigenisation Plan (2015-2030)，p.9.

其次是國防工業走廊的設立。為了支持國防部門的發展并提高該部門的制造能力，印度正在建立兩條國防工業走廊，一條在北方邦，由阿格拉、阿利加爾、奇特拉庫特、賈西、坎普爾和勒克瑙6個制造節點構成。第一個國防技術與測試中心(DTTC)在北方邦建立，占地約22英畝，旨在加速國防和航空航天制造集群的發展。(44)“Defence Manufacturing，” https：∥www.makeinindia.com/sector/defence-manufacturing，15 May 2022.另一條在泰米爾納德邦，由欽奈、哥印拜陀、霍蘇爾、塞勒姆和蒂魯吉拉伯利5個節點構成。國防工業走廊將促進國防和航空相關產品的本土生產。以減少印度的國防產品進口并促進向其他國家的出口。(45)“Defence Industrial Corridors in India：Introduction，” https：∥www.makeinindia.com/defence-industrial-corridors-india，15 May 2022.為推進國防工業走廊的建設速度，政府邀請外國企業在印度投資并利用“印度制造”的機會。2021年6月，防長拉杰納特·辛格邀請瑞典公司投資北方邦和泰米爾納德邦的國防工業走廊。

再次，開發新設備和新技術。DRDO于2021年3月通過驗證路基原型，實現了空氣獨立推進(AIP)系統開發的一個重要里程碑，該系統由DRDO的海軍材料研究實驗室(NMRL)開發。AIP可以將潛艇的水下續航能力提高幾倍，其技術形態已達到適合目標船只的成熟階段。(46)“India one step closer to indigenous AIP，” 9 March 2021，https：∥indiandefenceindustries.in/index.php/drdo-test-aip-submarine，15 May 2022.4月，國防研究與發展組織開發了一種先進的箔條技術，以保護海軍艦艇免受導彈襲擊。其下屬的焦特布爾國防實驗室(DLJ)自主開發了該關鍵技術的三種變體，即短程箔條火箭(SRCR)、中程箔條火箭(MRCR)和遠程箔條火箭(LRCR)，滿足印度海軍的質量要求。同一時段，位于坎普爾(Kanpur)國防材料與儲存研究實驗室和開發機構(DMSRDE)開發了一種重量為 9公斤且符合印度陸軍質量要求的輕型防彈夾克(BPJ)。(47)“Indian Defence Manufacturing Industry Report，” https：∥www.ibef.org/industry/defence-manufacturing.aspx，15 May 2022.2022年4月，印度在拉達克附近山谷成功測試了自行設計和制造的巡飛彈，印度研制的反坦克導彈HELINA也在高空成功進行了飛行測試。(48)“Indian-developed loitering munitions tested at 15，000 ft，” 11 April 2022，https：∥economictimes.indiatimes.com/news/defence/indian-developed-loitering-munitions-tested-at-15000-ft/printarticle/90766614.cms，15 May 2022; Ravi Sharma，“India successfully test-fires anti-tank guided missile Helina，”12 April 2022，https：∥frontline.thehindu.com/dispatches/india-successfully-test-fires-anti-tank-guided-missile-helina/article38471875.ece，15 May 2022.

