營商環境建設的問題與對策:從基層人大所起作用談起

呂秀軍

一、營商環境概念的提出及在當下的發展

不言而喻，營商環境這一術語在經濟領域主要意指市場主體在準入、生產、清退出等相應的過程中，涉及政務環境、市場環境、法治環境、人文環境等有關外部因素和條件的總和 [1]。具體而言，在營商環境這個概念的整體要素中包含著影響企業生產經營活動的各種社會要素、經濟要素、政治要素和法律要素等方面，是一項涉及經濟社會改革和對外開放諸多領域的系統工程。一個地區營商環境的優劣直接影響著招商引資的多寡，同時會影響到區域內企業的經營及外界對其發展信心的樹立，最終對區域經濟發展狀況、財稅收入、社會就業情況勢必產生重要影響。一言以蔽之，良好的營商環境建設是一個地區乃至整個國家經濟軟實力的重要體現，是一個國家或地區提高綜合競爭力的重要方面。

針對此種現實，黨中央和國務院秉承民有所呼、必有所應的原則，順應社會發展期盼，積極部署，通過自上而下持續推進“放管服”等改革措施，國家整體營商環境得到顯著改善。另外，為了持續優化營商環境、解放和發展社會生產力、加快現代化經濟體系建設步伐，推動并實現經濟社會的高質量發展，則有必要制定專門行政法規，從頂層設計角度、從制度改革層面為優化營商環境提供更為有力的保障和支撐。簡單梳理一下，從 2018年初，李克強總理的政府工作報告就已經引人注目地出現了“優化營商環境”這個概念。同樣地，在 2019年的政府工作報告中又再次強調“激發市場主體活力，著力優化營商環境”的重點任務，進一步指出要深化“放管服”改革，推動降低制度性交易成本，下硬功夫打造好經濟發展的軟環境。于是，優化營商環境的綜合性行政法規 ——《優化營商環境條例》經 2019年 10月 8日國務院第六十六次常務會議通過并公布，自 2020年1月 1日起開始施行。在總體上，《優化營商環境條例》指出了優化營商環境應當堅持市場化、法治化、國際化原則，以市場經濟主體需求為導向，以深刻轉變政府職能為核心，創新體制機制、強化協同聯動、完善法治保障，對標國際國內先進水平，為各類市場主體投資興業營造出穩定、公平、透明、可預期的良好環境。隨之，一些省市地區嚴格按照中央部署相繼出臺相關法規條例，這也標志著我國營商環境建設在制度層面上邁上新的臺階。借助于國內營商環境的持續向好，中國市場經濟也為全球企業敞開了自己的大門，不斷地“引得鳳凰來”。世界銀行 2019年發布的《全球營商環境報告》顯示，中國營商環境的大幅改善，使其在全球整體排名較上一年提高了15位，躍升為世界第 31位，較 2015年提高 59位，已經成為世界主要經濟體中營商環境改善最快的國家之一。

二、當前基層政權營商環境建設工作存在的突出問題

優化營商環境，是針對當下中國經濟社會面臨發展瓶頸的精準發力。黨的十九大報告中指出，隨著社會的發展，中國社會主義進入新時代，社會矛盾已經發生了明顯的變化，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾已經上升為中國社會的主要矛盾 [2]。在經濟社會全面發展的過程中，營商環境欠優、放管服改革滯后與現實的矛盾有著千絲萬縷的聯系，而這些狀況，在我國人大監督工作實踐過程中，也不難發現仍然存在一些“痛點”“難點”，在基層人大中表現得更加突出和強烈。

（一）制度建設存在短板，監督考核還不到位

制度建設問題依然是當下營商環境建設提升過程中存在的突出問題。眾所周知，我國政治制度中的“基層”多指縣（區）級及其下屬地區，由于基層政權缺少立法權限，一些體制機制問題，只能依靠上級相關部門的授權進行，這就導致了基層政權在處理與營商環境建設工作相關問題的時候缺乏靈活性，而推進營商環境建設又恰恰是一項大的系統工程，需要上下級政府之間以及同級政府中的發展改革委、商務局、行政審批服務局及相關職能部門的通力合作方可實現。當前，營商環境建設改革中單兵突進、碎片化管理的問題依然突出，在市場環境建設上囿于諸多條框所限，一些程序性障礙仍待破解。另外，營商指標監督考核工作力度仍有待加強，在營商環境改善的督辦、營商工作人員的考核、負面清單的考評等等，都需要從基層政權自身的角度分析謀劃和考慮，出臺具有指導性、綱領性并合時宜的規定和制度。常態化督查和專項性督查的著力點更要精準對位，避免基層政府工作的“抓大放小”，對待營商環境建設問題的重視不夠。一些企業對政府優化營商環境的決心和舉措的認識不足，工作中接到的投訴舉報線索不多，政府與企業之間的情況溝通、問題反饋、建議提出的渠道有待拓寬。

