舊傳統“制度化”：制度變遷視角下的“駐村第一書記”探究

林 健

(南京大學 政府管理學院,江蘇 南京210023)

一、問題的提出

作為貧困治理的重要制度安排，駐村第一書記的扶貧功能和績效受到了社會各界的關注。進入后扶貧時代，駐村第一書記并未隨著脫貧攻堅的勝利而消亡，反而將在鄉村振興中進一步發揮作用。據統計，2016—2022年，中央一號文件連續將向鄉村選派駐村第一書記和工作隊作為黨和國家農村工作的重要方式，如2022年的中央一號文件中便提到，要“發揮駐村第一書記和工作隊抓黨建促鄉村振興作用”［1］。從歷史深究，無論是在革命年代的戰火中，還是在國家建設時期的運動中，抑或是在改革時期的治理中，都能發現與駐村第一書記類似的制度或組織形式。這類制度或組織形式重復出現并嵌入黨和國家的發展歷程中，呈現出一種高度的穩定性和連續性，其背后必然有著深厚的政治社會意義。

既有研究中，雖然有很多常將派駐第一書記當作一種“運動式”貧困治理方式，并且這種派駐干部的傳統也確實具備運動式治理的諸多屬性，但僅如此無法解釋其穩定性和連續性及背后的政治社會意義?？v觀歷史與當下，駐村第一書記與歷史上中國共產黨下派干部的農村工作傳統一脈相承，更像是一種穩定的、連續的“常態化”治理方式，擁有著相對穩定和較為成熟的運行機制。因此，需要結合不同治理方式的特性重新理解駐村第一書記及類似的下派干部這一農村工作傳統。本研究試圖立足于歷史發展過程中的連續性和穩定性，將駐村第一書記及類似的下派干部視為一種不同治理方式屬性的組合產物來探究其變遷歷程與政治社會邏輯。對該問題的解答，只關注當下貧困治理中駐村第一書記的“政策—效果”面向或者微觀個體層面的能力或特征是不夠的，需要回歸歷史的復雜性，分析制度所賴以生存的社會環境和結構變遷及由此形成的邏輯機制。

二、文獻綜述

駐村第一書記的大部分研究集中在2015 年《關于做好選派機關優秀干部到村任第一書記工作的通知》（以下簡稱《通知》）出臺并全國大規模選派駐村第一書記之后。學者們聚焦于駐村第一書記的政策安排、組織形式與制度內容及其參與鄉村治理的實踐狀況和績效。前者包括駐村第一書記的選拔、能力和素質、工作內容和職責，等等；后者則關注駐村第一書記在鄉村治理中的角色類型、行為策略及其對鄉村社會治理結構、村民自治、基層黨建等方面的影響?？偟膩砜?，多數研究始于貧困治理，聚焦于扶貧治理中駐村第一書記行為策略［2］、個體資源特質［3］、治理角色［4］與制度績效［5］的辨析。作為一種外來力量進駐鄉村，駐村第一書記與村干部、農民的內部關系是取得治理績效的基礎，三者形成一種內外治理張力，如何處理這種治理張力則是有效治理的關鍵。另外，扶貧視域下的駐村第一書記研究重點關注個體的人脈、資源、能力等資源變量所能給村莊扶貧治理帶來的影響［6］。然而，駐村第一書記雖是個體，但黨、國家與基層社會以其為“接點”在村莊組織界面上匯聚和融合，重塑了“黨—國家—社會”三邊關系［7］，從而實現新形勢下黨和國家對農村的政治再整合目標。

