新時代實施村黨組織書記“一肩挑”的思考

□李志清

村黨組織書記“一肩挑”是指在農村換屆中村支部書記通過法定程序擔任村委會主任、農村集體經濟組織與農民合作社負責人。黨的十八大以來，中共中央修訂《中國共產黨農村基層組織工作條例》，提出村黨組織書記“一肩挑”的要求，明確“村黨組織書記應當通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人，村‘兩委’班子成員應當交叉任職”[1]，保證農村基層黨組織的領導地位。村黨組織書記“一肩挑”不是村“兩委”負責人“一肩挑”的簡單轉換和承繼延續，而是在鄉村振興的新形勢下，適應鄉村治理的新需要，旨在強化農村基層黨組織領導核心作用的具有創新性的制度設計[2]。在全面推進鄉村振興的背景下，實施村黨組織書記“一肩挑”意義重大。

一、新時代對村黨組織書記“一肩挑”的新要求

作為農村基層黨組織的領導核心和支柱力量，村黨組織書記在加強黨的建設、落實鄉村振興戰略、推動鄉村治理現代化等方面起著“領頭雁”作用。新時代，落實“一肩挑”重擔、實施鄉村振興戰略，對村黨組織書記的政治領導能力、統籌發展能力、有效治理能力及帶動示范能力提出了新的更高要求。

（一）政治領導能力

政治領導是黨的領導的核心內容，也是中國特色社會主義制度的本質特征[3]。習近平總書記指出，要注重提高政治能力，特別是把握方向、把握大勢、把握全局的能力和保持政治定力、駕馭政治局面、防范政治風險的能力[4]。這一重要論述，既是對政治能力內涵的深刻闡述，也是對各級領導干部的明確要求。村黨組織書記要深刻認識政治能力是必備的首要能力和政治本領，牢固樹立政治理想，正確把握政治方向，堅定站穩政治立場，嚴格遵守政治紀律，加強政治歷練，積累政治經驗，自覺把講政治貫穿于鄉村振興戰略實施全過程，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，弘揚偉大建黨精神，不斷提高政治判斷力、政治領悟力、政治執行力，深入學習領會“兩個確立”的決定性意義，在政治思想行動上始終同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致。

（二）統籌發展能力

產業興旺是解決農村一切問題的前提。村黨組織書記有沒有發展頭腦、能不能把握發展機遇、有沒有統籌發展的能力，直接決定了一個村集體經濟是否具有內生發展動力，是一個村興衰成敗的關鍵節點，也是決定全村黨員群眾生產生活水平的重要因素，更是黨員群眾評價村黨組織書記合不合格、勝不勝任的重要依據。一個優秀的村黨組織書記，往往緊緊跟隨國家惠村惠企惠民的政策要求，時刻思考在落實鄉村振興的過程中把村集體經濟發展與形勢要求結合起來，主動探索求變，帶頭發展具有特色、帶動村民就業的產業，帶頭學習技術，帶頭勤勞致富，善于內挖潛力、外借資源，把各類發展要素集聚起來，化資源為資本，推動壯大集體經濟、鼓足村民口袋，真正成為發展一方經濟、致富一方百姓的領路人。

（三）有效治理能力

治理有效是鄉村振興的重要保障，目標指向是推動提升鄉村治理能力，實現治理水平現代化，讓農村既充滿活力又和諧有序。因此，治理能力是落實鄉村振興戰略的必備能力。村黨組織書記要站在實現我國治理能力現代化的高度，審視所在農村的各類矛盾問題，充分認識到農業農村治理現代化是我國治理能力現代化重要組成部分。一要加強自治建設。通過村民的廣泛參與和利益表達，確保村民自治的方向正確和順利進行。二要推進農村法治建設。要加強農村的法治宣傳和法治教育，讓村干部學會用法治思維和法治方式解決問題，讓村民群眾學會用法律維護自身權利。依法打擊農村黑惡勢力、宗族惡勢力、宗教極端勢力，保護村民和村集體利益。三要提高農村德治水平。德治是傳統中國的治國方式，也是鄉村治理的重要內容。孝老愛幼、向上向善、重義守信、勤儉持家，是中國鄉村社會蘊含的道德規范和優秀傳統。要建立道德激勵約束機制，引導農民自我管理、自我教育、自我服務、自我提高。

