訴訟監督與人大監督關系辨析

金石

人大監督關系社會主義政治制度的穩定與發展，是國家監督體制中的主導力量，是社會主義政治制度的重要組成部分。訴訟監督是檢察機關開展法律監督工作的核心內容，對于保障國家法律正確實施，維護社會公平正義，構建和諧社會起著至關重要的作用。人大監督決定了訴訟監督的性質和方向，訴訟監督應受人大監督的制約和影響。從權力屬性看，訴訟監督所屬的法律監督權來源于人大的授權，這種權力的派生性、從屬性決定了訴訟監督與人大監督在國家監督體系中處于不同的層次。檢察機關作為訴訟監督機關，開展訴訟監督工作必須正確認識和處理與人大監督的關系，自覺接受人大監督。檢察機關只有在人大及其常委會的監督和支持下，才能正確行使國家檢察權，發揮職能作用。

一、人大監督與訴訟監督的區別

比較人大監督與訴訟監督的異同，是分析兩者關系的必要前提。人大監督與訴訟監督有一定的共同之處，但是二者的區別也是十分明顯的，具體體現在以下方面：

（一）法律淵源不同。人民代表大會及其常務委員會對國家機關行使監督權的法律淵源主要包括兩部法律：一是我國的根本大法——憲法;二是《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》（以下簡稱《監督法》），該法對各級人大常委會的監督職權、監督對象尤其是監督方式作了進一步的詳細規定。檢察機關的訴訟監督權并沒有在憲法上直接體現，因而其直接的法律淵源主要散見于刑事訴訟法、民事訴訟法和行政訴訟法。由此可見，人大監督權和訴訟監督權的法律淵源有所不同，突出表現在兩個方面：一是法律淵源的層次不同。人大監督權的直接法律淵源是國家根本大法——憲法，而訴訟監督權的直接法律淵源是法律。二是立法體制不同。人大監督權在具體行使方面，通過專門的《監督法》得以規范，而訴訟監督權缺乏統一而專門的法律進行規范。

（二）屬性不同。人大監督權歸屬于人大，是人大權力的重要組成部分。在人大權力的構成方面，彭真同志曾把地方人大職權概括為四條，即制定、頒布地方性法規，討論決定本地區的政治、經濟、文化、教育、衛生、民政、民族工作的重大事項，人事任免，監督本級政府和法院、檢察院的工作[1]。根據這一概括，目前普遍將人大權力分成了四項基本權能：立法權、決定權、任免權和監督權。人大監督權與人大其他權力之間形成了相互依存、不可分割的緊密關系。訴訟監督歸屬于檢察職能，是檢察機關法律監督職能的重要組成部分。訴訟監督職能尤其是刑事訴訟監督職能的有效開展離不開刑事訴訟職能的行使，因為在履行刑事訴訟職能的過程中，檢察機關能夠直接接觸偵查人員和審判人員，接觸各種訴訟文書和卷宗材料，從而能夠迅速地發現和糾正訴訟中的違法活動。由此可見，人大監督和訴訟監督歸屬于兩大不同的權力系統和權力結構，并在各自所屬的權力系統結構中承擔著不同的角色，發揮著不同的作用。