如前文所述，類似于駐村第一書記的諸多制度安排重復出現在黨和國家的農村工作中，這種穩定性和連續性意味著它具備超越扶貧治理的意義。然而，很多有關駐村第一書記的研究或通過微觀獨立個案來評價制度的優缺，缺乏宏觀整體性考量［8］；或把駐村第一書記視為短期政策工具，缺少從歷史發展的復雜性來理解其在黨和國家與鄉村之間那種超越一般治理技術層次的政治性，以及在現實與歷史交互作用下的構成意義。盡管不同歷史時期的治理任務不同，但從革命、建設到改革歷程中早已存在的農村工作隊、黨政機關選派下鄉扶貧制度等和駐村第一書記之間存在著密切的聯系，卻鮮有通過深入研究它們之間的異同與變遷發展來厘清其背后的歷史連續性和深厚政治社會內涵者。本研究將把這類制度形式統稱為“下派干部”，并從歷時性的視角梳理和比較從農村工作隊到駐村第一書記的制度變遷，以剖析其本質特征和政治社會內涵。

已有研究主要在貧困治理領域中界定駐村第一書記，將其視作為了提升農村基層治理能力、助力完成脫貧攻堅而從各級黨政機關、企事業單位選派到鄉村擔任基層黨組織負責人的外來干部［9］。從駐村制來看，研究者提出，駐村制是由解放初期的農村工作隊演變而成的，是一種反官僚化的運動式工作方式，更是中國共產黨“走群眾路線”“密切聯系群眾”的制度化運作機制［10］。雖然從歷史溯源來看，相關制度的出現可以追溯到更早時間，但是駐村第一書記的產生確實離不開“農村工作隊”這一傳統。已有研究對農村工作隊的組建方式、性質、對象、工作內容、獎懲機制等方面展開了詳細的論述（1）。其中，多數研究基于“運動式”與“常規化”二元對立框架，將農村工作隊視作一種運動式治理方式，探討它對常規官僚機制運作的影響和治理轉型。有人提出，下派工作隊這種政府主導的運動式鄉村建設模式存在嚴重的內在制度性缺失［11］，其作為國家與鄉村社會的中介機制和國家權力的非常規運作機制，破壞了科層化黨政機構的日常運作，難以長期維系［12］。但不可否認，這種“非常規”運行機制一直出現在整合鄉村社會的治理變遷歷程中并完成了大量的治理任務。

然而，逐漸有人開始反思“運動式”與“常規化”二元對立框架。有研究表明，進入到治理實踐領域會發現，運動式治理與常規治理之間的經驗關系并不是簡單的“非此即彼”，而是能夠形成“協同效應”［13］。尤其是在基層，常規治理與運動式治理的二元劃分和轉型判斷并不一定契合復雜多樣的治理實踐［14］，很多運動式治理的背后更多是一種常規性的行政機制，而非臨時的、任意發動的、非常規性的政治機制［15］。同理，在治理實踐中的農村工作隊也非一種簡單的運動式治理，當超越那些臨時性的、任意發動的運動任務內容而基于作為一種制度或機制的視角來看時，它雖然具備運動式治理的屬性，但同時也是一種國家型與基層型相結合的常規性機制，有著完備而有效的制度化運作機制。實際上，從歷史性視角來看，從農村工作隊到駐村第一書記的發展歷程中已經形成了相當固定的機構設置和制度建構，雖然它們的身影常常見于一場場自上而下掀起的治理運動中，具備了運動式治理的一些屬性，但通過在國家與社會互動過程中建立起來的一種獨特的制度化運行機制發揮著常規治理的作用，最終實現了多種治理方式的組合式平衡與發展。由此可見，駐村第一書記與農村工作隊在制度上是一脈相承的，需要超越常規治理與運動式治理的二元劃分來探討其背后蘊含的政治社會意義與邏輯機制。

在漫長的歷史演進過程中，鄉村社會結構不斷變遷，“下派干部”一直作為黨和國家常見的農村工作機制參與村治，與國家治理和社會結構變遷之間存在著緊密聯系。即從農村工作隊到駐村第一書記的這種農村工作機制在政治社會運行中重復出現，與黨和國家政治制度、治理結構和文化特性等因素緊密關聯，其發展也囿于國家宏觀政治治理結構。在制度變遷的研究中，有必要回歸歷史的復雜性，從國家政治治理結構、鄉村社會變遷以及黨和國家農村工作機制的變遷歷程等多重關系中探討制度背后的邏輯與意義。

