晉綏革命根據地抗戰時期公糧內控制度探析

■孛亞南

抗日戰爭時期，晉綏邊區，災害頻發，公糧短缺。戰爭時期的晉綏邊區既要保證抗戰所需的軍糧，又要克服自然災害所造成的糧食緊缺。晉綏邊區民主政府剛建立時，很多地方產生了糧食的浪費，因此當時制定了嚴密的公糧制度，比如嚴格公糧的支出程序、加強公糧的預決算制度管理等，通過制度措施保障公糧的合理使用。與此同時，還要解決抗戰時糧食保障的問題，因此，公糧制度在戰時會有動態的調整，以適應戰爭的需要。本文嘗試分析抗日戰爭時期晉綏邊區公糧內控制度及其為保障抗戰所需糧食發揮的積極作用。

太原淪陷后，八路軍按照我黨制定的堅持“游擊戰”和“持久戰”的戰略方針，放手發動群眾，廣泛地建立抗日革命根據地。賀龍領導的120師挺進晉西北開辟抗日根據地，同時派出大批干部深入敵占區，協同山西省犧盟會等開展抗日武裝斗爭。

由于當時一面要加強對敵斗爭，一面要發展生產建設，保持民力培植民力，使得根據地的抗戰物資，由半自給到完全自給，以充實反攻力量，所以當時制定的財政政策原則是：開源節流、平衡收支、努力自力更生。減輕人民負擔既要保持抗戰物資供給，又不能使人民有過重負擔，在他們全年所得中給政府一小部分作為抗日經費，一大部分投入再生產或擴大再生產。

一、公糧政策的基本概況

（一）公糧政策的基本原則

晉綏邊區百分之九十以上的人都是農民，將農民的公糧、田賦、存款的幾項來比較，公糧占總數的92.77%，抗日戰爭時期公糧政策的重點主要是：第一，反對敵人破壞與保證戰時的需要。第二，堅持團結與扶持大多數農民的經濟。第三，保證再生產或擴大再生產。

（二）公糧政策的征收規定

抗日戰爭時期依據公糧政策原則，公糧征收是從國民總收入中除去其消費量及再生產費用，敵人掠奪破壞等以后的盈余中來計算其免征或應征數量，為了照顧人民的利益規定了收入多的多出，收入少的少出，十分少的不出，為了堅持團結規定了國民總負擔量不超過總生產量的百分之二十，負擔者不少于全人口的百分之八十。

如圖1所示：從1942年秋季征收的結果來看，根據興縣、臨縣、臨南、保德、岢嵐、河曲六個縣的統計，負擔公糧人數占總人口的82.23%，平均公糧總負擔金額占國民總收入的17.406%。公糧的此項政策，通過擴大公糧負擔的群體人數，同時降低負擔總量，切實減輕了根據地農民的實際負擔。

圖1 ：1942年公糧征收情況

（三）公糧政策的獎勵措施

在公糧政策中大大獎勵種棉種蘭、開荒水利。在擬征收公糧時，為保證人民負擔公糧后的再生產或擴大再生產。獎勵開生荒免征公糧三年，開熟荒免征一年。獎勵開辦水利，獎勵種棉種蘭，獎勵家畜畜牧業不論牧養多少均不計征公糧。

開荒免征公糧三年的政策，調動了農民自力更生，開拓荒地的積極性，增加了根據地可耕種土地面積，提高了糧食的總供給量。獎勵種棉種蘭，獎勵家畜畜牧業的政策，通過棉花蘭花經濟類作物的種植，增加了根據地農民的收入。

二、公糧財產保護制度

（一）公糧審批執行權限控制

1940年1月5日，晉綏邊區抗日民主政權——晉西北行政公署（后改為晉綏邊區行政公署）在興縣蔡家崖成立。晉綏邊區的行政機構設置如圖2所示:

圖2 ：晉綏邊區行政機構設置概況

結合當時晉綏行政機構的設置，晉綏分局對公糧的支出審批和執行權限方面，作出了明確的職責劃分，如圖3所示：由晉綏分局審委會負責行使撥糧的審批權，撥糧申請提請分局審委會批準后通知行署，由行署印發和頒發撥糧證。只有通過審委會的批準，取得撥糧證，政府才能撥給公糧，否則政府不能自行撥給公糧。撥給公糧的這一程序也體現了審批權和執行權的分離，更加有利于公糧的內部控制，保護公糧財產的安全和完整。

圖3 ：公糧審批執行流程

（二）公糧預算決算控制

1.確定了公糧的預算年度。1944年《中共晉綏分局審計委員會審計條例》（以下內容中簡稱為《審計條例》）第十五條明確規定了糧秣年度（即當時的會計年度）為上年十一月起至本年十月止。十一月、十二月、一月為第一季度，二月、三月、四月為第二季度，五月、六月、七月為第三季度，八月、九月、十月為第四季度。

