雙循環背景下廣西百色重點開發開放試驗區發展對策研究

張協奎 唐文倩 于保成

一、“雙循環”背景下廣西百色重點開發開放試驗區建設的重要意義

百色地處祖國西南邊陲，與越南接壤，是中國對東盟國家開放合作的重要前沿城市。在以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的“雙循環”新發展格局背景下，廣西百色重點開發開放試驗區作為全國首個地級市全域覆蓋的全國沿邊重點開發開放試驗區，大有可為。

（一）百色重點開發開放試驗區建設是百色市融入“雙循環”新發展格局的重大時代機遇

廣西百色受歷史因素、區位因素、自然因素、人文因素等多重因素的影響，導致發展受限，經濟社會發展相對緩慢。自改革開放特別是西部大開發戰略實施以來，百色市經濟社會發展取得了重要成就，已然由傳統農業地區轉變成為現代工業城市、從交通末梢轉變為區域交通樞紐，如今已經發展成為我國西南地區重要的邊境開放城市，為進一步擴大開發開放打下了堅實基礎。設立廣西百色重點開發開放試驗區，充分發揮試驗區獨特優勢，是百色拓寬發展思路、優化生產力布局、加快轉變經濟發展方式、提升發展環境、深化改革開放，以更好融入“雙循環”新發展的重大時代機遇。

（二）百色重點開發開放試驗區建設是廣西實現全方位開放發展的新動能

自治區黨委在《關于制定廣西“十四五”規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中特別提到，要“推動東興、憑祥、百色三個國家重點開發開放試驗區協同發展，建設充滿活力的沿邊經濟帶”。廣西在推進“南向、北聯、東融、西合”全方位開放發展的過程中，不斷釋放“?！钡臐摿?、有力激發“江”的活力、將“邊”的文章越做越足，對外開放合作取得了一系列重大成果，為建設廣西百色重點開發開放試驗區積累了寶貴經驗。設立廣西百色重點開發開放試驗區，挖掘百色開發開放的潛力，有利于充分發揮百色對東盟特別是對越南合作的獨特優勢，助力提升廣西基礎設施互聯互通水平、推動產業深度開放合作，輻射帶動廣西經濟社會發展，為廣西高水平推進“南向、北聯、東融、西合”全方位開放發展提供新動能。

（三）百色重點開發開放試驗區建設對西部地區經濟社會發展具有重要意義

當前，共建“一帶一路”深入推進，中國與東盟雙贏合作態勢良好，在此背景下，百色重點開發開放試驗區將成為進一步對外開放的前沿陣地，積極發展邊境經貿，密切深化中國-東盟經貿聯系，對于加速國際大循環、帶動地區經濟社會發展具有重要意義。同時，在以國內大循環為主體的“雙循環”新發展格局背景下，廣西百色重點開發開放試驗區亦將成為聯通中國西部內陸腹地、西南中南地區和粵港澳大灣區產業發展和貿易流通的重要通道和聯動發展軸，對于暢通國內大循環、培育地區經濟發展新動能具有重大價值。

二、廣西百色重點開發開放試驗區特色資源與優勢產業

廣西百色重點開發開放試驗區是國家在沿邊地區設立的第8個重點開發開放試驗區，也是全國首個地級市全覆蓋的沿邊重點開發開放試驗區。百色市位于廣西西部，土地面積3.63萬平方公里，總人口400萬，目前百色擁有龍邦、平孟2個國家一類口岸，岳圩原二類口岸和7個邊民互市貿易區（點），是我國對東盟國家開放合作的重要前沿。

表1 百色市主要經濟指標情況

2016年百色地區生產總值首次超過1000億元。2021年全市生產總值（GDP）完成1568.71億元，比2020年增長9.8%，全市生產總值總量排名全區第6位。其中，分產業看，第一產業增加值完成294.65億元，比上年增長8.9%；第二產業增加值完成670.98億元，增長11.2%；第三產業增加值完成603.80億元，增長9.0%，百色市經濟社會穩步發展，產業結構不斷優化。

（一）旅游資源豐富，文旅產業發展潛力大

廣西百色重點開發開放試驗區所在的百色市是革命老區、喀斯特地形區、民族地區和邊境地區，有著鄧小平、張云逸等老一輩革命家領導百色起義留下的的紅色文化，有著獨特喀斯特地貌形成的奇異自然風光，還有著濃厚的壯鄉民族人文風情和內容豐富、形式多樣的邊境旅游資源，更有著環境優美、氣候宜人、空氣清新的宜居康養旅游資源，這為百色發展精品旅游產業、打造特色旅游品牌提供了得天獨厚的旅游資源條件。