三、從“農村工作隊”到“駐村第一書記”的變遷與比較

研究發現，安徽省早在2001年就開展第一書記駐村扶貧實踐［16］6。從歷史溯源來看，駐村第一書記制度與從1986年開始的黨政機關選派干部下鄉扶貧制度有不可分割的淵源，更早可以追溯到黨的農村工作傳統——“做群眾工作”。早在1927年底，毛澤東就提出了紅軍的“三大任務”，即打仗消滅敵人、打土豪籌款子、做群眾工作［17］253。兩年后他在古田會議上進一步提出：“紅軍決不是單純地打仗的，它除了打仗消滅敵人軍事力量之外，還要負擔宣傳群眾、組織群眾、武裝群眾、幫助群眾建立革命政權以至于建立共產黨的組織等項重大的任務?！保?8］86這種“做群眾工作”的軍隊的組織形式、職責內容、制度特征與后來的農村工作隊十分相似，可視為農村工作隊的雛形，即作為“工作隊”的軍隊。革命奠定了現代性和國家進入村莊的基礎，也決定了進入的方式［19］336。當時做“群眾工作”的工作隊具有很強的“軍事性”與“革命性”，這對后續制度的內容和特性產生了深遠影響。革命時期的這種工作隊組織形式和運行機制經過不斷的實踐，逐漸成為中國共產黨常用的一種農村工作傳統——即下派干部（工作隊）進村開展農村工作。在這個過程中，下派干部（工作隊）的相關組織形式和制度內容逐漸建立起來。建國后，在全國大大小小的政治運動中基本都可以見到農村工作隊的身影，其工作內容與不同時期的社會形勢和歷史任務有關，主要包括三個方面：一是完成黨和國家在特殊時期的歷史使命；二是解決農村面臨的一些突出問題；三是宣講與傳達黨和國家的政策精神。

從戰爭時期深入農村動員和組織底層群眾參加革命，到集體化時期上傳下達黨和國家的意志，農村工作隊作為一種常用的農村工作機制發揮著巨大的作用，其具體制度安排也在實踐中逐漸完善與定型，形成一系列較為固定和成熟的制度機制。在發展過程中，農村工作隊一直延續著強大的革命政治性，雖然根據國家宏觀環境和農村環境的變化會不斷進行調整，但這種基本政治特質卻一直保留了下來。將其與當下的駐村第一書記相比，除了不同時期的歷史使命、面對的農村問題、黨和國家具體政策安排等內容有所差異外，駐村第一書記的多數組織形式、制度安排和運行機制等內容都可以從不同時期的農村工作隊中找到源頭。

1978年后，中國社會進入改革時期。農村工作隊并未消失，依舊具有革命屬性并繼續作為黨和國家農村工作的重要機制在改革中發揮作用，如在解決貧困這一重要問題上，黨和國家選派干部下鄉扶貧的標準中便有“黨性強、作風正”“能吃苦耐勞、有奉獻精神”“善于聯系群眾”等內容［20］。不同的是，農村工作隊沒有了之前的強革命屬性，取而代之的是改革、建設和發展等內容［21］。2015年《通知》出臺后，全國開始大規模派駐第一書記。之后，駐村第一書記作為農村工作的重要機制一直得到重用，活躍在鄉村治理各領域中。與以前的農村工作隊相比，駐村第一書記雖然在具體制度安排和組織形式方面有所變化，但剔除了根據國家形勢和社會現狀的變化內容后，核心的制度內容與政治特性并無本質的改變。更重要的是，從農村工作隊到駐村第一書記的制度變遷過程中，其選拔、管理、監督、考核等制度安排逐漸完善，越來越制度化和規范化。因此，從歷史性視角來看，駐村第一書記與歷史上各種農村工作隊一脈相承，都是國家通過向鄉村選派干部的方式完成一定任務或解決農村問題的重要制度。