2.嚴格執行公糧的預決算編制?！秾徲嫍l例》中明確規定：晉綏邊區的各級政府部門須依照規定日期造報預決算，到期不造報預算不發糧，不造決算者停止下期發糧。

晉綏邊區本就自然環境惡劣，糧食緊缺，再加之抗戰時期敵人的掃蕩，前線部隊吃糧問題更是緊張，因此嚴格要求編制公糧的預算制度，更有利于合理有效地分配糧食，保障前線糧食供給。決算的編制有利于行署監督各層級公糧的收支計劃及具體的實施情況，加強對公糧有效使用的監督和控制。

（三）公糧支出范圍的控制

《審計條例》中限定了公糧的用途，通過制定公糧開支的負面清單，明確哪些項目不得開支公糧：

1.不得以糧秣作為貨幣換買各種東西，或用糧秣飼喂豬狗雞等，否則以貪污浪費公糧論。按情節輕重給以處分。

2.各部隊機關學校，脫離軍職的生產人員及生產工具等不得開支公糧或經費，一切費用應在生產盈余下解決之。

3.運輸煤炭、兵工器材，印刷材料等，不得開支公糧，應在各該項下之經費開支之。（即關何項費用即在何項費用報銷）

4.各部隊機關學習，如儲藏糧食遭受無故之損壞，及發生盜竊者，均不補發，亦不報銷。

5.各部隊機關學校，所開設帶有營業性質的豆腐粉房合作社等不得開支公糧。

由當時所制定的公糧開支負面清單可以看出，一方面對糧食的用途作了限定，“不得以糧秣作為貨幣換買各種東西，或用糧秣飼喂豬狗雞等”，以保障糧食的有效供給。另一方面規定具有生產能力的生產人員，要自己解決公糧，同時其開設的帶有營業性質的合作社也不得開支公糧，以此確保公糧的生產。

（四）公糧的支出憑證控制

前文已經提到，必須持有行署統一印發的支糧證，才能支取公糧。如圖4所示，晉綏邊區當時所使用的支糧證為一式兩聯，一聯為支糧證，用于支取糧食時的憑證，另一聯為支糧證回報單，即回單聯，是在完成糧食支取后，繳送給上級單位的憑證。

圖4 ：晉綏邊區支糧證

在掃蕩時，也一律要用行署二聯撥糧證，沒有此證不得自行支用公糧?！秾徲嫍l例》中明文規定了支糧證回報單的繳送限期，如圖5所示：區、縣本月收到行署統一印發的支糧證時，支取糧食后，要在下月十五日前繳送專署，專署本月受到縣區交來的收糧證，限于下月二十日前繳送行署財政處。

圖5 ：支糧證回單聯繳送期限

《審計條例》中規定：如不繳送支糧證回單者，縣區在下月二十日前，不承認此證所用公糧，專署在下月三十日前，不繳送財政處者，不承認此證所用公糧。（如反掃蕩延誤不在此限）各縣、專署不得故意延誤及自行制造收糧證，如查處時以貪污論。

支糧憑證的回單聯的最終繳回，實現了公糧的申請——審批——支取——復核，一個完整流程的閉環操作。事前經過晉綏分局委員會審批控制，確保公糧的使用在規定范圍內，避免出現隨意開支公糧，浪費公糧現象。事中，有支糧證才可支取公糧，沒有支糧證不支取公糧，確保了公糧的支取有證可查，有據可循。事后通過支糧證回報單的繳回，再次由審批部門核查公糧的真實使用情況。設計嚴密的公糧支出程序，有效保障了公糧的合理開支，避免因貪污、挪用等造成的公糧浪費問題。

三、公糧存儲的控制——糧庫制度

晉綏抗日根據地如一座銅墻鐵壁，巍然屹立在陜甘寧邊區的前衛陣地?？谷諔馉幤陂g，敵寇多次對晉綏抗日根據地發動大規模的掃蕩。僅就1940年就發動三次“燒光、殺光、搶光”大掃蕩，全區軍民展開了艱苦卓絕的反掃蕩戰斗，作戰200余次，粉碎了敵人的掃蕩。1944年根據地軍民開展攻勢作戰，沿線向日偽軍發動大規模反攻，解放縣城53座。晉綏邊區作為敵后抗日根據地，在經濟上過去是比較落后的地區，加之自然環境惡劣，自然災害時有發生，卻能夠在抗戰時期充分保障糧食的供給，充分阻擊敵寇的掃蕩，與當時所實施的切實可行的公糧糧庫保管制度不無關系。

晉綏革命根據地開創性地建立了糧庫制度。糧庫制度，是敵后戰爭一重要財政制度。設計良好的糧庫制度為保障游擊戰期間，軍隊的糧食供給發揮了不可替代的作用。糧庫制度的特點主要體現在以下方面：