百色擁有豐富的旅游資源，具體表現如下：其一，百色被稱為紅城，擁有百色起義紀念館、紅七軍軍部舊址、右江工農民主政府舊址、田東百谷紅軍村、鄧小平真良舊居陳列室等多處紅色旅游資源，是全國十大紅色教育基地之一；其二，百色部分縣區屬于喀斯特地貌，風光秀麗，擁有樂業大石圍天坑、通靈大峽谷等奇異秀美的自然風光景觀；其三，百色屬于少數民族聚居區，匯集了壯、瑤、苗、彝等多個少數民族的文化風情，擁有靖西舊州古鎮、那坡黑衣壯風情園等多個少數民族特色旅游景點，讓國內外游客充分體驗少數民族特色文化；其四，百色擁有龍邦、平孟、岳圩3個國家邊境口岸和弄平等6個邊民互市貿易區（點），是我國對東盟國家開放合作的重要前沿窗口，國內外游客可享受跨國風光體驗游及邊貿購物游等邊境旅游項目；其五，百色市是廣西重點布局桂西養老長壽產業示范區、巴馬長壽養生國際旅游區重要組成部分，百色試驗區打造區域性醫療健康中心，創建面向東盟的國際醫療合作先行區和國際療養基地，建設中藥材規范化種植養殖基地，打造智慧旅居康養社區，聯動發展康養旅游產業。目前百色市有國家5A級旅游景區1個、4A級景區22個、3A級景區22個，已打造廣西4星級以上鄉村旅游區（農家樂）31家，農業旅游示范點17個；休閑農業與鄉村旅游示范點15個；廣西生態旅游示范區6個；廣西特色旅游名縣3個。

（二）農產品物豐質優，農業產業發展后勁足

農產品方面，美麗富饒的右江河谷常年光照充足、雨水豐沛、土壤肥沃，一年四季都能產出新鮮的蔬菜和水果，品種豐富，品質優良，擁有田東香芒、田陽番茄、西林砂糖橘、田林八渡筍、凌云白毫茶、德保臍橙、樂業獼猴桃等多項地理標志產品，是全國重要的亞熱帶水果基地、國家商品糧基地和“南菜北運”基地。未來，百色可依托自身得天獨厚的果蔬種植氣候優勢，完善農業基礎設施建設，引進運用先進農業科學技術，發展果蔬粗加工和精深加工產業，配套冷鏈物流等現代物流服務業，綜合利用農業信息化平臺技術，打造百色特色農產品牌，延伸百色農業產業鏈，拓展百色農產品銷售流通市場，推動百色特色農業穩步發展。

（三）鋁礦儲量豐厚，鋁工業發展基礎好

百色鋁礦資源豐富，產業發展潛力巨大，已探明鋁土礦儲量高達7.09億噸，遠景儲量約10億噸，主要分布在平果、德保、靖西、那坡等縣（市）。憑借著鋁礦資源豐富的自然優勢，依托著百色生態型鋁產業示范基地建設發展所積累的生產、技術、管理優勢，廣西百色重點開發開放試驗區可進一步優化現有鋁產業結構、提升鋁產業發展戰略布局，延伸鋁產業鏈，引進、培育發展鋁精深加工產業，鼓勵發展航天用鋁、汽車和軌道交通用鋁、工業用鋁等高附加值產業產品；配套發展鋁相關產業鏈，探索發展鋁商品存貨期權交易，支持建設中國-東盟（百色）鋁產品倉儲交易中心以發展鋁產品國際性博覽會展、現代物流等鋁相關現代服務業，鼓勵發展先進鋁制造業科技創新研發行業。創新發展再生鋁產業，完善相關政策制度細則，豐富再生鋁產品種類形式，延伸再生鋁產業鏈及發展相關產業鏈，實現鋁產業向低耗能、高附加值方向轉型發展，加快形成鋁產業綠色低碳循環發展新業態。