(二)挑戰和制約

1.本土技術自主程度和國防制造能力的限制

國防制造能力取決于國家總體工業化水平，尤其是技術創新及自主程度。印度多年來一直是世界第二大武器進口大國，其國防制造能力可見一斑。尤其是關鍵技術設計能力，一直是印度的短板，主要武器系統平臺和部件依賴進口，阻礙了本土制造的發展。研發機構、生產機構和最終用戶之間的關系極為薄弱。(49)“Self Reliance in Defence Manufacturing，” 4 February 2022，https：∥www.drishtiias.com/daily-updates/daily-news-editorials/self-reliance-in-defence-manufacturing，15 May 2022.除技術水平的總體約束，造成其國防能力提升的主要障礙有：雖然國防總體預算額有所增加，但用于長期投資和研發的預算并未增長，工資及養老金等支出擠占了國防研發及生產費用，例如在 2020—2021財年國防預算總額中，58.6%分配給工資和養老金，而只有22.7% 用于資本支出(50)PRS Legislative Research，Demand for Grants 2020-2021 Analysis：Defence，https：∥www.prsindia.org/parliamenttrack/budgets/demand-grants-2020-21-analysis-defence，15 May 2022.；政府主導的運作模式導致程序復雜、效率低下，雖然政府為激發私營企業投資國防產業出臺了很多政策，但關鍵和重大合同政府不愿授予私營部門。(51)Harsh V. Pant，“India's defence policy change，” 8 May 2019，https：∥www.orfonline.org/research/indias-defense-policy-challenge-50601/，15 May 2022.

2.政策提案多樣化與具體落實乏力的差距

莫迪執政以來，推出多項改革舉措，涉及機構、政策、程序等各領域，令人眼花繚亂、目不暇接。為應對國防本土化問題，政府建立了多個高級別委員會，提出了很多目標和要求，但并未據此設定和采取必要步驟。(52)Jaishankar，Dhruva. “The Indigenisation of India's Defence Industry” Brookings India Impact Series，8 August 2019，https：∥www.brookings.edu/research/the-indigenisation-of-indias-defence-industry/，15 May 2022.在過去5年中，印度政府批準了 200 多項帶有技術轉讓的國防采購提案，價值約4萬億盧比，但大多數仍處于相對早期處理階段。(53)“Self Reliance in Defence Manufacturing，” 4 February 2020，https：∥www.drishtiias.com/daily-updates/daily-news-editorials/self-reliance-in-defence-manufacturing，15 May 2022.政府的一些倡議、舉措的實際收效并不能令人滿意，如2020年9月發布的將FDI上限提高到74%的政策，其中幾項附加條款幾乎使自動投資的承諾無效，致使印度國防部門收到的投資額僅為微不足道的1005萬美元。至12月，這一數額才增加到1015萬美元。(54)Amit Cowshish，“One Year Later，Whither Atmanirbharta in Defence?” 27 May 2021，https：∥thewire.in/government/whither-atmanirbharta-in-defence，16 May 2022.由于缺乏整體性協調，印度國防產品采購—生產—交付環節一直存在著延遲問題，國防部雖已提議將項目管理單元(PMU)作為采購流程的一部分，卻并未充分授權PMU以確保各個利益相關者的問責。

在政府引以為豪的聯合研發與本土制造項目上，也存在著過度渲染、迷惑公眾行為。如“特雅”戰斗機項目，作為政府主推的國防出口戰機，號稱零部件國產化率已提升至65%。其關鍵設備中機載火控雷達由以色列引進，動力系統為美國提供，裝載導彈主要為以色列生產，號稱自主開發的中距導彈也是法國與俄羅斯技術，且仍在研發階段。(55)“India's LCA Tejas Steals The ‘Thunder’ As Sino-Pak JF-17 Jet Again Takes A Back Seat At Singapore Air Show，” 17 Feburay 2022，https：∥eurasiantimes.com/indias-lca-tejas-steals-the-thunder-as-sino-pak-jf-17-jet-again-takes-a-back-seat-at-singapore-air-show/，16 May 2022.在NG7輕機槍項目上，印度為規避本土制造設置的障礙，與以色列IWI公司合資成立PLR公司，該公司在印度獲準授權生產以色列武器，而其核心技術仍為以色列控制，公司只進行簡單的加工操作(56)Rahul Bedi，“Many Bumps in Defence Ministry's Attempts to Buy the Right Light Machine Guns，” 4 August 2021，https：∥thewire.in/government/defence-ministry-light-machine-guns-procurement，16 May 2022.，其產品則名正言順的打著“印度制造”的旗號。即便是有些產品在國內生產，在系統和子系統層面都有大量原材料進口成分。在與美國合作方面，雖然2012年推出了雙邊國防技術與貿易倡議(DTTI)，但該倡議下并無聯合研發的重大項目啟動。商定的一些合作項目，如噴氣發動機技術聯合工作組等項目由于出口管制的限制，被證明過于具有挑戰性，因此不得不擱置。(57)Rahul Singh，“US Suspends Cooperation on Jet Engine Tech，” Hindustan Times，25 October 2019，https：∥www.hindustantimes.com/india-news/us-suspends-cooperation-on-jet-engine-tech/storyXZQgIx93RecYudiIrT8cJL.html，16 May 2022.