（三）性質和效力不同。在我國的政治體制中，人大及其常委會在性質上屬于國家權力機關，人民代表大會制度是我國的根本政治制度，從憲法和法理上講，由于國家機關的其他領導人均由人大通過法定程序任免，因此其在國家機關的組織結構中位居頂層。這就決定了人大監督在性質和效力上表現為以下兩個基本特點：一是人大監督是我國根本政治制度的必然結果和體現，是與我國政治體制相伴而生的，“動搖了人大監督權就動搖了人民當家作主的地位”[2]。二是人大監督是諸多監督與被監督關系中層次最高、法律效力最高的監督。人大對國家其他機關的監督是一種自上而下的監督，具有至上性、不可侵犯性和強制性，被監督者必須接受人大監督。由于監督者和被監督者之間的位階關系不同，由此進一步導致監督的效力之不同。檢察機關在性質上屬于國家的法律監督機關，由人大產生，在國家機關的組織結構中與行政機關和法院處于同等的地位。從權力制衡的角度來看，在人民代表大會制度的政治體制下，設計和規定一個專門的法律監督機關以制約司法訴訟機關有其必要性和重要性，但是這種重要性無法與人大監督相比，其必要性也不如人大監督。此外，由于檢察機關與其他訴訟機關在政治上位屬平級，這就決定了檢察機關對其他訴訟機關的監督是一種平行機關之間的同級監督，其針對訴訟案件提出的監督意見總體而言不具有人大監督所具有的那種強制性，其他訴訟機關沒有必須接受的義務。當然，為了強化檢察機關的監督權威，法律也對被監督機關作了一些硬性規定。由此可見，由于人大和檢察機關政治地位的不同，導致了人大監督和訴訟監督在國家政治體制中的地位和性質之不同，并進一步導致了兩者在法律效力上的明顯差異。

（四）范圍和對象不同。根據《監督法》的規定，人大監督的范圍和對象可以分為四類：一是監督各種規范性文件的制定情況，二是監督法律法規的執行和實施情況，三是監督國家各類機關的工作情況，四是監督本級人大權利區劃內發生的重大事項。在監督的具體事項上，《監督法》作出了一些明確規定。根據三大訴訟法的規定，訴訟監督在范圍上包括三大訴訟中各類訴訟機關的職權活動。檢察機關在刑事訴訟中不但承擔著監督職能，還承擔著一部分訴訟職能，集中表現為職務犯罪偵查、審查逮捕和審查起訴。刑事訴訟法對于檢察機關如何監督自身的訴訟活動未作規定，《刑訴規則》則明確規定檢察系統對于其承擔的訴訟活動亦應承擔起監督職責。因此從對象來看，檢察機關監督的對象不但包括偵查機關、審判機關和執行機關，還包括其自身和本系統。因此，僅從法律的層面來看，檢察機關的訴訟監督是對外的，但是綜合檢察系統自身制定的規范性文件來看，檢察機關的訴訟監督則是內外兼顧的。綜上可知，在監督對象和范圍上，人大監督與訴訟監督有一定的重合，即人大和檢察機關均有權對公安、法院和檢察院的職權工作開展監督。但是人大不僅有權監督國家機關，而且有權監督法律法規的實施情況以及規范性文件的制定情況，受到監督的國家機關不僅包括各種訴訟機關，而且還包括各類行政機關。而訴訟監督僅監督訴訟職能機關，而且僅限于監督這些機關的訴訟活動。因此，人大監督的對象和范圍比檢察機關訴訟監督的范圍更加廣泛。

（五）手段和模式不同。根據《監督法》的規定，我們認為，人大監督的手段包括書面審查規范性文件、聽取審議專項工作、詢問和質詢、執法檢查、專門調查和撤職。其中對撤職案的審議決定尤其引人關注，充分體現了人大作為國家權力機關開展監督的地位和權威。在對司法訴訟機關開展監督的模式方面，有觀點明確指出，人大監督具有以下幾個特點[3]：一是象征性，二是宏觀性，三是事后性，四是間接性和非訴訟性，五是非專業性。人大對司法訴訟機關的監督限于其地位、職能和專業背景而具有明顯的宏觀性、滯后性和非專業性。檢察機關的對外監督手段主要表現為三種：一是提出糾正違法意見，適用于監督刑事立案活動、偵查活動、審判程序、刑罰執行以及刑罰變更執行活動中發現的違法行為。二是提出抗訴意見，適用于監督法院作出的未生效刑事裁判或者生效的刑事、民事和行政裁判。三是提出書面檢察建議。在監督模式上，訴訟監督作為檢察機關一項日常性的具體工作，具有鮮明的具體性、即時性和專業性。這在檢察機關對刑事訴訟的監督中表現得尤為明顯。由于檢察機關在刑事訴訟中同時承擔著承前啟后的訴訟職能，能夠即時收到其他刑事訴訟機關的訴訟材料，進而也為即時發現具體問題開展監督提供了便利條件。相應地，檢察人員要完成日常大量的訴訟任務和監督任務，必須具備相當的法律素養。所以檢察機關的訴訟監督在模式上與人大司法監督表現出截然不同的特性。綜上可見，人大監督既監督整體工作，又監督具體工作，監督手段多樣。但是在對司法訴訟活動的監督模式上，表現出一定的象征性、宏觀性和滯后性，因而其對日常司法訴訟活動的監督效果是比較有限的。檢察機關訴訟監督的模式表現出具體性、即時性和專業性，因而對于及時發現司法訴訟中的違法活動是比較有效的。