（一）糧庫布點分散隱密

糧庫就是敵后戰爭糧食保管供應組織，在根據地內到處都設有糧庫。戰爭頻繁之游擊區，糧庫保管點的設置更分散，更秘密。內地區與游擊區為預防敵人掠奪，把公糧埋藏在山野里，到群眾家看不到有什么存糧，但等到政府撥糧手續到達時，很快就會集中幾十石，甚至幾百石。

（二）軍民結合的保管制度

糧庫作為一種群眾性的組織，在一般內地區公糧征收后，即由自然村干部交由全村群眾所選之公糧保管小組負責保管。內地區用糧時，憑支糧證由上級撥付公糧。公糧支付后，用糧單位每十天以二聯收據，或旅途糧票向上級報銷一次。游擊區有些地方每區設有糧站，由區財政助理員任站長，駐軍中的糧秣員任工作員，每站連站長有二至三人，有他們負責把糧食分別保管與各村群眾中使部隊支用，糧食管理與群眾保管緊密結合起來。

所以如此設計的糧庫保管制度，無論戰爭頻繁激烈到什么程度，軍隊永不會為糧食問題影響戰斗行動。部隊機關或過往人員不論平時或者戰時只要他們合乎手續規定，到處可以支取糧食，群眾代管公糧比自家保管糧食還要用心，糧食保管工作與根據地其他工作一樣，到處與群眾結合著。敵后游擊戰爭環境，若沒有這樣和群眾結合的糧庫，而欲達到完善的戰爭糧食供應是不可能的。

五、公糧內控制度適應性調整——戰時公糧政策動態調整

晉綏邊區建立以來，在不斷的摸索與數年的工作經驗中，不斷地改進制度，使它更適合于邊區的戰爭環境。民主政府剛建立時，很多地方產生浪費，于是便加強預決算制度的管理。堅持了如不做預決算，即不發糧食與經費，不經總金庫與糧食局的通知即不能支取任何款項與糧食的原則。

由于晉西北革命根據地建立當時正處于抗戰的特殊時期，處于抗戰前線的部隊有時很難及時取得行署所規定的憑證。加之制度復雜手續繁難，與某些地方工作人員的機械執行，導致有些部隊在急行軍后或在戰爭中向政府領不到經費與糧食，而影響了部隊的供給。倘若戰前戰時戰后都采取一樣的政策，顯然是不合時宜的。因此行署針對戰時特殊的環境，對公糧的預算決算程序、公糧的支出政策等機動地作出了調整，使其能夠確保戰時的物資供給。

（一）簡化預決算制度手續流程

戰前開支決算涉及七種復雜的手續：1.決算表；2.伙食旬報表；3.馬乾旬報表；4.開支表；5.單據貼存簿；6.收支對照表；7.領款證。在游擊戰爭環境中，購買物品一般是不易取得單據的，決算制度中規定了單據貼存簿，要求機關一切開支均須有單據才能報銷，就為提供開支決算的憑證帶來了巨大的困難。因此動態調整了預決算制度，只包含預決算表、開支表，人員調動供給介紹證三種簡單的手續。

（二）簡化支領糧食手續流程

民主政府剛成立時規定，支取公糧時，必須先通過分局審委會的批準，取得撥糧證，政府才能撥給公糧，政府不能自行撥給公糧。戰時無法確保程序的嚴格執行，因此在支領糧上，規定了戰斗時期或過往軍隊，只要有連長以上，軍政首長的介紹信，即可向地方政府支取糧食。支領手續流程的簡化，實現了戰時糧食的靈活調度，充分保障了糧食的及時供應。

（三）合理規劃公糧的調劑運輸

在民主政府初建立時，對于吃糧的組織工作很不夠，又不許隨便動用民力，新公糧征收后機關部隊就近吃糧，附近的吃完了就到很遠的地方背糧也影響了不少的工作與學習。另一方面，不少的機關在內地，先吃內地糧，延長了游擊區糧食的存放時間，個別村莊由于與民兵配合不夠，損失了公糧。因此規定由外向內的支付原則，組織了公糧的調劑運輸工作，從水路、陸路把游擊區的公糧運回一部分，把產量多的地方的糧食運往產量少的地方，這樣就避免了因游擊處糧食存放時間過長所導致的糧食損耗。

抗日戰爭時期，晉綏革命根據地作為共產黨所建立的19個重要的革命根據地之一，是陜甘寧邊區的門戶的重要屏障。晉綏邊區行之有效的公糧政策，在充分保障晉綏邊區農民利益的同時也確保了抗戰前線糧食的供給；公糧的審批控制、預算決算控制有效避免了公糧的浪費；公糧的存儲控制及戰時政策的動態調整，適應了抗戰時期的形勢變化，進而確保了晉綏革命根據地“游擊戰”“持久戰”的勝利，使日軍始終未能越過黃河進犯陜甘寧邊區，保衛了延安和黨中央，并確保了黨中央與敵后各根據地聯系的交通線。