（二）政策執行力度欠缺，協同服務仍需加強

當前，基層政府在支持中小企業發展的政策上普遍存在著配套措施少、可操作性差等問題。在社會經濟發展實踐中，一些商事活動涉及非公經濟的部門眾多，基層政府在處理相關問題中存在著相互扯皮、政策落實不到位的狀況，有些地方的基層政府在招商引資時隨意許諾，想方法先“辦”進來，項目落地之后又習慣性的吃拿卡要，一些官員把錢財揣進自己腰包，力圖實現自己私利的最大化而全然不顧公共利益的損失，進而出現“關門打狗”和“投資不過山海關”等等棘手問題 [3]。同時，政策兌現難，補貼資金遲遲不能到位，補貼到位率低的現狀也影響著企業現金流。，兌現招商引資時“新官不理舊賬”履行、承諾的合法優惠條件不及時，的服務理“柔性服務”念有差距，政策夠用不管用、政策優惠難享用現象嚴重，部門之間存在著，宣傳和推廣“信息孤島”“網辦”力度仍然有所欠缺，交易平臺與行政監督部門仍存在信息壁壘，信息庫之間互認共享仍然不足。一些穩崗補貼、優惠政策、創業擔保貸款等涉企政策知曉度不高，產業政策的入戶率還需進一步提高，難以給企業吃上一顆“定心丸” [4]。

（三）部門統籌力度不強，基層力量較為薄弱

如前所述，營商環境建設工作中會涉及市場環境、政策環境、法治環境、人文環境等諸多個方面。2018年著手開始的政府機構改革中，基層政權尤其是一些縣（區）級政府雖然也都成立了營商環境局，但作為一個職能部門，要全面統籌營商環境建設，抓手不夠、力度不強、人員不足等問題近幾年逐漸顯露出來。概括地說，這些層級的營商環境局或具有相關職能的部門僅能在狹義的業務范圍內來開展此項工作，相關的領導和工作人員大多是從其他部門抽調而來，業務不夠熟練，專業知識不夠精準，缺乏對整個地區經濟發展大環境的統籌，這些都勢必會影響該地區營商環境建設工作的開展與推進。而在政務服務工作上，基層的營商環境局由于沒有審批權限，具體工作中也僅僅是在扮演著“協調員”和“統計員”的角色，無法真正完全融入此項工作中。另外，當前營商環境建設條例等相關政策要求“一窗受理、集成服務”，使得窗口服務工作人員必須從“單科受理”變為“全科受理”。而當前基層政府行政服務中心的從業人員多數為聘用制人員，這些人員中業務能力不足、服務意識不強的問題尤為突出。營商環境建設中一些深層次、亟待破解的問題沉淀在基層，優化營商環境“領唱”作用有待進一步發揮，謀創新的力度遠遠不夠。

（四）人才集聚作用發揮欠缺，思想解放不夠到位

促進營商環境建設、改進工作人才作用發揮不到位，很大的一個重要原因就在于各方面、各專業的人才在基層政府及其相關部門中無法實現聚集，不能做到互相配合，形成的合力無法發揮到最大。當前，許多基層政府立足于本區域的發展實際，有針對性地開展實施了一些人才引進的相關舉措，通過發放安家費、高額生活補貼、住房補貼等優惠政策條件吸引一些國內重點高校的畢業生到當地工作，投入當地經濟社會建設發展中。當然，這些政策的出臺，對各地在吸引人才方面起到了一定的積極作用。但是一個突出的問題依然存在，那就是如何處理好“引得進”這個起點、這個保障、這個“留得住”“用得好”目的三者之間的微妙關系。囿于基層政府中長期存在的一些“官本位”的現實，一些基層政府在引進人才后沒有大力發揮人才的優勢，依然奉行善用關系戶的本位思想進行人才管理，致使一些人才在基層政府中不能充分發揮所學，人才政策舉措的根本目的沒有最終實現。當然，基層政府營商環境建設工作提升空間的不足也同樣地表現在工作人員在提升營商環境建設工作中解放思想不到位，工作中因循守舊，膽子不大、步子不快?；鶎诱块T實質授權不到位、工作協同性差，沒有把“最多跑一次”改革作

三、基層人大在解決營商環境建設中的作用發揮

按照中央部署，全國各省市地區相繼出臺了一些優化營商環境的政策辦法，這些政策出臺之后，全國各地的營商環境相較之前得到很大改善。而作為基層法律監督部門，基層人大及其常委會在今后的工作中勢必要針對此項工作，在強化法律監督職能、發揮代表作用上下大功夫，使營商環境得到更大的優化。

（一）對標先進做法，持續優化營商環境

“他山之石可以攻玉”這句諺語同樣適用于營商環境建設工作?；鶎尤舜笤诮鉀Q營商環境建設的具體工作中，尤其要注重人大機關自身作用的發揮，要善于學習借鑒先進地區在監督本區域內優化營商環境方面的先進工作經驗，尤其是一些經濟發達地區如江蘇、浙江、福建、廣東等地基層人大在監督營商環境建設改善方面的成功經驗，嚴格按照對標先進城區、對標一流標準、對標先進經驗工作做法，探索構建“互連相容共促”等工作機制。當然，學習先進不等于照搬照抄，要善于活學活用，因地制宜，結合自身實際，把走訪調研學習過程中學到的相關經驗和做法，用于解決本區域內在營商環境建設過程中的問題。適時放權簡政，監督轄區政府及其行政服務中心整合企業開辦所需的工商登記、銀行開戶申領發票等諸多事項的工作流程，多渠道減少企業業戶“跑腿”次數，降低企業和群眾辦證審批成本。同時，在轄區內擇優推薦選樹一批誠實守信發展態勢良好的企業作為典型代表，大力營造“知信、用信、守信”的良好經濟發展氛圍，為區域內經濟發展提供有力的信用保障。