二、人大司法監督與訴訟監督關系之困惑

（一）如何選擇人大司法監督的有效路徑。加強司法監督與強化司法獨立是司法體制改革的重要方向，如何加強司法監督而又不“越俎代庖”妨礙司法獨立，成為司法體制改革和加強人大監督的重要課題。各地人大也對此進行了積極探索，如通過個案監督實現人大對司法工作的實體性監督。但對人大個案監督，一直存在較大爭議，認為人大個案監督“顯然破壞了司法機關的獨立性、中立性、終決性以及權威性”“在權力機關已經賦予檢察機關個案監督權的情況下，人大自己再行使這樣的權力是不適宜的，至少是不經濟的”[4]“也可能導致更多的不公正”[5]。由于個案監督的爭議較大，也與強化司法獨立的司法改革方向相背，地方人大的這一探索逐漸被淡化，如何加強人大司法監督依舊是一道難題。

（二）如何加強檢察機關外部監督。權力必須接受監督，否則必將產生腐敗，“己不正何以正人”，檢察機關作為法律監督機關，更應當接受監督。檢察機關歷來也十分重視監督建設，如完善內部督察規定，加強自我監督;通過設立人民監督員、檢務督察員等多種方式，接受人大監督、人民群眾監督;通過檢務公開等，接受社會監督、輿論監督。但是，“誰來有效監督檢察機關”的質疑聲依然不絕于耳，這些質疑聲雖然不免有失偏頗，但也從側面凸顯出檢察機關外部監督力量的不足。實際上，檢察機關的上述外部監督比較零散，沒有形成系統的監督制度，監督的約束力不強，這樣的監督自然缺乏“說服力”。如何加強檢察機關外部監督，也成為司法改革面臨的難題。

（三）如何使訴訟監督“硬”起來。當前訴訟活動中，執法不嚴、司法不公及其背后的司法腐敗現象時有發生，這自然是各種原因所致，但訴訟權力的強勢而訴訟監督的羸弱不能不說是其中極為重要的原因。由于訴訟監督法律不健全，檢察機關諸多訴訟監督缺乏具體明確的法律依據，訴訟監督面臨無“法”監督的尷尬境地。法律制度的不完善，也使監督與被監督者的責任不明確，監督范圍有限，監督信息難以有效獲取，監督手段單一，檢察機關“心有余而力不足”，無力對訴訟活動進行全面監督。法律制度的不到位，與之相應的是對訴訟監督措施保障制度的缺失，由于缺乏必要的監督措施反饋、責任追究等機制保障，檢察機關的監督措施蒼白無力，不足以引起被監督者的重視，被監督者對檢察機關的訴訟監督措施敷衍了事、消極應付，甚至置之不理之事常有發生，訴訟監督效果難以保證，訴訟監督成為無效監督。訴訟監督不“硬”成為制約訴訟監督的一道“硬傷”。

三、人大監督保障訴訟監督取得實效

人大監督與訴訟監督不是相互排斥的關系，二者對訴訟活動進行監督的共同目的在于促進訴訟活動的合法進行，維護國家的法治統一。這種目的的一致性，決定了訴訟監督工作的良好開展離不開人大監督。人大監督的性質既是制約，更是支持和促進。檢察機關要破除人大監督不利于訴訟監督工作開展的消極思想，構建積極爭取人大支持訴訟監督工作的氛圍，創造人大支持訴訟監督工作的有利條件，對于保障訴訟監督工作取得實效必將發揮重要作用。

