漢中市秦嶺生態保護網格化管理初探

黃云浩，任麗瓊

(漢中市秦巴生態保護中心，陜西 漢中 723000)

秦嶺是我國南北氣候與地理的分界線和重要的生態安全屏障。習近平總書記在陜西考察時提出“保護好秦嶺生態環境，對確保中華民族長盛不衰、實現‘兩個一百年’奮斗目標、實現可持續發展具有十分重大而深遠的意義”。漢中市地處陜西西南部、秦嶺南麓，域內秦嶺東西長約220 km，南北寬約60 km，總面積約1.3萬平方千米，涉及全市9縣(區)81個鎮辦713個行政村，以及國家公園、自然保護區、風景名勝區、森林公園、濕地公園等各類保護單元199個[1]，生態功能十分重要。2018年，為加強秦嶺區域生態環境監管，消除秦嶺生態保護的死角盲點，創新監管方式，提高監管效能，漢中市按照“全域覆蓋、無縫銜接，屬地管理、逐級包抓，快速發現、迅速處置”原則，在秦嶺區域根據行政規劃建立了秦嶺生態保護市、縣、鎮、村“四級網格”管理體系，依托秦嶺生態環境保護信息化網格化監管平臺，將秦嶺區域按照行政區劃分成若干單元網格，細化了秦嶺保護區域，明確了權責邊界，建立形成了“橫向到邊、縱向到底、全域覆蓋、不留死角”的秦嶺生態保護網格化管理體系，為秦嶺生態保護構建了一張高效有力的監管網。為進一步完善漢中市秦嶺生態保護網格化管理，我們依據調研結果，分析了當前有關政策并提出了針對性建議，以期為漢中市及其他城市生態保護網格化管理提供借鑒。

1 漢中市秦嶺生態保護網格化管理情況

1.1 漢中市精細網格化管理體系

“網格”是指無數個信息與資源孤島之間連同的媒介[2]，網格化管理是指將一塊區域、按一定標準劃分為多個網格單元，通過加強網格單元的事件巡查和靶向施策，形成“橫向到邊，縱向到底”的全網格局，作為精細化管理在政府管理領域的延伸正在被應用于各管理領域，且均有各自的特色和發展[3]。漢中市通過秦嶺生態保護網格化管理模式，不斷加大秦嶺區域生態環境的監管力度，將破壞秦嶺生態環境、危害秦嶺生態安全的違法違規問題處置在萌芽狀態，有效提高了秦嶺生態保護工作的質量和水平，同時，群眾保護秦嶺生態環境意識不斷提高，秦嶺區域內環境異常問題逐年下降，市域范圍內秦嶺生態環境持續向好。

2018年7月漢中市人民政府印發了《漢中市秦嶺生態環境保護網格化管理的實施意見》，按照“全域覆蓋、無縫銜接，屬地管理、逐級包抓，快速發現、迅速處置”的網格化管理原則，建立了市、縣、鎮、村“四級網格”管理體系，第一級是市級網格(1個)，第二級縣級網格(9個)，第三級是鎮級網格(81個)，第四級是村級網格(713個)。市級網格長由分管副市長擔任，市級相關職能部門及涉秦嶺縣區主要負責人為一級網格員；縣級網格長由縣區政府主要負責人擔任，縣區相關職能部門及相關鎮辦、景區、林場主要負責人為二級網格員；鎮級網格長為鎮長，轄區村、社區、企事業單位主要負責人為三級網格員；村級網格長一般由村負責人擔任，并配備若干四級網格員。各級網格均有明確工作職責任務，其中一級網格和二級網格主要負責安排部署、統籌協調、督查處置等工作，三級網格和四級網格主要擔負圖斑核查、日常巡察、問題上報、告知勸阻等任務，真正實現了“網中有格、格中有人、各負其責、精細管理”的網格化管理工作模式(圖1)。

圖1 漢中市秦嶺生態保護網格化管理結構

1.2 明確網格化管理流程

漢中秦嶺生態保護網格化管理模式的工作流程主要包括問題的發現、交辦、處置、反饋等四大環節。

1.2.1 問題發現 問題發現主要有兩個來源，一是基層網格員對所屬網格進行日常巡查時發現的各類破壞秦嶺生態環境問題，發現問題后使用手機對破壞秦嶺生態的問題進行取證，并逐級上報上級網格，由具有處置權的上級網格協調相關職能部門依法處置；二是陜西省信息中心定期將衛星遙感發現的影像數據中異常及疑似圖斑線索直接下發至四級網格員的手機端，由四級網格員使用手機APP根據圖斑線索現場取證，并通過秦嶺生態保護網格化監管平臺上報鎮、縣、市三級網格逐級核實。

1.2.2 問題交辦 上級網格對核查確實存在破壞秦嶺生態環境的問題，根據發現問題類型，交由相關職能部門依法處置，并列入市級臺賬、統一管理。

1.2.3 問題處置 相關職能部門接到問題后，組織本行業專業人員及時赴現場處置。對于現場可處理的問題，立行立改；對需要整改時間的問題，由相關職能部門牽頭制定問題整改方案，明確整改責任單位和整改要求，限期整改。