制度變遷是一個復雜的過程，其內涵較為廣泛。相關的組織形式、實施情況、具體規則等內容發生了變化也屬于制度變遷的過程，包括制度內容、制度功能與影響、闡釋或執行制度的方式等變化。若將歷史上各種農村工作隊的組織形式、實施情況、具體規則等內容與現今的駐村第一書記做比較，可以發現，從農村工作隊到駐村第一書記是一個比較完整的制度變遷過程。它們一脈相承，是同一制度路徑不斷再生產的多種形態，并且作為黨和國家向鄉村派駐干部來完成治理任務的一種制度安排，其本質特征并未發生較大變化。另外，貫穿革命、建設和改革所有時期，黨和國家不斷地完善下派干部的各項制度安排，建立起較為固定、成熟的常規性組織形式和制度機制。這種制度路徑總是在社會變遷中顯現其身影，并且還會不斷再生產，意味著其背后的社會邏輯和機制有著更為深遠的因果關系和深厚的社會根基，并且這種因果關系和社會根基往往不能簡單地歸咎于即時即地的現實的意識形態、制度體制政策或日常生活場景所帶來的影響［22］。

四、黨建動員社會結構和文化變遷的影響

近代中國，為了打破農村根深蒂固的鄉土傳統和牢固的社會結構，必須以一種強大的力量來組織和改造陷入分散和無序的鄉村社會。為此，中國共產黨在政治實踐過程中摸索出以“下派干部”來整合、動員和控制鄉土社會和底層民眾的方式。從當時中國共產黨的組織、人數、資源等自身屬性及其所面臨的國內外形勢來看，化整為零并通過小規模的農村工作隊開展革命是更為適宜的選擇。特別是農村工作隊作為源自“做群眾工作”的軍隊，獨特的軍事性和革命性使其能夠成為打破農村根深蒂固的鄉土傳統和牢固的社會結構的利器。歷史證明，農村工作隊確實在革命中發揮了重大作用，并且通過農村工作隊在深入鄉村組織和動員民眾的過程中，中國共產黨進一步認清了農村社會的實質，明確了中國革命的道路，凝聚了革命斗爭的力量。革命勝利后，在鄉土傳統依然頑固、治理資源存量嚴重匱乏和結構存在缺陷等情況下，國家政權的管理能力和效率尚未完全適應國家建設的需求，難以用健全的國家組織機構和制度供給來完成國家建設任務。此外，由于政治原因，國家政權不能通過開發組織管理能力來提高管理效率，唯一的途徑就是通過政治動員手段，以運動的方式來彌補組織管理能力的欠發展［23］303-304，實現對社會的控制和資源的汲取。在這種情況下，農村工作隊依托于“革命國家的超強合法性”、之前的優良表現及其在鄉村社會的實踐基礎，再次成為動員和組織群眾的利器。并且在這一時期，農村工作隊的選拔機制、監督機制、保障機制等制度內容開始成型并完善，很多制度沿用至今?？偟膩碇v，向鄉村下派工作隊與階級斗爭、土地革命、政治運動等密切關聯，是一個深嵌入革命與建設的政治問題。

20世紀80年代后中國社會進入轉型期，新的“鄉政村治”模式逐步建立起來。此時，黨和國家能否持續不斷地對農村加以政治整合變得十分關鍵。但“鄉政村治”模式的建立，意味著人民公社瓦解后國家從農村撤出、對農村控制力削弱，而稅費改革后的基層政府成了“懸浮政府”，加上村民的“原子化”、村莊治理制度設計弊端等問題，導致通過發揮鄉村社會的自主性來解決社會問題的路徑不能達到很好的效果，最終出現鄉村秩序從總體政治秩序中脫嵌的可能性。如何重新動員、整合鄉村秩序已經成為黨和國家治國理政的重大問題。中國的政治實踐表明，黨是解決一切問題的關鍵，基層黨組織建設問題是首要問題。黨的組織傳統注重通過黨支部嵌入社會最基層，努力追求對全社會的組織覆蓋和工作覆蓋，這使得黨組織可以直接面對有差別的社會個體，便于更好地將黨的政治優勢轉化成治理優勢［24］。然而，有限的社會資源總量與超大規模社會對國家治理資源大規模需求的矛盾長期存在［25］，甚至資源輸入鄉村社會后基層組織卻無法有效承接，導致公共資源在地方治理中出現大量耗損［26］。僅僅依靠鄉村內部力量既可能會面臨資源無法滿足的情況，又可能會受到鄉村固有結構弊端的阻撓。作為一種外生型力量，下派干部具有利益外部性，加上自身的資源屬性和群眾屬性，是重新動員和整合鄉村秩序的重要方式。如有研究者認為，駐村第一書記通過目標、資源和利益等粘合治理，在基層農村重新構造了一個新的治理結構，提升了基層治理能力［27］。