3.私營企業缺乏與公有企業公平競爭的營商環境

印度大型武器制造公司多為國有企業，控制國內需求的絕大部分，政府通常也將國防公共部門置于私營企業之上。政府雖對這些企業實體寄于厚望，但長期以來他們無法滿足部隊日益增長的需求，印度的國防采購與這些實體供應之間的差距超過50%。此外，在生產力、研發、技術吸收和新產品設計開發、增值、產能利用率、產品價格和質量等方面的痼疾也一直未能解決。同時，國防部專注于私營部門的作用發揮和招標過程中的競爭，公共部門實體和軍械廠盡管表現不佳、飽受詬病，也只有面向市場、改善功能以保持與政策的相關性，并作為印度制造的主要參與者。在“印度制造”的旗號下，政府取消了授予公有企業的消費稅和關稅豁免，以及政府頒發給私營企業與彈藥有關的工業許可證，給公共部門造成巨大沖擊?，F有狀態下，利益協調成為政府必須考慮的隱憂。(58)Laxman Kumar Behera，Indian Defence Industry：An Agenda for Making in India，p.166.雖然政府在私營企業方面的改革力度很大，承諾在采購、投資、營商便利等方面給予更多的優惠，但對私營企業來說，缺乏有利的融資框架、激勵措施不足以及研發薄弱、技能缺陷使之在國防生產、供應鏈條中處于邊緣位置，重要和大宗國防合同政府的首選仍是公有企業。維持公平競爭的生態系統以及有效實施改革的框架變得極為重要。在涵蓋采購、生產、交付等全部環節的整個流程方面，印度自力更生的一個根本弱點是缺乏強有力的總體制度機制來設定政策目標，將各種利益相關者(用戶、研發機構和行業)帶到一個共同的平臺，監控本土項目的進展和確定問責。(59)Ibid., p.164.

4.戰略環境和制造環境的整體約束

國防產業本土化的首要目標是實現武器供應的本土化，安全戰略及武裝部隊的需求是必須納入考量的重要參數。缺乏國家安全戰略或國防白皮書的引領，國防采購難以擺脫臨時性的約束。(60)Laxman Kumar Behera，“Defence Acquisition Procedure 2020：Imperatives for Further Reforms，” ORF，Issue Brief，no.440，February 2021，p.14.而印度長期戰略評估和現實威脅緊迫性的權衡，易于造成武器系統研發、量產的猶疑、難于決斷。如長期來看，采購先進的監聽系統屬于優先級的需求，而邊界情勢使得山地裝備成為亟需供應的選項。在面臨預算、技術、研發投入及時限的多種約束下，既需從戰略上，也需要務實地規劃武裝部隊的武器配備，并投資高科技武器的長期發展，但印度目前的國防政策難以實現二者的均衡。(61)Ikigai Law，“India：India's Pursuit of Self-Reliance in Defence Manufacturing And The Challenges Ahead，” 4 February 2022, https:∥www.drishtiias.com/daily-updates/daily-news-editorials/self-reliance-in-defence-manufacturing,16 May 2022.在制造環境上，嚴格的勞動法、合規負擔和缺乏技能相關問題影響了國防本土制造的發展，致使印度很難在國防領域吸引外國直接投資。同時國防部和產業促進部的管轄權重疊也削弱了印度的國防制造能力。(62)“Self Reliance in Defence Manufacturing，” 4 February 2022, https:∥www.drishtiias.com/daily-updates/daily-news-editorials/self-reliance-in-defence-manufacturing,16 May 2022.