1.2.4 問題反饋 相關職能部門對發現問題處置完成后，將處置過程和處置結果反饋至市級網格，市級網格依據《陜西省秦嶺生態環境保護條例》等相關法律法規確認職能部門的處理結果達到要求后，對問題處理結果進行確認，并將問題相關印證資料上傳至網格化監管平臺存檔；若問題處理未達到要求，則將問題退回職能部門，重新處理。

1.3 建立部門協同機制

秦嶺生態保護是一項全局性、綜合性工作，秦嶺生態保護網格化管理并非對某類單一的生態環境問題進行監管，而是包括 “亂搭亂建”“亂采亂挖”“亂砍亂伐”“亂排亂放”“亂捕亂獵”等“五亂”問題在內的多個方面，需要各個政府職能部門在各司其職的同時又相互協調配合，形成合力，才能有效解決。習近平總書記在全面協同推進改革進程中將治理主體和治理過程的協同一致作為其中的一個方面，各部門要打破彼此之間的條框制約，建立良性互動機制[4]。

漢中市秦嶺生態保護網格化管理體系將自然資源、生態環境、林業、公安、水利、農業、文旅、民宗等市級相關職能部門主要負責人列為一級網格員，各縣區將對應的縣級相關職能部門主要負責人列為二級網格員，明確各個部門的職責和要求，由各級網格統一指揮和管理，建立部門協同機制。針對涉及多個部門、復雜難辦的問題，通過召開市級聯合審核、聯合研判會議的方式研究處置，實現多個部門的協調聯動，有效解決秦嶺生態保護網格化管理中可能出現的錯位、缺位等問題。

2 漢中市秦嶺生態保護網格化管理機制創新探索

網格化管理轉變了過去環境監管傳統單一的監管模式，是對環境監管體制的大膽創新[5],漢中市高度重視秦嶺生態保護網格化管理工作，不斷創新管理機制，完善配套工作措施，確保秦嶺生態保護網格化管理工作取得實效。

2.1 建立白、黃、紅“三色督辦單”督辦工作機制

為確保秦嶺生態保護網格化監管發現問題的整改質量，夯實整改責任單位的整改責任，漢中市秦嶺生態保護部門聯合漢中市督查部門創新頒布實施“三色督辦單制度”。對秦嶺生態保護網格化監管發現問題未能在整改期限完成整改者，依次下發白、黃、紅“三色督辦單”。白色督辦單對問題整改責任單位專門提醒，正式要求限時整改、報告結果；黃色督辦單對問題整改責任單位提出嚴正警告，責令限期整改到位，同時抄送漢中市委、政府分管領導；紅色督辦單對問題整改責任單位提出嚴重警告，責令必須在規定時限完成整改，同時抄送漢中市委、政府主要領導，并在全市范圍內通報批評。

2.2 建立問題暗訪回頭看機制

市、縣秦嶺生態保護部門不定期對秦嶺生態保護網格化監管發現問題的整改情況、整改成效進行暗訪檢查，并將暗訪過程中查實的未整改到位問題反饋給相關責任單位重新整改，同時函告相關行政主管部門督促整改，壓實問題整改責任單位整改責任，調動行業行政主管部門監管責任。

2.3 建立定期業務培訓制度

市、縣秦嶺生態保護部門分期分批合理組織安排各級網格員參加相關業務培訓，講解秦嶺生態保護相關政策法規以及秦嶺生態保護網格監管平臺操作使用方法，提升網格員工作素質和履職盡責能力，引導網格員充分發揮作用，對發現破壞秦嶺生態環境問題及時上報。建立全市秦嶺生態保護網格化管理工作群，各級網格員可隨時就疑惑問題提出疑問，相關工作人員及時針對性解答。

3 漢中市秦嶺生態保護網格化管理存在問題

網格化管理在秦嶺生態保護工作上的應用，改變了傳統的秦嶺保護格局，一定程度上解決了基層監管不足的問題[6]，在秦嶺生態保護工作尤其是監管方面發揮了很大的作用。但由于漢中市秦嶺生態保護網格化管理模式建立時間較短，少有成熟先例可循，加之基層現實情況較為復雜，目前仍處在發展階段，存在一些需要完善的問題。

3.1 基層網格員隊伍仍不完備

一是群眾參與度低，漢中市全市1 167名四級網格員中1 113人為村組干部兼任，占比高達95.4%，占總人數不到5%的普通村民群眾——四級網格員在秦嶺生態保護網格化工作中的作用發揮較為有限，而村組干部往往身兼數職，承擔著諸如鄉村振興、產業發展等不同領域的多項工作，擔任基層網格員時，因時間精力等不足而難以專注網格化監管，造成一些網格內的監管力度不夠。