另外，打破鄉土傳統和內部結構的過程也是一個新平衡秩序形成的過程。具體而言，這既是一個農村社會的再組織化過程，又是農村文化觀念再造與延續的過程。依托于政權體系和外派工作隊，國家權力通過“訴苦”“算賬”等形式深度嵌入底層社會，在民眾中根植新的意識形態基礎和文化資源，建構起一套用來替代業已破碎的傳統文化網絡的新象征符號和價值信仰體系，即“紅色”權力文化網絡。在這個過程中，想要完全依靠深受鄉土傳統影響并在思想觀念轉變、政策方針熟悉程度以及行動手段掌握程度等方面尚未達到要求的農民，往往難以達到理想效果。而早在戰爭時期就已經比較成熟的農村工作隊制度，以及經受住各種考驗、鍛煉和選拔的下派干部成為了合適的選擇。并且黨和國家通過農村工作隊在龐大的農民群體中選拔和培養出了一批政治立場堅定、有能力、有組織的“積極分子”，為以后的革命和建設事業打下牢固的基礎。在這個過程中，農村工作隊形成了自身的一些文化特性，加上“紅色”權力文化網絡的構建給新生國家政權在鄉土社會進行社會主義改造、建設提供了文化與意識形態上的便利，農村工作隊對鄉村社會的滲透具備超強合法性，甚至成為民眾眼中一件“習以為?！敝?，從而在鄉村社會中留下了深刻的文化印記。改革開放后，雖然革命開始“退場”，“紅色”權力文化網絡逐漸消亡，但是革命年代那種以“政治主體的能動性突顯、革命話語鮮明和崇高的理想主義精神”等為特點的革命文化邏輯依舊影響著今天中國社會的運作［28］，這些都可以在駐村第一書記的制度安排與話語中找到痕跡。

總的來看，如何動員和組織鄉土社會以達成黨和國家對鄉村的有效整合是貫穿革命、建設和改革歷程的政治主線，而黨建動員社會則是貫穿所有時期的重要動員機制，也是政治社會發展變遷的本質特征。雖然政治社會動員的基本邏輯一直沒變，但自人民公社瓦解后，其對鄉村的控制減弱，黨和國家必須尋求新的組織聯結和機制整合路徑。黨建動員社會的重塑既延續了中國以社會動員的方式來推行政策、貫徹國家意志的傳統，又發展出回應和解決復雜治理問題的新機制［29］。具體而言：一方面，一些傳統的動員模式并未式微甚至消失，仍是新時代農村社會治理的重要機制。并且作為一種外來力量，駐村第一書記等下派干部可與原有黨政組織形成一種互補與強化的效應。另一方面，社會文化和結構的變遷、農村黨建動員社會機制的重塑則為駐村第一書記在鄉村治理中有效運轉（甚至比其他時期的農村工作隊功能更強）創造了新的平臺。近年來，黨、政府和社會關系出現新的調整，黨組織走向臺前參與一線治理的實踐日益增加［30］。在農村，“村級組織建設的重心從村民自治轉向黨組織建設，以基層黨建來統領村級組織建設和所有鄉村工作?！保?1］這些社會結構變遷都為駐村第一書記有效運轉創造了條件?？傊?，從農村工作隊到駐村第一書記的制度變遷囿于黨建動員社會的結構與文化變遷；但同時，農村工作隊和駐村第一書記等下派干部依據其自身優勢，通過自身獨特的運行機制對社會結構和文化的變遷產生了重要影響。

