基于社會資本投資視角的PPP項目擴建執行程序

撰文／楊學平

國內PPP項目擴建成為常態，相關執行程序是制約擴建順利開展的關鍵因素。本文在研究擴建項目社會資本選定影響因素的基礎上，針對原項目不同情形，將影響因素進行排列組合并論證社會資本是否需要重新選定，同時制定項目擴建執行程序，以便為PPP項目擴建提供借鑒。

隨著城鄉規劃調整及經濟社會發展，PPP 項目需求量常發生變化，進而導致項目也需要擴建。PPP 項目規劃時一般分為一期和二期或遠期，但項目采購時通常僅采購一期，項目擴建執行程序如何履行成為現實問題。針對該種情況，國內各地做法各異，因缺乏相關指導，項目擴建主體錯位、程序缺失、監管失控等問題時有出現，不利于PPP 項目平穩運行。本文根據不同PPP 項目特點及擴建面臨的具體情形，研究項目擴建社會資本選定的主要影響因素，理順實施機構、社會資本、項目公司、建設承包人等項目相關方之間的關系，并制定項目擴建執行程序，以便為PPP 項目擴建提供借鑒。

PPP項目擴建的社會資本選定影響因素

PPP 項目擴建是指因城鄉規劃調整、發展需求、人口增加或服務范圍擴大致使原項目需求量增加，進而增加投資，開展工程建設，擴大項目服務供給水平，滿足公眾需求的活動。PPP 項目擴建是由原社會資本承擔還是重新采購社會資本，主要看擴建項目能否獨立于原PPP 項目，擴建是否影響原PPP 項目合同權益。擴建項目獨立性及與原項目利益相關性取決于四個因素：一是擴建項目與原PPP 項目在用地上是否獨立；二是擴建項目與原PPP 項目在工程上能否獨立，是否具有自然壟斷性；三是項目特許經營范圍是否改變；四是政府是否承擔最低需求風險。

項目用地是否獨立

項目用地是工程建設的載體，用地選擇不僅影響工程的可分割性，且影響項目建設主體。對于原址擴建PPP 項目，工程建設必然存在共用部分，難以分割，給擴建項目建設、使用、管理、維護造成責任劃分和成本核算困難。同時，一般情況下，PPP 項目公司擁有原項目（一期）土地使用和管理權，原址擴建項目涉及政府無法辦理擴建用地前期手續，進而無法開展項目前期工作，導致實施機構不能重新采購社會資本。對于另行選址擴建項目，情況有所不同，建設用地主體選擇較為靈活，廠內基礎設施共用可以避免。

項目是否具有自然壟斷性

自然壟斷PPP 項目主要指供水、供電、管道燃氣、供熱、電信、軌道交通等項目，社會資本通過投資、建設、運營項目供應網絡系統，形成自然壟斷，其他社會資本如介入項目，將導致重復建設、資源浪費。自然壟斷項目在自然壟斷環節具有不可競爭性，即使另行選址擴建或超出原特許經營范圍增加服務，只要擴建是無法獨立于原有PPP項目網絡系統，亦無法重新采購社會資本。非自然壟斷項目擴建情形較復雜，需根據四種影響因素組合綜合判斷社會資本選定。

項目特許經營范圍是否改變

特許經營范圍是PPP 項目合同的重要邊界條件，也是保護社會資本權益的核心條款。一般情況下，PPP 項目合同將約定項目排他性條款，授予項目公司一定區域范圍的特許經營權，并且這種特許經營權受法律保護。對原特許經營范圍內擴建的項目，雖然工程建設和投資屬于新增加的，但擴建部分本質上不是一個新的獨立項目，而是原PPP 項目的拓展和補充，是同一個項目的不同發展階段，除非原社會資本主動放棄或因能力問題不能承擔，原則上應由原社會資本負責，但政府已承擔最低需求風險的除外。對于新增加服務范圍的擴建項目（假設增加服務超出10%）而言，不屬于原PPP合同約定的特許經營范圍，其社會資本選定應根據項目具體情況而定。