（四）示范帶動能力

習近平總書記指出，“鄉村振興，既要塑形，也要鑄魂，要形成文明鄉風、良好家風、淳樸民風，煥發文明新氣象?！盵5]農村黨員干部隊伍，特別是黨組織書記來自村民群眾，工作生活在群眾身邊，其一言一行對村民群眾有著潛移默化的影響，對鄉風文明起著帶動示范作用。一支優秀的村干部隊伍、一名優秀村黨組織書記，應樹立有知識有文化、有擔當勇作為、懂政策善管理，守正道能“吃虧”的良好形象，具有對農村不文明行為敢抓敢管敢制止的斗爭精神，具有良好的模范效應，能帶動黨員群眾營造良好的文明風尚，進而實現鄉風文明。

二、新時代實施村黨組織書記“一肩挑”面臨的現實困境

近年來，全國各地在推行村黨組織書記“一肩挑”中取得了許多成效，比如廣東省民政廳發布的統計資料顯示，廣東省在高質量完成全省村（居）委會換屆選舉后，村黨組織書記擔任村委會主任、村集體經濟組織負責人“一肩挑”比例為99.5%，村（社區）黨組織班子成員、村（居）委會成員“交叉任職”比例為94.8%，走在全國前列。推行“一肩挑”有利于加強黨對農村工作的全面領導，避免村民自治失控。浙江省村黨組織書記“一肩挑”比例為98.43%，并對354個確無合適人選村社下派書記，同時推進村社“兩委”班子交叉任職，全面推行村社黨組織副書記或紀委書記擔任村（居）監委主任，加強對村級組織的規范化管理，避免“富人治村”引發的基層治理風險[6]。但村黨組織書記“一肩挑”在推行過程中仍然面臨著一些現實困境，這些困境成為制約該制度推行與鄉村治理現代化發展的重要障礙。

（一）村黨組織書記來源渠道不寬，綜合素質有所欠缺

《中國共產黨農村基層組織工作條例》提出，村黨組織書記應當注重從本村致富能手、外出務工經商返鄉人員、本鄉本土大學畢業生、退役軍人中的黨員培養選拔[1]。隨著改革開放的不斷深入，農村迎來了發展新機遇，一些村擁有幾千萬甚至上億元的集體經濟收入。為適應新形勢，少數村社做出了公開選拔村社干部的有益探索，但還有相當一部分村社的干部來源渠道仍然存在局限，引進的高素質專業人才較少，不能完全適應國家鄉村振興發展戰略的需要。有的村選拔后備干部視野不寬，習慣從治保隊員等本村工作人員中選；有的村黨組織不按要求接轉黨員組織關系，故意設置門檻，拒絕接收在外發展成為黨員的村民，阻礙了人才回鄉；有的村集體經濟薄弱，干部待遇低，崗位吸引力不足，優秀青年不愿回村任職。從學歷上看，經過換屆，很多村黨組織書記學歷達到大專及以上，素質有了大幅提高，但本科及以上學歷較少。以廣州市白云區為例，該區118個村黨組織書記學歷全部達到大專及以上，本科及以上學歷的僅有28人，研究生學歷1人。這反映出村社干部選拔任用中存在視野不寬、機制創新不足等問題，需從源頭上想方設法提升村黨組織書記能力素質。

（二）政治素質不夠高，貫徹落實工作能力不強

村黨組織書記從事農村基層工作、主抓農村黨組織建設，必須具有較高的政治素質，能夠時刻強化黨性意識，牢記政治身份，明確政治職責。是不是講政治，黨性強不強，關鍵要看落實黨的決策部署及時不及時、堅決不堅決。調研中發現，部分村黨組織書記平時政治理論學習不深入，落實“三會一課”和第一議題制度走過場，對中央決策部署和上級黨組織的文件精神吃不透、不了解，抓工作落實容易出現偏差。還有少數村黨組織書記身份意識不強，只把自己當成是村民直選的村委會主任，忽視村黨組織書記的身份，把自己擺在黨的組織體系和國家治理體系之外，對上級黨委沒有歸屬感和認同感，與上級溝通工作時隨口就是“你們政府如何如何”“配合你們政府工作”等等。以上問題，暴露出一些村黨組織書記政治素養不高，政治意識淡薄，擔當作為不強，進而導致貫徹落實工作的能力不佳。