五、舊傳統“制度化”及其多重運行機制

如前所述，從農村工作隊到駐村第一書記是沿著特定路徑的制度變遷，雖然名稱、組織形式及內容安排等方面隨著黨和國家所面臨的歷史任務和社會問題的不同而有所變化，但無論這些方面如何改變，本質上都是黨和國家實現對農村政治動員與資源整合的重要機制。雖然從農村工作隊到駐村第一書記等制度路徑一般不具有憲法、法律上的法定地位，但是它們在政治實踐中滿足了諸多社會治理及政治生活中的特定要求。并且通過自身獨特的組織、政治特性與其他主體之間的互動，在不斷再生產的過程中逐漸發展、完善出一套特定的理念和規范，然后逐漸固化為限制人們行為和觀念的制度框架的一部分（3）。這種不斷加深的制度記憶影響了人們的行動選擇和思想觀念，使得相關行動者在面臨某一項新事務時，自然而然地運用這一制度安排來應對，最終演變為一種相對穩定和較為成熟的制度安排，這便是舊傳統的“制度化”過程。

在“制度化”的過程中雖然會產生組織形式、闡釋或執行方式、實施情況等成文的具體規則內容，但這些內容往往會因社會環境變遷的影響而改變。所以需要關注制度背后更為深層的促成穩定性和韌性的邏輯機制。從農村工作隊到駐村第一書記在不斷再生產的過程中，通過自我優化，建立、深化和擴展的獨特“一核雙元”運行機制，以此來回應變動中的社會需求。駐村第一書記作為這一制度路徑的最新形態，更是延續和優化的結果。所謂“一核”即以黨政統合機制為核心；所謂“雙元”即資源聯動機制和情感融通機制。

第一，黨政統合機制，即黨建引領，主要指以政黨統合為核心，構建黨、政府和社會的組織聯結，實現政治動員、行政動員和社會動員的互動組合。改革開放的深入及其所帶來的沖擊使整個社會由組織化建構體系向社會再組織化建構體系轉變，而在社會再組織化的體系建構過程中勢必要發揮黨的再組織化功能，因為黨組織體系之下存在著廣大黨員與基層黨組織，更為重要的是社會群眾對中國共產黨“由內而外”的承認［32］。在農村，通過基層黨建可以重構鄉村治理的政治基礎，優化治理方式，重塑治理責任，最終實現黨建動員、賦能和鏈接社會的治理目標。但面對日趨復雜的治理形勢，不少村莊對以村兩委為主的單一組織結構難以適應，而通過組織結構重塑，將單一線性組織結構轉變為村兩委、駐村干部協同治理的交互扁平結構則能夠有效應對治理挑戰［33］。所以在既有“基層組織建設”這一基本路徑之外，派駐外來干部適時介入并有效引領鄉村的良性變革，是實現鄉村社會再組織化并維系運轉的另一條重要路徑。駐村第一書記既是政府公職人員，又在黨組賦權下以類似“黨代表”的形式進入鄉村，可以使“國家的在場”變得更為能動，最終實現與基層社會的有機聯系并重塑起“國家—基層組織—社會”的多邊互動關系。