政府是否承擔最低需求風險

根據相關政策規定，新建PPP 項目最低需求風險一般由政府承擔。對政府已經承擔最低需求風險的PPP 項目，應視為項目特許經營，在政府滿足社會資本合同權益情形下，應淡化區域特許經營概念。對合同未設置政府承擔最低需求風險的項目，應設置排他性條款，授予社會資本區域特許經營權。

PPP項目擴建的社會資本選定分析

綜合考量PPP 項目擴建用地、自然壟斷性、特許經營范圍、政府承擔最低需求風險四種因素，并對這些因素進行排列組合，我們就可以建立PPP項目擴建的社會資本選定結構圖，如圖1 所示。

圖1 PPP項目擴建的社會資本選定結構圖

從圖1 分析，原址擴建項目和自然壟斷項目屬于與原項目不可分割的項目，應由原PPP 項目的社會資本負責建設；在另行選址、非自然壟斷項目中，特許經營范圍不變且政府不承擔最低需求風險的項目應由原社會資本建設，政府承擔最低需求風險的可重新采購社會資本；在另行選址、非自然壟斷項目中，特許經營范圍增加的應重新采購社會資本。

與原PPP項目不可分割的擴建項目

（1）原址擴建項目。國內大部分PPP 項目在規劃一期與二期或遠期的時候，為了節約投資、整合資源，在項目建設用地上是一次選址、一次供地到位，項目基礎設施共用。原址擴建項目用地一般由PPP 項目公司一次性取得。此外，根據規定，對PPP 項目采購社會資本后應該根據社會資本采購結果變更項目法人，故項目公司已取得原項目和擴建項目全部用地和項目法人身份，且原項目與擴建共用部分土建已完成，項目公司依法取得擴建項目主體資格，成為擴建工程的建設單位，原社會資本成為擴建項目當然投資人即社會資本。

（2）自然壟斷項目。因社會資本擁有原自然壟斷PPP 項目網絡的資產權屬或按合同掌控網絡，項目擴建無法逾越原有網絡，不能夠形成一個獨立的投資項目，只能是原有PPP 項目的變更，故原社會資本成為擴建項目必然投資人。

特許經營范圍不變的擴建項目

（1）政府承擔最低需求風險。針對另行選址且非自然壟斷項目，雖然項目擴建的特許經營范圍不變，若在原PPP 合同中政府已承擔最低需求風險，則可以通過采購程序重新選定社會資本，按新建項目履行全部合規手續。

（2）政府不承擔最低需求風險。針對政府不承擔最低需求風險的項目，社會資本投資風險較高，應授予區域特許經營權，設置排他性條款。如因特許經營范圍內項目需求量增加而另行采購社會資本，將極大影響原PPP 項目社會資本合同權益。此種情形下，即使項目不是原址擴建或不具有自然壟斷性，亦應由原社會資本投資、建設、運營。

特許經營范圍增加的項目

除原址擴建和自然壟斷項目之外，新增特許經營范圍項目屬于一個與原PPP 項目可以互相獨立的新的項目，應根據項目投資建設模式執行全部規范流程。

PPP項目擴建執行程序

PPP 項目擴建的大部分情形應由原社會資本負責，按照PPP 項目變更程序執行，無須履行社會資本重新采購程序。少量可以重新采購社會資本的擴建項目，則按照新項目投資建設模式履行程序。

項目擴建申請及審批

社會資本首先提出擴建申請至項目實施機構，說明項目擴建理由、依據、擴建規模、建設內容、建設地點、建設工期、增加投資額、服務價格預測、財政支出責任測算等基本內容。然后實施機構依據社會資本申請向本級政府報告項目擬擴建相關事宜，由政府組織相關部門論證并批復同意項目擴建。