(三)對中國的啟發和借鑒

從印度國防產業本土化的進展及挑戰、制約的具體細節可見，首先意欲保持武器系統的自足，避免進口依賴產生受制于他國和變動的國際形勢，需不斷提升國家制造能力，保證國防研發經費的足額和持續投入。印度的技術水平及制造能力使其雖有國防產業本土化的抱負，但實際產出及實現程度受限，交付的產品也很難令軍隊滿意。同時，其研發經費投入不足，進一步制約其防務產品效能的提升。以2022—2023財年國防預算為例，國防預算撥款702.3億美元，其中分配給研發(R&D)的份額僅為12.4億美元，僅占國防預算總額的 1.7%。為體現對國防領域非國有部門的重視，25%的研發預算(總計3.1億美元)分配給私營部門行業、初創企業和學術機構。防長辛格和財政西塔拉曼認為此舉是研發預算的重大分配，有些印度學者則評價說數額小的可笑、令人擔憂。(63)Kartik Bommakanti，“Weak Investment in Defence R&D：Key Factor BehindIndia' Poor Defence Indigenization，” India Matters，19 Feb 2022，https：∥www.orfonline.org/expert-speak/weak-investment-in-defence-rd/，16 May 2022.

其次，構建完善的生產、研發及用戶融合的國防體系。印度的生產和研發機構是彼此分離的，最終用戶也未完全參與DRDO等關鍵研發機構的決策過程，這就造成研發—生產—用戶之間的割裂，不利于產品性能的改進、提升以及與用戶的適配性問題。雖然政府制定了多項政策鼓勵私營部門投資、研發，但現實的國防產業結構仍由公有企業定義，私營部門很大程度上被排斥，簡化采購程序的政策雖已推出，但多部門協調的缺失使程序計劃無法落到實處，這就使得研發、生產、交付環節難以形成整體融合。

再次，依據國家整體發展戰略，持續推進國防產業建設，不受短期策略性需求的干擾。印度雖然推進國防產業本土化的意愿較高，并擬定了多批次的限制進口清單，但較容易受到臨時性和意外事件的干擾，從而遲滯國防本土化的進程。如在2020年4月，中印邊界對峙之際，防長辛格訪問俄羅斯，很快就立即交付12架SU30 MKI戰機和22架米格29戰斗機問題達成協議。(64)Praful Bakshi，“Indigenisation of Indian defence industry a must，” 15 August 2020，https：∥www.sundayguardianlive.com/opinion/indigenisation-indian-defence-industry-must，16 May 2022.同時，在2021—2022財年的資本支出預算中，大量資金用于邊界地區基礎設施的建設(65)Arzan Tarapore，“The Crisis After the Crisis：How Ladakh Will Shape India's Competition with China，” Lowy Institute Analyses，May 2021，p.14.，這一時期山地裝備也超越其他選項成為優先采購條目。

最后，充分發揮國防科技創新的引領作用，重視國家在組織、制度因素上的導向性，使之成為科技創新的催化因素。印度的教訓足可引以為戒，在類似印度這樣的技術欠發達國家及其國防創新體系中，吸收導向因素尤為關鍵，但印度領導力在國防創新中的作用僅停留在口頭上，使得技術流入未能被充分吸收。同時，組織因素及國防創新子系統的深度橫向分離，也阻斷了創新動力(66)Tai Ming Cheung，“A conceptual framework of defence innovation，” Journal of Strategic Studies，vol.44，no.6，2021，pp.790-791.，而中國的引入—消化—吸收—再創新的路徑和能力與之形成鮮明對照。