第二，資源聯動機制，主要是指通過“黨—政—社”統合下的組織聯結與互動實現村莊治理的多重資源聯動。經濟轉型和社會轉軌造成宏觀社會層面的治理資源和需求之間的瓶頸制約，鄉村層面的治理資源和治理需求的裂痕同樣越來越多，如何整合、集中有限的治理資源來解決突出的社會問題，是黨和國家面臨的關鍵問題。有研究指出，駐村第一書記制度最大的特點是非科層性、靈活性與資源聯動性，體現了黨的綜合治理與科層治理的雙重治理特質［34］。這種特質賦予了它優化鄉村治理結構的效能，形成一種個體與制度不同層面的資源聯動能力，從而有效彌補鄉村治理資源和治理需求之間的裂痕。在個體層面，駐村第一書記可以充分發揮其在人力資源和原單位資源乃至個人社會關系網絡等社會資本的優勢，盤活村莊自有資源，利用好政府的資金、項目和社會資源，實現村莊治理的資源內外聯動。在制度層面，我國在黨政體制下構建起了一張上下延伸、縱橫交錯的黨政動員網絡，賦予了駐村第一書記“黨—政—社”多維度的制度特性。它既可以撬動黨組織的資源啟動政治動員，也可以鏈接行政資源加速動員進程，并利用黨政機制的靈活性和權威性及時調整動員內容和整合動員資源。最終在個體層面與制度層面的相互促進下實現村莊治理的多重資源聯動。

第三，情感融通機制，主要是指通過情感的動員、塑造和聯結等多種形式和村民進行日?；?，在黨、國家與社會之間建立密切情感關系，最終完成治理目標。相較于鄉村社會的感性與柔性，科層制則顯得理性和剛性。駐村制一開始便是執政黨基于和農村群眾“打成一片”，建立“心連心、魚水情”關系的治理理念來克服“官僚主義痼疾”的一種制度安排［10］。駐村第一書記以黨和國家的代表身份進入鄉村，重新將黨和國家從抽象的政治意涵具象化為一個個具體的、有血有肉的“人”的形象，他們借助情感治理強化和重塑了黨和國家的“溫情”面向。駐村第一書記采用持續走訪、“拉家?！薄八蜏嘏钡确绞?，一方面，根植于鄉土社會的關系文化傳統、基層施政倫理，以情感的方式融入鄉村社會、與民眾建立情感聯系；另一方面，沿襲政黨自革命時期形成的群眾工作、情感工作傳統，激發和喚起民眾的國家認同與情感回應［35］。通過這種面對面的日?；雍颓楦薪煌?，可以保持與民眾、社會的黏性，為黨建引領下的基層權威建設和推動多重資源聯合賦予地方合情性。

總之，以黨政統合為核心，輔以資源聯動機制和情感融通機制，共同構成了下派干部這一傳統政治路徑的運行機制，并在駐村第一書記的發展中進一步優化。通過這種“一核雙元”的運行機制，無論制度變遷過程中相關的組織形式、闡釋或執行方式、實施情況等具體規則內容如何變化，下派干部這一傳統制度路徑都可以有效運行，滿足諸多政治社會生活中的治理要求。制度通過向人們提供一個日常生活的結構來減少不確定性［36］4，使得個體行為和個體間的互動表現出特定的模式和預測的可能性［37］5，即形成一種較為穩定的、常規的秩序。從這個意義上來說，并非只有正式的科層治理才能提供這種穩定的秩序。下派干部這一制度路徑在變遷過程中同樣實現了減少不確定性，產生提供一種特定的模式和穩定的秩序的效果。如果從某一時期或某一具體歷史使命下的下派干部（如貧困治理中的駐村第一書記）來看，可能會出現運用一種非制度化、非常態化的方式來追求一個制度化和常態化的治理目標的“運動式的制度建設悖論”［34］。但從制度變遷的長周期來看，下派干部的制度實踐早已超越了簡單的運動式治理與常規治理的二分對立，呈現為復雜的不同治理方式的組合性實踐，即非科層化、運動式治理與科層化、常規治理的動態平衡。并且變遷過程中形成的“一核雙元”機制與中國現代國家建構、鄉村整合進程有著密切的邏輯關聯。在社會文化和結構的變遷、農村黨建動員社會的機制重塑等背景下，黨的綜合治理與科層治理將會出現進一步地融合發展，使得“一核雙元”機制在經濟社會發展中不斷得到鞏固和再生產，在推動治理現代化過程中繼續發揮其作用和價值。