（四）沿邊區位優越，進出口貿易發展條件優

廣西百色重點開發開放試驗區位于廣西西部，與越南接壤，是我國對東盟開放合作的重要前沿。目前廣西百色重點開發開放試驗區擁有靖西龍邦口岸一個國際性口岸、靖西岳圩口岸和那坡平孟口岸兩個國家一級口岸，以及弄平等6個邊民互市貿易區（點），發展進出口貿易條件優勢突出。日常進出口貿易業務量眾多，進出口總額不斷提升，2021年全市貨物進出口總額426.33億元，較2020年增長28%，其中對越邊境貿易額409.44億元，增長29.6%。進出口產品種類日益豐富，進出口商品品種超過了30多種，出口商品主要以工業品、日用消費品、機器設備、糧食食品、石油化工產品、鋁、鋼鐵、農藥、化肥為主，進口產品多以農、林、水產品，煤、原油、藥材等原材料為主。進出口貿易方式也日趨多樣化，由原先以小額零散的邊民互市交易為主，到如今的一般貿易量逐漸增加、一般貿易額亦是逐年提高；原先廣西百色重點開發開放試驗區進出口貿易僅為與越南的雙邊貿易，如今龍邦口岸已擴大開放為國際性口岸，可發展全球多邊貿易。

三、廣西百色重點開發開放試驗區經濟社會發展面臨的挑戰

2021年百色市全市人均GDP為43892元，僅為全國人均的54%、全區人均的89%，低于全國和全區水平；城鎮化率只有44.56%，分別低于全國的20個百分點以及全區的11個百分點；產業結構仍有待進一步優化，服務業占比低于全國、全區平均水平，工業結構較為單一，以鋁產為主，鋁產業規模大、占比高，但存在大而不強、大而不憂，轉型升級較慢等不足；此外還存在群眾收入水平偏低、鄉村發展基層較為薄弱、全面小康質量相對不高等短板問題亟待優化解決。

（一）百色市部分地區經濟發展活力不足、人口流出嚴重

國務院印發的《擴大內需戰略規劃綱要（2022－2035年）》中明確指出：“堅定實施擴大內需戰略、培育完整內需體系，是加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局的必然選擇?！庇纱丝闯?，“雙循環”發展背景下擴大內需是暢通國內大循環的關鍵環節，也是各地區融入新發展格局工作的著力點。擴大內需離不開“人”，邊民是推動沿邊開放的重要主體之一。然而百色部分地區，尤其是部分脫貧縣經濟發展活力仍有不足，沿邊村莊出現嚴重的人口空心化，2020年百色靖西市常住人口48.92萬人，與2010年相比減少了9361人，勞動力不足、制造業勞動成本較高等問題，成為制約擴大沿邊開放的重要因素。

表2 百色市那坡縣、靖西市各鄉（鎮）常住人口狀況（單位：萬人）

（二）廣西百色重點開發開放試驗區互聯互通設施建設有待完善

長期以來受交通基礎設施建設滯后等因素制約，百色作為西南中南地區與中南半島互聯互通的重要通道這一獨特的區位優勢沒有得到充分發揮。道路基礎設施建設滯后，實施興邊富民行動以來，邊境地區居民出行條件雖獲得較大改善，農村公路路況水平有所提高，但道路養護不到位、路面路況無法滿足時代發展需求的現象突出；車道數量及相應配套基礎設施建設無法適應和滿足廣西百色重點開發開放試驗區高強度、高密度跨境貿易貨物互聯互通需求，沿邊基礎設施建設滯后無疑成為制約邊境地區開放型經濟高質量發展的瓶頸。

（三）廣西百色重點開發開放試驗區科技創新力量不足、營商環境有待優化

科技創新與制度創新是產業發展的車之兩輪、鳥之雙翼，提升科技創新能力是構建“雙循環”新發展格局的關鍵。鋁產業作為廣西百色重點開發開放試驗區的龍頭產業，推動其更好融入“雙循環”新發展格局需要強大的科技創新能力與良好的營商環境。目前，百色市相關專業技術人員與科研人員仍舊緊缺，對鋁產業精深加工和科技創新支撐力度不足；營商環境仍有待優化，在實地走訪調研中發現，部分行政審批流程繁瑣、權責不明，用水、用電基礎設施建設相對滯后，供水、供電不穩現象仍時有發生，鼓勵扶持政策落實不到位、有關部門政務服務意識不強等現象依然存在。

四、制約廣西百色重點開發開放試驗區高質量發展的瓶頸短板

百色有著革命老區、貧困地區、少數民族聚居區、資源富集區多重身份，曾是廣西脫貧攻堅的主戰場之一。廣西百色重點開發開放試驗區在有著旅游資源豐富、農產品物豐質優、鋁礦儲量豐厚、沿邊區位優越等特色資源和優勢條件的同時，還存在著產能受限、基礎設施配套滯后、財力人力不足等制約廣西百色重點開發開放試驗區融入“雙循環”新發展的瓶頸短板。

