黃南州草原生態保護補獎政策實施成效及存在問題的探討

徐公芳，蔡佩云，徐有學，王 凱

(1.青海省草原總站，青海 西寧 810008；2.青海省林業和草原局，青海 西寧 810000)

為全面了解青海省黃南藏族自治州草原生態保護補助獎勵政策實施情況和取得的成效，省林草局組織省草原總站有關人員于2021年12月6日至10日，赴黃南州尖扎、同仁、河南、澤庫4縣(市)，采取聽取匯報，與州縣政府、農牧、林草、鄉鎮等部門座談交流、現場查看、訪問牧戶等方式，就黃南州落實草原生態保護補獎政策進行了實地調研。調研期間，共召開座談會5次，走訪4縣(市)5個鄉鎮牧戶40余戶，了解到了黃南州生態補獎的第一手的資料。根據調研情況，調研組認真研究分析了該州在落實草原生態保護補助獎勵政策中的工作成效及存在問題，結合黃南州生態保護工作的實際和發展需要，提出了優化禁牧和草畜平衡面積的意見建議。

1 兩輪草原生態保護補助獎勵機制政策實施成效

1.1 基本情況

黃南州實施第一輪、第二輪草原生態保護補助獎勵機制政策以來，全州實施的草原面積為157.80×104hm2，其中，禁牧面積為89.4×104hm2，草畜平衡面積為68.4×104hm2。全州2.93×104牧戶12.6×104人享受了補獎政策，年發放補獎資金達到2.6×108元，其中，禁牧補助為2.35×108元，草畜平衡獎勵為0.25×108元。第二輪補獎政策資金規模較第一輪有所提高。

1.2 主要成效

生態補獎政策實施以來，黃南州草原生態管護力度進一步加大，草原生態環境得到了有效恢復，牧區生產生活條件得到了明顯改善，牧民收入水平有了較大提高，牧區經濟社會發展取得了顯著成效。

1.2.1 促進了農牧民增收 以第二輪草原補獎政策核算，年兌現草原補獎政策資金為2.6×108元，人均享受政策補助為2 066.07元，約占人均可支配收入的38.1%。

1.2.2 草原生態趨于向好 通過實行禁牧、休牧和草畜平衡制度，草原生態惡化的趨勢得到了有效遏制，過度放牧—草原退化—進一步過度放牧的惡性循環得到了有效控制，草原生態環境逐步恢復和改善。據黃南州政府副州長介紹，2020年黃南州草原綜合植被覆蓋度達68.65%，較2011年提高14.05個百分點，草原生態變化非常明顯。河南縣縣長介紹，河南縣草原植被覆蓋度由2016年86.84%提高到2020年的93.6%，產草量由6 295.5 kg/hm2提高到8 116.5 kg/hm2，重度退化面積由6.4×104hm2減少至4.6×104hm2，下降28%。

1.2.3 畜牧業生產經營方式逐步改變 2020年黃南州實際載畜量363.37×104只羊單位，其中天然草原理論載畜量為178.1×104羊單位，飼草料秸稈等載畜量為181×104羊單位，建成生態畜牧業專業合作社133家，規模養殖場153家，牧區家畜舍飼、半舍飼比例不斷提高，形成有機畜牧業示范區示范園“一區四園”的發展雛形。

2 存在問題

2.1 禁牧面積過大

黃南州享受政策的草原面積為157.80×104hm2，禁牧面積89.4×104hm2，占全州草原面積的56.65%。特別是河南、澤庫兩縣，禁牧面積分別占全縣草原面積的73.84%和54.22%。按人口算，全州12.6×104人，人均擁有草原面積12.53 hm2，人均禁牧面積達7.07 hm2，約占人均草原面積的56.38%。禁牧區比例較大，造成政策落實難、監管難、牧民增收難等突出問題。

2.2 補獎標準低

據州主管領導反映，澤庫縣、河南縣海拔高、氣溫低，植物生長周期短，生態保護建設成本高，現行補獎標準未能充分反映出保護生態系統效益做出貢獻的價值。據測算，全州草原流轉市場價為450～1 800元/hm2，禁牧平均補助標準僅為262.5元/hm2，差距較大。據監測，黃南州平均0.417公頃草原養活一只羊，兩年內出欄按1 500元計算，每公頃產值1 800元，養殖產出遠遠高于禁牧補助，牧民損失較大。如按黃南州2020年天然草原平均可食鮮草產量5 878.8 kg/hm2，每公斤鮮草按0.4元的價格計算，黃南州每公頃天然草原的產值為2 352元，是禁牧補助的8.9倍。

2.3 牧民增收渠道窄

經過兩輪草原生態補獎政策，牧民已經認識到草原退化的原因主要是超載過牧，對自己的草原退化、退化程度以及對畜牧業生產和生態的影響都非常清楚。但由于受文化教育、傳統意識、勞動技能和二、三產業發展的局限，牧民從事二、三產業的技能低下，牧民就業增收渠道單一，群眾生產生活來源仍主要依賴于草原畜牧業。據調查，第一輪、第二輪生態補獎政策實施期間，草原牧區勞動力轉移數量不足1%。

3 意見建議

3.1 實行政策州內動態調整機制

按照草原生態保護補助獎勵政策“政策、任務、資金、責任”四到州的要求，以草原承包為基礎，結合第三輪補獎政策要求，由州級負責科學劃定禁牧和草畜平衡區，對禁牧比例較高的河南、澤庫兩縣在縣際、鄉際、村際間進行調劑，將禁牧草原比例調整到50%左右。同時建立動態調整機制，根據地面監測結果，評估植被高度、蓋度、產量及植物種類變化情況對禁牧區植被達到解禁標準的，及時調整為草畜平衡區，實行以草定畜，放牧管理。對草畜平衡區嚴重退化的，及時進行禁牧。

3.2 分類分區測算，提高補獎標準

州縣有關部門充分考慮人口、草原質量、產量和承載能力等情況，因地制宜，對不同區域不同類型的草原分類測算，制定細化補獎標準。

3.3 加快禁牧草原生態治理

禁牧草原初期可以適度進行人工干預(補播、施肥等)，縮短草地恢復時間，嚴格執行返青季禁牧、季節性輪牧、大牧場集約化管理模式等管理措施，在確保政策嚴格落實的基礎上，推進草原合理利用。

3.4 充分挖掘畜牧業內部潛力

圍繞全省有機農畜產品輸出地建設，進一步優化調整畜牧業發展結構，推進發展牲畜舍飼(標準化)規模養殖。擴大人工飼草基地建設，推行飼草料種植的高效模式，提升飼草料供給能力，加快牲畜出欄周轉，發展集約化規模養殖，減輕對天然草原依賴程度，提升畜牧業發展水平，保障牧民畜牧業收入穩定提高，改善民生。

3.5 加大牧區轉產轉業的扶持力度

結合鄉村振興戰略，制定扶持后續產業的相關配套政策，加大扶持力度，重點扶持有發展潛力、產業布局合理的畜產品初、精加工、配送以及民族工藝品制作、土特產加工等產業，延伸產業鏈，拓展牧區收入渠道，促進牧民轉產就業，降低草原人口承載壓力。依托資源和地域特點發展旅游等，加快國家草原自然公園建設，探索牧區綠色發展新路徑。