六、結論與討論

從制度變遷來看，現存制度有一個自我增強機制，一旦選定了某一路徑就會沿之繼續走下去，并很可能在后續發展進程中自我強化并被保留下來。從這個意義來說，一方面駐村第一書記的出現是源于“做群眾工作”的農村工作隊這一傳統的路徑依賴或制度慣性，并且它作為這一傳統的最新形態，是不斷優化的結果。另一方面，制度所賴以生存的社會結構和文化環境會持續影響變遷過程中的制度選擇。從農村工作隊到駐村第一書記這一舊傳統的不斷再生產既囿于國家宏觀政治社會環境，更嵌入鄉村社會結構和文化環境的變遷歷程，是一個復雜的經濟、政治與文化多領域交融下制度選擇的過程與結果。

從中國共產黨的百年征程、國家治理結構變革和農村社會環境變遷等方面來看，如何通過動員鄉土社會以達成對鄉村的有效政治動員與整合是貫穿革命、建設和改革歷程的政治主線。人民公社瓦解后，黨必須尋求新的機制建立與鄉村社會的組織紐帶。對此，以何種機制將鄉村社會再組織化來重塑黨和國家與鄉村社會的聯結，并且如何維系再組織化后的有效運轉是必須解決的關鍵問題。中國對鄉村社會的政治整合以政黨整合為主導［38］，通過黨政統合動員撬動政治力量、驅動行政機制、聯動社會資源來實現治理目標。面對急劇變遷的鄉村社會，不少地方通過發揮鄉村社會的自主性方式來解決社會問題的效果并不理想，黨重新利用深入社會的組織優勢走向臺前參與一線治理，重塑了黨建動員社會的機制。這種動員并非是應對某一時局需要的特殊手段或策略，而是黨和國家根據經濟社會結構和文化環境的變遷而不斷完善的一種重要治理機制。并且在不斷完善的過程中，黨和國家逐漸建立起一套相對穩定和較為成熟的制度安排，最終實現了動員的“制度化”。

在歷史和現實政治中，黨和國家發展出了一套相對穩定、較為成熟的理念、機制，下派干部在黨政統合下兼備政治機制的權威性、靈活性以及行政機制的規范性、效率性，再輔以資源聯動機制和情感融通機制，通過自身獨特的組織、政治特性與其他主體之間的互動，演變成一種相對穩定和較為成熟的制度安排。在這個意義上，從農村工作隊到駐村第一書記的變遷歷程呈現出常規治理和運動式治理之間復雜微妙的“制度化”平衡：一方面，具備常規治理的持續性和規范化特性，建立了一套相對穩定和較為成熟的理念和機制；另一方面，經歷了歷史上大大小小的治理運動，在黨政統合的慣性延續下依然保留著權威性和靈活性。在可預見的未來，駐村第一書記制度將繼續在國家治理現代化進程中發揮其作用。但需要注意的是，運動式治理是駐村第一書記的重要治理屬性，從長遠來看依然可能會出現前文提到的各種運動式治理的弊端。對此，如何維系駐村第一書記背后那種常規治理和運動式治理之間的平衡依舊是黨和國家需要繼續重視和探索的問題。

注釋：

（1） 相較于駐村第一書記的研究，歷史上類似的制度安排，如農村工作隊的相關研究并不多。參見：劉金海.工作隊：當代中國農村工作的特殊組織及形式［J］.中共黨史研究，2012（12）：50-59；劉彥文.“四清”工作隊員研究——以甘肅省為中心的考察［J］.中共黨史研究，2010（10）：89-96.

（2） 需要注意的是，下派干部的其他形態并不會因為駐村第一書記制度的出現而消亡，其不僅僅在扶貧方面，更在鄉村建設的其他領域依舊發揮著重要作用。

（3） 在黨和國家政治制度發展過程中有很多相似的例子，如中國的領導小組制度，參見：賴靜萍.當代中國領導小組類型的擴展與現代國家成長［J］.中共黨史研究，2014（10）：49-59.