（三）培訓形式單一，引領創新發展的能力偏弱

實行“一肩挑”后，村黨組織書記兼任村委會主任、村集體經濟組織負責人，對村黨組織書記引領創新發展的能力提出了更高要求，但一些黨組織書記思想僵化，缺乏謀劃發展的思路和能力。有的甘于貧困，“當一天和尚敲一天鐘”，存在“等靠要”思想；有的則是在重大項目落地時未能帶領群眾把握發展機會，錯失發展良機；有的地方長期搞低端出租經濟模式，甚至不惜搞“兩違”，破壞生態環境換取當前短利，經濟發展陷入死循環。除了村干部自身原因外，對其開展培訓的形式和內容較為單一，沒有把產業發展、科學技術、創新創業和財務管理等知識很好地融入進來。加上一部分村黨組織書記自身學習能力不強，導致缺乏帶富能力，不能很好適應鄉村振興戰略下的鄉村發展新形勢。

（四）村干部日趨行政化，群眾工作本領存在弱化風險

習近平總書記指出：“堅持群眾路線，就要保持黨同人民群眾的血肉聯系。我們黨的最大政治優勢是密切聯系群眾，黨執政后的最大危險是脫離群眾?！盵7]對農村干部來說，群眾工作能力是必須具備的最基礎、最核心的能力。在2021年行政村“兩委”換屆選舉中，廣州白云區村黨組織書記均以較高票數當選村民委員會主任，平均得票率為78.42%?？梢哉f“一肩挑”推行以來當選的村黨組織書記既實現了組織意圖，也得到了群眾的充分認可。但隨著“一肩挑”、交叉任職的推進，村“兩委”職數有所減少，同時各類事務有增無減，一些村干部坐班時間較長，逐漸行政化。例如一部分村黨組織書記在當選以后，由于上級布置的很多任務都壓在書記身上，被繁重的行政事務纏身，忙于開會、處理文件，光坐班不走訪群眾，不了解民情，反而出現了基層干部不熟悉基層的現象。另外，廣州白云區換屆后有18名35歲以下人員擔任行政村黨組織書記，其中3人從組織員直接提任書記，書記年輕化趨勢明顯。年輕干部歷練時間較短，有的不會嘮群眾的嗑、不會辦群眾的事，工作方法簡單，處理復雜性的群眾矛盾，抓不著重點，掌握不住好的時機，群眾不信服，甚至是矛盾越解決越復雜。近年來，由于群眾工作不扎實，農村出現了不少隱患、矛盾。例如，有的村黨員干部沒有落實聯系群眾要求，走訪群眾流于形式，導致對本村社會治安的隱患問題沒有及時發現；有的村在推進圍院式管理中，設卡收費沒有充分征求群眾、商戶意見，引發媒體關注；有的村在調整智能門禁過程中收費簡單粗暴，導致群眾頻頻投訴。這些都暴露出村黨組織書記在開展群眾工作的能力短板，有的甚至存在畏難情緒、逃避心理，把小問題拖成大問題。

（五）拒腐防變能力不夠強，村社廉政風險潛存

實現“一肩挑”具有多方面的積極意義，但由于村黨組織書記權力高度集中，帶來了潛在的廉政風險。尤其廣東地處改革開放前沿陣地。比如僅廣州白云區一個區的農村集體經濟資產就超過500億元，加上價值難以估計的土地資源，集體“三資”體量相當龐大。相比以往，“一肩挑”在一定程度上改變了農村的權力結構和運行機制，如果不加以嚴格監管，容易助長“絕對權力”，將村的黨、政、財三權集于書記一身，形成“一言堂”，導致權力不受約束限制，增大治理基層腐敗的難度。同時，思想上的懈怠是產生腐敗的源頭。換屆后村集體帶頭人，特別是新進班子的書記面對巨大誘惑，如何增強自身拒腐防變的能力，保持清正廉潔，直接關系到農村的持續健康發展。近年來，紀檢監察部門查處了一些村干部涉黑涉惡案件，其中個別人員是“一肩挑”的村黨組織書記，他們長期把持基層政權，非法控制村級事務，嚴重破壞當地政治生態和經濟社會秩序。這反映出民主管理監督機制還不夠健全，在強化對以村黨組織書記為班長的村干部隊伍監管，防范化解廉政風險方面，依然存在需要完善的地方。

三、新時代實施村黨組織書記“一肩挑”的實踐進路

新時代實施村黨組織書記“一肩挑”，不僅是新時代農村工作需要完成的一項重要政治任務，也是實現鄉村治理體系和治理能力現代化的一條必由之路[8]。為了全面推進鄉村振興戰略，真正落實好村黨組織書記“一肩挑”政策，提高村黨組織書記“三農”工作本領，最大限度發揮作用，必須堅持“一盤棋”思維，從選、育、用、管多個方面系統抓好“領頭雁”隊伍建設，帶動農村基層黨建質量整體提高，提升農村治理效能，實現農業農村現代化。