二是缺少專職網格員，《漢中市秦嶺生態環境保護網格化管理的實施意見》對基層網格員提出了較高要求，包括“每天巡視，對巡視發現破壞環境的行為告知勸阻”“配合上級部門處置相關問題，并對處置時限、處置過程進行全方位監督”等，但漢中市卻沒有一支較為專業的專職網格員隊伍，全市四級網格員均為兼職人員，沒有任何物質補助，缺乏必要的交通保障、設備保障以及野外工作安全保障，更像是網格化管理志愿者。加之兼職網格員文化程度普遍較低，且缺乏生態保護相關專業知識和經驗，盡管漢中市積極開展過多次相關工作業務培訓，組織專業人士向基層網格員講解傳授網格化管理辦法、監管平臺操作使用方法、秦嶺生態保護相關法律法規等知識和技能，努力提升基層網格單元監管業務水平，但業務培訓并非系統學習，且多為短期速成，難以完全解決部分基層網格員秦嶺生態保護認識不足、秦嶺生態環境破壞專業鑒別能力缺乏及其導致的難以敏銳發現問題、難以專職專精等。此外，兼職網格員作為在當地長期工作、生活的村組干部或居民，可能會一定程度受宗族或熟人關系影響，難以做到嚴格監管。

三是基層網格員缺乏經費保障，基層網格員需要每天巡查所屬網格，同時還承擔衛星影像數據異常的疑似圖斑現場取證工作，任務較為繁重。但他們沒有任何物質補貼和野外工作安全保障，存在“責任多、激勵少”的情況，極大影響基層網格員的工作積極性。

3.2 考核獎懲機制不健全

考核方面，盡管漢中市將秦嶺生態保護網格化管理作為秦嶺生態保護的重要工作納入年度目標責任考核，但考核對象僅是縣區、鎮辦，并未將基層網格員納入考核體系，且考核辦法、考核內容都較為簡單，難以科學全面反映被考核對象的工作成效。

獎懲方面，盡管《漢中市秦嶺生態環境保護網格化管理的實施意見》提出 “建立以獎代補的激勵機制”，但因獎補資金未落實，“以獎代補”激勵機制并未落到實處，即只有處罰沒有獎勵?；鶎泳W格員日常巡查取證工作量較多，難度較大，極為辛苦，卻缺少物質獎勵和精神激勵，部分基層網格員擔心“干的越多，責任越大”，工作中缺少激情和斗志。

4 對策及建議

4.1 完善基層網格員隊伍建設

4.1.1 提高群眾參與度 網格化管理能否取得實實在在的效果關鍵在人。建議以基層黨建為引領，以“主題黨日”為契機，廣泛宣傳秦嶺生態保護工作的重要性和從事秦嶺生態保護工作的光榮性，充分調動黨員群眾參與秦嶺生態保護網格工作的積極性，引導網格單元內的無職黨員、入黨積極分子、群眾代表等加入秦嶺生態保護網格化工作，擴充基層網格員力量，更好實現秦嶺生態保護的共建共治共享。

4.1.2 招聘專職網格員 專職網格員相較于兼職網格員，隊伍更加穩定，工作責任心也更強，能夠極大提高工作質效。建議漢中市有條件的縣區、鎮辦根據實際工作情況，聘用一定數量專職網格員，由三級網格統一指揮，并配備交通工具、手機等必要工作設備，進一步充實基層網格力量，提高秦嶺網格化管理成效。

4.1.3 加大保障力度 基層網格員作為秦嶺生態保護網格里的“神經末梢”，工作艱辛，責任重大，適當的精神激勵、物質獎補是提高其工作積極性，提升工作效率，確保工作正常開展的有力支撐。這也由其它地方所證實，如西安市在秦嶺生態保護網格化管理中實行以獎代補政策，獎補標準為每個鎮辦每月5萬元，由市、區縣共同承擔，專用于對專職網格員和四級網格員的獎補和績效獎勵。漢中市經濟基礎比較薄弱、財政資金緊張，尚未落實基層網格員物質獎補政策。建議陜西省建立穩定、長期的省級財政投入機制，市縣積極爭取資金，設立秦嶺生態保護網格化管理專項經費，盡力給基層網格員提供基礎待遇保障，并為其配備統一的服裝標識，進一步提高基層網格員工作動力，切實履行應盡職責。

4.2 健全考評獎體系

考核是督促基層網格員履職盡責、完善秦嶺生態保護網格化監管體系的有力保障，獎懲是提高基層網格員工作積極性、激勵基層網格員勇于

負責、敢抓敢管，確保秦嶺生態保護網格監管起到實效的有力支撐。如果考核獎懲機制長期難以完善，可能會造成基層網格員隊伍不穩、人心不齊，弱化秦嶺生態保護網格化管理效能。建議制定實施基層網格員考核獎懲制度，建立基層網格員工作績效與勞動報酬掛鉤的獎懲激勵機制，促進基層網格員樹立“巡山就有收益，勞動獲取報酬”思想，充分調動各級網格員的積極性，快速推進秦嶺生態保護網格化取得更好效果；對在網格化管理工作中表現突出，巡查、取證卓有成效的各級網格長、網格員年終考核時應予表彰獎勵，及時更換不能正常履職的網格員，杜絕只領補助不履職的現象。