（一）用地、能耗指標嚴重制約項目產業建設發展

在實地走訪調研中發現，耕地紅線、生態保護紅線制約招商引資項目落地、產業發展用地審批以及交通基礎設施項目建設，新的項目無法正常引進、原有產業無法擴規增產、交通基礎設施建設受限，在一定程度上限制了廣西百色重點開發開放試驗區的建設發展。此外，閑置土地、低效用地占用工業用地指標的現象也較為嚴重，亦進一步壓縮了用地指標空間、加劇了用地指標緊張情況。另一方面，國家“能耗雙控”政策的出臺嚴格限制“兩高”產業、企業的投產和發展，而電解鋁等傳統鋁加工產業能耗水平高，受“能耗雙控”限制程度較大，致使傳統鋁加工產業面臨新項目審批受限、原有企業產能受限的瓶頸，廣西百色重點開發開放試驗區傳統鋁加工這一優勢產業發展遇到瓶頸。

（二）口岸、園區設施對于產業發展承載能力不足

在實地走訪調研中發現，通往主要口岸的交通路網完善程度不夠，目前口岸貿易商品運輸主要以公路運輸為主，且通往平孟口岸的交通道路路面狹窄、路況復雜，交通運輸能力嚴重受限，鐵路、水路運輸均無法直接服務于各主要口岸的商品貨物流通，致使廣西百色重點開發開放試驗區跨境商品運輸及省際貨物流通的物流成本偏高。據平孟口岸相關負責人介紹，口岸檢驗檢疫的機構和設施建設相對滯后、智慧口岸設備投放安裝相對不足，致使貿易商品種類受限、國際貿易通關效率不高，制約了國際貿易、國內現代物流及相關配套產業的高質量發展。在靖西市龍邦口岸落地加工園區調研時了解到，沿邊口岸落地加工產業園的用水、用電、污水處理等基礎設施建設滯后，無法滿足發展跨國貿易商品落地精深加工產業的基礎設施需求。在平果工業園和田東錦江循環經濟產業園實地調研時了解到，工業園區水、電管網鋪設進程相對滯后，生產用水、用電供給不穩的情況仍舊存在。園區通訊基站建設不足，通訊網絡覆蓋不全面，在一定程度上制約了園區產業的數字化轉型升級。

（三）財力、人力資源對于地區發展支撐力度薄弱

地方財政財力薄弱，上級一般轉移支付和專項轉移支付的補助力度不足，財政財力資源對于廣西百色重點開發開放試驗區配套基礎設施建設、招商引資獎勵補助、優秀人才引進支持力度偏弱，地方財力資源對于地區經濟社會發展和產業提質升級的支撐力度不足。廣西百色重點開發開放試驗區專業技能人才、高水平高層次人才稀缺，現有人才政策對于人才吸引力不強，當地缺乏高校資源和相關科研院所為當地產業發展培育相應優秀人才，現有人力資源對于精深加工產業和高精尖企業發展的支撐力度不足。

五、雙循環背景下廣西百色重點開發開放試驗區發展對策建議

百色市獲批國家重點開發開放試驗區以來，國家和自治區為其發展營造了良好的政策環境。廣西百色重點開發開放試驗區應把握好機遇，利用好這些政策，突破制約廣西百色重點開發開放試驗區高質量發展的瓶頸和短板，推動廣西百色重點開發開放試驗區高質量發展。

（一）保障要素供給，不斷完善園區基礎設施建設

整合資源、統一規劃，加強對園區標準廠房、道路、水、電、氣、通訊、環保等基礎設施的建設力度，同步推進園區住房、公交、醫療、教育、市場、餐飲、休閑等公共服務配套設施建設。不斷降低企業生產要素成本。積極協調、督促相關部門和水、電、氣供應企業，壓縮辦理時限，強化收費標準等信息的公開力度，積極協調南網與電力部門，電力不足時制定和公布停電規劃。不斷提高項目用地供給水平，制定和完善閑置、低效工業用地回收利用實施細則，不斷強化礦產資源保障管控力度。避免各縣盲目競爭，重復建設規模小、效能低的產業。強化礦產資源規劃管控，優化礦業開發空間布局，做好用礦企業保障服務。

試點出臺諸如試驗區審批自主權清單或“負面清單”、關于閑置低效率工業用地政府回收條例或指導意見、試驗區產業發展用地指標和能耗指標協調或交易機制等試驗區建設政策實施細則，加強現有政策文件對各職能部門以及縣（市、區）開展相關具體工作的操作指導性，使廣西百色重點開發開放試驗區建設的各項推進工作有章可循。