（一）強化思想政治建設，全面提升政治能力

一是推動黨史學習教育常態化長效化。依托各地的紅色資源，深化打造“家門口的紅色學堂”，加強黨史教育，堅定理想信念，做到學史明理、學史增信、學史崇德、學史力行，不斷筑牢對黨絕對忠誠的思想根基。教育村黨組織書記找準職責定位，使其充分認識新時代基層黨組織的角色定位、擔起村社干部的職責使命，堅決落實上級黨委的決策部署，當好鄉村振興的帶頭人。二是嚴肅黨內政治生活。增強黨內政治生活的政治性，強化政治教育和政治引領，制定落實“三會一課”標準化操作規程，每月統一定主題，組織基層黨組織落實“第一議題”，落實談心談話、民主評議黨員和主題黨日等制度，堅持和完善重溫入黨誓詞、黨員過“政治生日”等政治儀式，推動村黨組織書記親自上講臺、講黨課，組織好黨員突擊隊活動，不斷提高黨內政治生活質量。三是強化村黨組織對各類組織的政治領導。發揮支部建在經濟社、網格上的組織優勢，用好經濟社黨支部星級評定“指揮棒”，以組織建設推動村黨組織書記領導協調能力提升。深化經濟社社長任命制成效，不斷提高經濟社黨支部書記、社長“一肩挑”比例，推進重大事項決策“四議兩公開一報告”制度延伸到社一級，把“村指揮不了社”的問題從根源上扭轉過來，有效增強村黨組織書記對經濟社一級的領導。

（二）優化選用機制，從源頭考察村黨組織書記能力水平

一是創新選任制度。把加強黨的全面領導貫穿換屆選舉全過程，持續深化村“兩委”干部選任制度改革，把黨管干部原則貫徹到農村一級，變“選誰是誰”為“是誰選誰”。持續落實人選資格三級審查、選舉程序“六公開”、選任分離，強化“兩委”班子建設頂層設計，加強上級黨委把關，推動年齡梯次更合理、學歷水平更提升、專業知識更互補。二是拓寬選人渠道。以習近平總書記提出的“發展帶頭人、新風示范人、和諧引領人、群眾貼心人”為指導，突出政治標準和戰斗力標準，多維度考察人選的能力和品質[9]。推行村社干部跨村（聯社）交流、提拔，探索拿出部分村干部職數面向社會招聘專業化人才，注重引進法律、規劃建設、物業管理、財務管理等方面的專業人才，將本村人治村轉變為德才兼備者治村。在政府雇員系列中選配培養對象，建立年輕干部庫，對綜合素質高、培養潛力大、熟悉村情民意的政府雇員建檔立卡，實行輪崗跟蹤培養，擇優推薦為“兩委”干部建議人選。優化村（聯社）大學生名單制度，持續推進村級組織員隊伍建設，形成后備人才長效培養機制。三是持續選派第一書記?？偨Y運用上一輪軟弱渙散基層黨組織整頓中選派駐村第一書記和工作隊的重要經驗，對鄉村振興任務重的村、黨組織軟弱渙散村等類型村，因村派人、科學組隊，推動打造鄉村振興示范。利用第一書記懂政策、知識廣、信息靈的優勢，發揮第一書記“傳幫帶”作用，推動加強村黨組織建設，幫帶村黨組織書記提升工作能力，充分調動村干部的積極性、主動性、創造性。

（三）創新教育培訓機制，推動專業化水平提升

一是明確目標，打開工作思路。深入實施新一輪基層黨建三年行動計劃，堅持三年一計劃、一年一要點、每季一調度、每月一清單，印發基層黨建口袋書，明確基層黨建重點任務，通過智慧黨建系統加強統籌調度。發動鎮街領導班子成員分片包村，全覆蓋開展履職指導，與村黨組織書記逐一談話，與“兩委”干部集中座談，比對分析選票流失原因，摸清各村存在的風險隱患，明確重點村、重點經濟社和重點戶，圍繞班子建設、“三資”管理、信訪糾紛調處等重難點問題深入研討，為村黨組織書記開展工作打牢基礎。二是豐富形式，提高綜合素質。依托黨校（行政學院）和新時代文明實踐中心，辦好村黨組織書記重點班，制定針對性、差異化的精準培訓方案，積極推行“體驗式”“案例式”“參與式”“調研式”培訓方式，培養一批能說會寫善干、具有示范引領作用的村黨組織書記。適當結合市場化運作方式，豐富教育培訓形式，開展黨建實務教育和嶺南文化、歷史文化、規劃建設等知識技能教育，尤其要加強諸如數字化鄉村、農村電商等互聯網課程的培訓[10]，完善知識結構，推動干部綜合素質提升。三是加強交流，積極開拓視野。組織村黨組織書記到知名院校、基層黨建先進地區集中培訓學習，引進鄉村振興的先進理念和創新做法。推行“一村一黨建亮點”，定期組織召開互學互比現場會，開展實地參觀學習，舉辦“村黨組織書記講壇”，在“比學趕超”中開拓干部視野，促進干事創業能力提升。