（一）人大監督有利于提高訴訟監督能力。制約訴訟監督工作開展的因素包括主觀和客觀兩方面因素。主觀因素主要是人的因素，涉及職業素養、執法觀念、認知水平、理論功底等等，在開展訴訟監督工作中綜合體現為訴訟監督能力。由于訴訟監督工作歸根結底需要執法人員完成，其監督能力的高低直接決定訴訟監督工作開展的成效如何?？梢?，加強訴訟監督能力建設是檢察機關首要的任務。在各種方式和途徑中，人大監督具有鮮明的特點和優勢。人大享有人事任免權，在任命檢察官之前對人選進行考察，使那些德才兼備的人順利走上執法崗位。同時，對那些具有重大違紀違法行為的檢察官，啟動監督、撤職程序，保證檢察官隊伍的清正廉潔。隨著人大人事監督程序和方式的完善，譬如采取不定期考察、評議不特定檢察官等方式，可以促使檢察官不斷加強學習，提高訴訟監督能力。

（二）人大監督有利于解決訴訟監督難點。訴訟監督包括立案監督、偵查監督、審判監督、刑罰執行和監管活動監督、民事和行政訴訟監督等等。每一項監督工作都有許多難點。例如立案監督工作中，刑事訴訟法只是原則性地規定了檢察機關享有立案監督權，未規定公安機關接到立案通知書后消極立案、公安機關濫用立案權插手經濟糾紛等情況，致使立案監督工作經常流于形式。其他監督工作也經常出現類似情況。產生訴訟監督難點的原因是多方面的，例如法律法規不夠健全、工作機制尚未建立、執法人員徇私枉法等等。解決這些問題，檢察機關應當完善各項訴訟監督機制，但因法律本身導致的問題，檢察機關只能訴諸人大，及時提請人大研究解決各項法律漏洞。人大在把握訴訟規律的基礎上出臺相關法律法規，有助于訴訟監督工作打開全新局面。

（三）人大監督有利于強化訴訟監督職權。根據我國憲法及相關法律規定，公安機關、檢察院和法院是相互分工、相互配合、相互制約的關系。立法本意是在各機關之間合理分配司法職權，最大程度地發揮司法機關維護社會秩序的作用。然而，因認知水平和立法條件的限制，司法職權配置不均衡的情況難以避免。隨著社會政治、經濟的發展，這種情況逐漸暴露，導致某一機關在司法體系中占據強勢地位，并削弱其他司法機關的功能，相互分工、相互配合、相互制約的關系也受到挑戰，背離了司法制度設計的初衷。近幾年司法實踐表明，檢察機關的訴訟監督職權未充分發揮其作用，對公安、法院的部分訴訟活動未形成有效制約，與訴訟監督職權的弱化有重要聯系?；谝陨侠碛?，司法制度在存續發展過程中，有必要強化人大監督，促使司法職權隨著社會政治、經濟的發展作出調整，維持司法機關之間的平衡關系。在當前，人大對訴訟監督工作進行監督，有助于凸顯人大對訴訟監督工作的重視，提高訴訟監督工作的地位，確立訴訟監督在司法工作中的平衡位置，充分發揮訴訟監督的作用，維系公、檢、法之間相互分工、相互配合和相互制約的關系，促進社會主義司法制度向前發展。

（四）人大監督有利于制約訴訟監督權力?！皺嗔е赂瘮?，絕對的權力導致絕對的腐敗?！庇枷胧穼W家阿克頓勛爵的這句名言流傳全世界，人們已爛熟于心。法國啟蒙思想家孟德斯鳩也說過同樣的話：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗?！盵6]隨著市場經濟的深入發展，檢察人員利用權力尋租的情況也呈嚴重趨勢。訴訟監督權作為一項重要權力，容易為執法司法人員所濫用。在當前開展訴訟監督工作中，如何強化新形勢下對訴訟監督權力的監督制約成為一項重要課題。通過強化人大對訴訟監督工作的監督，綜合運用執法檢查、開展特定問題調查等方式，能夠及時發現訴訟監督的薄弱環節和問題環節，有效制約訴訟監督權力，杜絕、減少執法人員貪污腐敗情況的發生。