（二）加強人才引進培養，培育專業人才隊伍

鼓勵引導廣西百色重點開發開放試驗區相關產業和企業構建產學研聯合體，完善推進產學研融合的配套措施，鼓勵企業與高校和科研院所之間基于科技研發及技術創新開展戰略合作，對于符合標準的產學研基地給予專項財政補貼、優惠金融支持或稅收減免等優惠政策支持。政府、高校和科研院所可制定相應的激勵政策機制，適當引導在校優秀人才以加入科研團隊形式或以參加社會實踐形式參與相關產業技術研發。

充分把握廣西百色重點開發開放試驗區建設的歷史契機，加大試驗區優秀人才引進力度，設立試驗區人才引進專項基金，提高人才獎補數額，給予落戶試驗區的人才在重大科研項目承擔、稅收優惠減免、住房安排、社會保障、子女入學、配偶安置等方面更多的政策支持及物質獎勵，進一步改進《廣西百色重點開發開放試驗區集聚人才創新發展若干措施及實施細則》的相關人才引進獎勵標準，進一步加大人才引進的激勵和獎勵力度，進一步擴大試驗區人才引進政策的享受人群范圍，不斷建立完善引進人才的績效考核激勵機制，進而真正實現優秀人才“引得進來，留得下來”的人才引進目標。此外，還需鼓勵引導邊民參與沿邊開放，試驗區酌情制定邊境居民獎補扶持政策和邊民管理措施，對在邊境周圍發展種養業、參與邊貿等生產經營活動的邊民加大補貼范圍和力度，讓邊民在生活、住房、教育、醫療、養老等公共服務方面享受到高于均等化的水平，進而實現解決邊境地區人口空心化、更好促進穩邊安邊興邊戰略目標。

（三）抓住機遇，強化財稅保障

抓住廣西百色重點開發開放試驗區建設這一重要發展機遇，爭取國家更多的政策和項目支持。爭取獲得國家支持重點開發開放試驗區建設的財政專項轉移支付扶持、政策性銀行或金融機構低息或免息貸款等優惠政策，爭取國家開發性、政策性銀行在百色各縣（市、區）設立分支機構，爭取絲路基金、亞洲基礎設施投資銀行等國際性金融組織和國家政策性金融機構對百色基礎設施、產業合作和入區項目給予信貸支持。鼓勵金融機構對邊貿企業開展辦理貸款融資業務，適時適度地降低外資金融機構進入的市場門檻，促進融資渠道的多樣化。支持融資租賃、信托融資等類金融機構龍頭企業進駐，為試驗區進駐企業引入更多資金支持。對邊境口岸已經發展出規?；?、基地化、專業化、集約化的落地加工產業集群，鼓勵實施集群融資，創新融資方式，如集群發債模式、區域主辦金融機構融資、互助擔保融資等。

深入全面了解國家關于重點開發開放試驗區建設所給予的特殊稅收優惠支持政策，采取信貸支持、財政補貼和稅收優惠等各種配套措施，將資金和政策形成合力用以支持重點項目、重要產業的發展。同時向市場主體廣泛宣傳并切實執行國家支持重點開發開放試驗區建設的優惠政策，使企業能夠真切感受到試驗區建設所帶來的成果紅利，切實降低企業稅負水平。

（四）轉變觀念，創新體制機制

政府部門從“重管理”轉向“重服務”，完善政企溝通渠道，建立相關負責單位領導干部密切聯系各類市場主體的機制，傾聽反映企業訴求，把企業的需求真實且及時地傳遞給政府機關部門，使得廣大市場主體的心聲和訴求能在相關政策中得以體現，政策的制定和執行能夠更符合經濟社會發展客觀規律及貼近市場主體的需求意愿，進而能以一流的營商環境激發國內外市場主體的投資、生產和經營活力，推動試驗區更好服務和融入“雙循環”新發展格局。

健全持續推進激勵干部擔當作為的相關措施。統籌推進細化崗位責任、建立責任清單、強化責任落實、完善獎懲機制等工作，使得相關干部明確職權和義務、認清目標與責任、激發干勁與活力；建立容錯免責機制，以政策文件形式寬容失敗、允許“試錯”，支持干事者、保護改革者，激勵和保護干部敢闖敢試、銳意進取，創新推動廣西百色重點開發開放試驗區高質量建設及更好服務和融入“雙循環”新發展格局。