簽署項目擴建投資協議

依據本級政府對項目擴建批復，由實施機構與原社會資本簽署經相關部門及法制部門審核通過的PPP 項目擴建投資協議，明確政府及社會資本關于擴建投資的相關權利和義務，為項目擴建后續工作開展提供依據。

項目擴建選址及規劃和可研編制

在實施機構監督指導下，項目公司負責擴建項目選址（僅指另行選址擴建）并辦理用地前期手續，編制擴建規劃和可行性研究報告（下稱“可研”），明確擴建項目建設內容、建設地點，編制投資估算。項目實施機構應組織相關行業主管部門及專家對項目擴建方案及可研開展評審。

擴建項目立項

由項目公司負責，實施機構協調配合，將項目擴建前期相關手續提交原PPP 項目立項審批部門，開展擴建項目立項審批。擴建項目獲得立項批復后方可開展下一步工作。

變更PPP項目“一方案兩評價”

由同級財政部門指導協調，實施機構聘請專業PPP咨詢機構，根據項目擴建立項批復和可研，結合原PPP 項目可研及實施方案，重新編制項目實施方案、物有所值評價報告和財政承受能力論證報告（下稱“一方案兩評價”），并起草PPP 項目合同補充協議，將擴建部分融入原PPP 項目實施方案和補充協議。變更實施方案應重點把握以下幾個方面：一是項目合作期限最好按照原PPP項目剩余年限設置；二是項目原方案實質性條款盡量保留；三是項目財務測算及指標應根據項目原實施方案及中標（成交）價格，結合居民消費價格指數（Consumer Price Index，CPI）調價、項目擴建增加的投資和運營成本及增加的需求量，進行綜合測算。

項目“一方案兩評價”和補充協議論證及報批

由財政部門指導，實施機構組織法律、財務、造價等第三方機構對變更后實施方案開展法律咨詢、財務復核和造價審核；實施機構組織相關部門及法制部門對項目實施方案和PPP 項目合同補充協議進行會審；財政部門會同實施機構組織法律、財務、技術、行業、政策等專家對項目“一方案兩評價”開展評審，通過后由財政部門批復項目變更后的“兩評價”；項目實施方案及補充協議由實施機構報本級政府審核并批復。

項目變更備案

項目擴建在履行前期立項程序及“一方案兩評價”論證和報批程序后，由財政部門將項目變更全部資料報省級財政部門備案，省級財政部門組織相關專家對申報項目變更開展評審，通過后予以備案并公示。

簽署項目變更補充協議

在項目變更的省級備案通過后，由項目實施機構與社會資本及項目公司共同簽署經過同級法制部門審核通過的PPP 項目合同補充協議，通過PPP變更程序將擴建部分納入原PPP 項目。

項目擴建監理及跟蹤審計選定

在擴建項目立項后即可開展項目擴建監理及跟蹤審計招標采購。由實施機構和項目公司按照國家招標采購法律法規共同采購、共同管理，費用計入項目擴建投資。

項目擴建的勘察、設計、施工單位選定

在項目變更補充協議簽訂后即可開展擴建的勘察、設計、施工招標。項目公司應按照政府投資模式負責工程建設招標采購，進場交易，接受招標采購監督部門監管。實施機構應按照項目合同及補充協議，嚴格監管項目公司招標采購活動，項目公司的采購文件及采購控制價應報實施機構審核。

結語

PPP 項目擴建不同于政府投資項目和單純企業投資項目擴建，首先，應根據項目特點決定社會資本是否需要重新采購，一般情況下應由原社會資本負責擴建；其次，由原社會資本擴建的，應通過PPP 項目變更程序授予原社會資本特許經營權，無須重新履行采購程序；最后，規范擴建執行程序，在政府監督指導下，由項目公司履行建設主體職責，實施機構負責實施方案變更，將擴建與原PPP項目整合，重新測算財務指標和服務價格，并簽訂補充協議，執行擴建工作。