四、訴訟監督是人大監督優勢發揮的重要途徑

人大監督與訴訟監督相結合，形成了我國的法律監督體系。人大監督與訴訟監督具有一定的共同之處，集中體現為以下方面：一是均屬于中國政治結構體制下權力監督體系的組成部分。當前中國的權力監督體系從實踐來看，主要包括紀檢監督、人大監督、監察監督、檢察機關法律監督和社會監督，人大監督和檢察機關的法律監督是其中的重要組成部分。二是均屬于國家機關開展的職權性監督。人民代表大會及其常務委員會和人民檢察院均為國家機關，而且監督職權均可直溯到憲法，因此都屬于國家機關依法開展的職權活動。三是從監督對象看，均包括對國家其他機關的外部監督。人大直接監督“一府兩院”，檢察機關訴訟監督的對象包括公安、法院和刑罰執行機關等等，也具有明顯的對外性。

檢察機關的訴訟監督權力從法理上來講，是人民代表大會通過憲法授予檢察機關的法律監督權中的一項重要職責。這一點從人民代表大會制度中即可推斷而出。人大及其常委會有權監督國家各類機關的公務活動，檢察機關訴訟監督的對象從理論上講也在其監督范圍之內，但這絕不意味著檢察機關的訴訟監督沒有必要。相反，檢察機關的訴訟監督是在人大監督基礎上生發的一種專門監督，其存在具有不可替代性。我國將檢察機關設置為專門的法律監督機關，專門負責監督法律的實施，其中訴訟監督則是法律監督的重要組成部分，以此解決具體的司法訴訟活動需要監督，但是又不便于由人大來直接監督、人大也無法進行直接監督的問題。因此，檢察機關的訴訟監督在一定程度上彌補了人大對司法訴訟活動開展監督面臨的不足和缺陷，具有專門性、獨立性和不可替代性。

人大監督能彌補訴訟監督存在的不足并對訴訟監督形成一種正面的強力支持。檢察機關的訴訟監督在效力上是一種建議性的監督，而且目前對于檢察機關的監督權，一般認為立法采用的是“法有明文規定才可行”的授權模式，但是另一方面，法律又不可能對訴訟監督中監督者與被監督者之間的關系規定得面面俱到，這就使得檢察機關在訴訟監督的實際工作中面臨著諸多問題。而人大及其常委會作為國家權力機關，在位階上高于其他國家機關，有權要求其他機關作出相關的行為。通過人大及其常委會的支持，檢察機關在具體監督尤其是外部環境的優化上往往能夠取得突破性的進展，從而對訴訟監督工作的順利開展起到積極作用。故而，人大監督雖然具有權威性和強制性，但是限于地位和性質不具有直接性和即時性，檢察機關訴訟監督雖然具有常態性、即時性和專業性，但是缺乏權威性和強制性，故而雙方在訴訟監督中具有一種優勢互補的緊密聯系。在某種程度上，檢察機關的訴訟監督作為人民代表大會監督機制的組成部分，它的狀況如何，是否堅強有力，除了自身的努力外，在很大程度上取決于人大制度是否健全，及其是否善于運用檢察監督這個工具[7]。

注釋：

[1]參見《彭真文選》，人民出版社1991年版，第386-387頁。

[2]程湘清：《論人大監督權》，人民網，最后訪問時間為2021年5月25日。

[3]周躍華：《強化人大司法監督應注重“內”“外”結合》，常德市人民代表大會網，2010年6月5日發布。

[4]夏正林：《也論人大對司法的個案監督與審判獨立》，載《法商研究》2002年第1期。

[5]賀衛方：《司改：四組矛盾，八項課題》，載《中外法學》2000年第6期。

[6]孟德斯鳩著：《論法的精神》上冊，商務印書館1982年版，第154頁。

[7]王桂五主編：《中華人民共和國檢察制度研究》，中國檢察出版社2008年6月第二版，第116頁。

（作者系甘肅省人民檢察院檢委會委員、研究室主任，全國檢察業務專家，吉林大學法學博士）