四、前景與趨勢

從印度國防產品進口額減少、出口額增加可見國防產業本土化的成效已現，但并不顯著。政府推出的機構及政策改革，重在消除投資限額、簡化程序、激勵私營企業參與、便利營商等，但涉及公共企業實體的實質性舉措較少，而其恰恰是產業本土化的主力軍，這必然在公平營商、激發活力方面有所欠缺。印度為減少進口依賴試圖推進武器來源的多樣化，必然會涉及如何妥善處理與國防合作伙伴關系的問題，如印度引進俄羅斯S-400導彈系統引發美國威脅制裁問題。推進國防采購的本土內容也時常會遭遇影響與國防合作伙伴的已有合同問題。2019年11月，印度向美國訂購13門MK455英寸/62口徑艦炮及相關設備，后來國防部以進一步推動印度本土制造為名，取消這一采購項目，將其納入巴拉特公司升級的超快速炮架 (SRGM)項目。(67)Himaja Ganta，“India's DAC approves $1.06bn defence equipment procurement，”3 November 2021，https：∥www.naval-technology.com/news/dac-approves-defence-equipment-procurement/，16 May 2022.

國防產業本土化需要政府的持續推動、簡化程序、總體監控、預算及資金傾斜等各種有利因素。從目前來看，政治和官僚意愿較高，但管理體制的等級制和分層決策妨礙了采購過程的效率，導致拖延、效率低下這一問題仍未解決。莫迪政府雖針對多個問題、在多個領域進行改革，但并未根本上觸動原有陋習，未來也將繼續作為官僚體制的痼疾而存在。預算投入及資金分配問題，受總體收支的困擾和資金分配固有模式的影響，也很難做出較大的調整。在禁止進口方面，政府雖對禁止進口武器做了數量的規定和條目的細化，但并未相應制定強有力和制度化的本土化計劃，而這是需要以為其5年及10年的中長期國防生產計劃作為支撐的，可見其規劃的嚴謹性需要進一步提升。(68)Laxman Kumar Behera，“Defence Acquisition Procedure 2020：Imperatives for Further Reforms，”Issue Briefs and Special Reports of ORF,4 February 2021, p.17.

綜合而言，莫迪政府時期，印度國防產業本土化成效及進展受多種因素的影響，未來發展不容樂觀。因本土化的提升需要多種要素的有機融匯，包含總體工業化發展水平、國防創新與研發程度等能力要素，機構賦權及程序簡化等機構要素以及各類企業實體的主動配合與參與等主體要素?，F有生態下，印度在上述幾個方面都明顯受限。依靠政府的大力推動，國防產業本土化形式上的表現足夠引入關注，數量上也有直觀增長，而本土化的量級未獲大幅提升，與國外合作伙伴的聯合研發也僅局限在技術要求不高的少數項目上，武器產品的出口多數集中在周邊鄰國。未來印度國防產業本土化的發展既需依賴政府的持續推動和改革，也需要將已有的政策舉措落到實處，更需要印度經濟增長和工業發展水平的整體帶動。而印度政府是否能一直堅持本土化政策和發展方向，同時在優化營商環境、研發資金占比、政府投入方面給予持續的支持尤為關鍵。

結 語

自獨立以來，印度一直推行國防產業本土化政策，不過在不同時期命名有所區別。莫迪執政后，隨著地緣政治和經濟雄心的增長，凸顯發展獨立的國防產業能力的迫切性，政府在涉及國防產業的機構、政策等方面推出了多項改革舉措，力圖有所推進，實現國防產業本土化和國防產品出口的目標。從實效來看，印度的國防進口額有所減少，營業額和出口額都實現了增長。政府新建了國防產業走廊，開放了新技術和新設備。但相比政府雄心勃勃的預期目標，受總體創新文化缺失、創新及制造能力不足、舉措落實乏力、國防產業生態系統等多重因素制約，莫迪政府提出的國防產業本土化的具體指標實現難度較大。對印度國防本土化成效的進一步評估及原有目標實現程度的探討，需要我們隨其動態發展保持密切關切，前景及態勢尚難論定。