（四）深化黨員干部聯系群眾，不斷提高群眾工作本領

一是推行黨群連心工程。創新基層黨建制度，積極發揮網格黨組織和居住地黨員作用，健全黨員干部直接聯系群眾常態化制度。村黨組織書記帶頭深入群眾，帶頭聯系貧困戶、信訪戶等重點家庭，帶領村“兩委”干部、黨員分片包干經濟社群眾，落實每年全覆蓋走訪聯系戶要求。構建村干部責任田、綜合網格、黨員責任區、群眾責任巷（街、格）、黨群中心戶五級服務網絡，為農村黨員統一印制“黨群連心卡”，建立黨員走訪聯系群眾任務清單，運用“令行禁止、有呼必應”機制逐級呼叫解決群眾問題。二是提高依靠民主法治維護群眾利益權益的能力。依靠民主法治維護和解決群眾的利益權益，既是黨對群眾工作的要求，也是村黨組織書記亟待提高的工作能力。強化村黨組織書記民主法治意識，切實提高民主辦事的能力。持續推進黨務村務財務三公開，讓權力在陽光下運行。指導修訂村規民約和自治章程，把黨的領導、重點工作納入其中。落實“四議兩公開一報告”民主議事程序，用好黨組織重大事項決策權，推行上提一級報告、下沉一級醞釀，確?；鶎記Q策與上級黨委意圖、廣大群眾意愿“兩個一致”。三是強化為民辦實事能力。深入推進“一村十件民生實事”，發揮支部建在經濟社上的組織優勢，由村黨組織書記牽頭，發動黨員干部主動上門問需于民，經村（聯社）黨員大會和村民（成員）代表會議表決產生村級十件民生實事。用好黨組織服務群眾經費，完善農村民生實事多方投入機制，積極籌措資金，推動民生實事落實落地，在“我為群眾辦實事”黨史學習教育實踐活動中切實提高群眾工作本領。

（五）嚴管厚愛并舉，錘煉忠誠干凈擔當“頭雁”隊伍

一是抓實紀律教育。持續開展換屆后紀律教育，逐一進行任前廉政談話，組織公開宣誓任職。采取村“兩委”干部培訓班、黨風廉政建設專題培訓班等形式，加強黨風廉政教育，重點開展警示教育，打好“預防針”。利用鎮村兩級微信公眾號，定期通報曝光違反廉潔紀律、存在“四風”問題的案例。深化村黨組織書記向鎮街黨（工）委述責述廉述德，接受上級黨組織和黨員群眾評議。二是完善內外部監督制約機制。完善鎮、村黨組織全面從嚴治黨主體責任清單，深化農村黨組織提級巡察。健全村黨組織書記人事檔案和廉政檔案制度，落實駐村工作組常態化參與村重大事項決策機制。全面配強村紀委、村務監督委員會、理財小組和村監察站四套人馬，對村黨組織書記黨政財權力實行全領域監督。用好選任分離、季度民主評議制度，定期分析研判村社干部履職情況，健全完善村社干部退出機制。三是創新集體資產管理模式。引導村黨組織書記解放思想，探索集體資產委托管理新模式，讓專業的人做專業的事，最大限度降低村社干部廉政風險。如結合舊村改造等工作，推行國有企業參與集體物業經營規劃，鼓勵村社將集體物業委托區屬國企進行經營管理；引導村社資金投入區屬國企旗下鄉村振興產業基金，確保集體資金保值、增值。四是正向激勵村干部擔當作為。開展村干部薪酬待遇情況調查，健全基層干部報酬穩定增長機制，完善村干部“固定補貼+績效獎勵”補貼制度。提高正常離任村干部補貼標準，推動村干部納入城鎮職工基本社會保障體系。加大優秀村黨組織書記進入鎮（街）干部隊伍專項招錄工作力度，拓寬基層干部職業發展空間。