國家管轄范圍外海洋保護區治理的國際合作與協調

王金鵬

一、問題的提出

全球公域（Global Commons）是指國家管轄范圍以外的區域，任何人都可以進入。①See Christopher C. Joyner & Elizabeth A.Martell, Looking Back to See Ahead: UNCLOS III and Lessons for Global Commons Law,27 Ocean Development&International Law 74(1996).格勞秀斯以降的 “海洋自由” 之爭可被視為全球公域思想之萌芽。②參見韓雪晴、王義桅：《全球公域:思想淵源、概念譜系與學術反思》，《中國社會科學》2014年第6期，第192頁。一般認為，全球公域包括公海、國家管轄范圍外的海床及其底土（國際海底區域）、外空、南極等。③See Kathy Leigh,Liability for Damage to the Global Commons,129 Australian Year Book of International Law 129(1992);John Vogler,Global Commons Revisited,3 Global Policy 63(2012).全球公域相關議題推動了全球治理和國際法新規則的發展。④See Nico Schrijver, Managing the Global Commons: Common Good or Common Sink? 37 Third-World Quarterly 1262(2016).全球公域的治理議題也從最初的資源治理擴展到環境保護與安全治理等領域。海洋公域是全球公域的一種。根據現有國際法規則，海洋公域包括公海和國際海底區域兩部分。①參見張茗：《全球公域:從 “部分” 治理到 “全球” 治理》，《世界經濟與政治》2013 年第11 期，第60頁。從經濟分析的角度看，資源與環境沒有權屬會導致缺乏有足夠激勵的個人或組織來防止其經濟價值縮減或增進其價值。②See A.Mitchell Polinsky&Steven Shavell,Handbook of Law and Economics 818(North Holland 2007).由此，公海和國際海底區域可能面臨 “公地悲劇” ，一些國家過度的資源利用和環境破壞行為會產生負外部性。③See Eric Posner &Alan O. Sykes, Economic Foundations of International Law 234 (Harvard University Press 2013).隨著人類海洋科技和開發能力的不斷發展，海洋公域生物多樣性日益受到漁業、航運、礦產資源開發等人類活動的影響。海洋生物多樣性保護主要涉及物種養護或棲息地保護問題，從人類活動控制的角度看，其仍主要體現為對人類資源利用的限制或造成污染的防治問題。近年來，隨著各國對公海和國際海底區域資源與環境問題的關注，國家管轄范圍外海洋保護區成為國際社會討論的熱點問題。南極海洋生物資源養護委員會（Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources，CCAMLR）和東北大西洋海洋環境保護委員會（以下稱 “OSPAR 委員會” ）等國際組織先后在公?；驀H海底區域設立了海洋保護區。④參見范曉婷主編：《公海保護區的法律與實踐》，海洋出版社2015 年版，第121 頁；何志鵬、李曉靜：《公海保護區談判中的中國對策研究》，《河北法學》2017 年第5 期，第26 頁；邢望望：《公海保護區法律概念界定》，《武大國際法評論》2019 年第2 期，第59 頁；王勇、孟令浩：《論BBNJ 協定中公海保護區宜采取全球管理模式》，《太平洋學報》2019 年第5 期，第13 頁；王金鵬：《論國家管轄范圍以外區域海洋保護區的實踐困境與國際立法要點》，《太平洋學報》2020年第9期，第54頁等。但這些國家管轄范圍外海洋保護區是在區域性條約下設立的，僅對數量有限的締約方有約束力。而且，東北大西洋七處國家管轄范圍外海洋保護區的管理措施規定在與每個海洋保護區相對應的七個沒有法律約束力的建議中，這導致其對OSPAR 委員會成員方也沒有實際的約束力。CCAMLR 成員方對于南極海洋保護區的研究監測以及后續保護區提案也有諸多分歧。這些現狀體現了國家管轄范圍外海洋保護區治理面臨困境，迫切需要全球性的國際法框架和法律制度安排。

聯合國大會在關于國家管轄范圍以外區域海洋生物多樣性養護與可持續利用國際文書（以下稱 “BBNJ 協定” ）的談判中，將包括海洋保護區在內的劃區管理工具問題作為核心議題之一。⑤See Intergovernmental Conference on Marine Biodiversity of Areas Beyond National Jurisdiction,https://www.un.org/bbnj/,visited on 10 May 2022.《2020后全球生物多樣性框架初稿》中規定的行動目標三指出：到2030 年，確保形成得到有效和公平管理、具有生態代表性和連通性良好的保護區系統并采取其他有效的基于區域的保護措施，使全球陸地和海洋區域的至少30%得到保護，尤其是保護對生物多樣性及其對人類所做貢獻特別重要的區域，并將這些區域納入更廣泛的陸地景觀和海洋景觀。①參見《2020 后全球生物多樣性框架初稿》，Regional,and Hybrid，https://www.cbd.int/doc/c/9e0f/a29d/239fa63d18a9544caee005b5/wg2020-03-03-zh.pdf，2021年6月5日訪問。隨著在區域層面和全球層面的不同平臺或組織中各國對國家管轄范圍外海洋保護區的討論逐漸增加，其治理問題日益引發了國家間的博弈與爭論。國家管轄范圍外海洋保護區治理的可能方案，包括區域模式、混合模式和全球模式。②See Elisabeth Druel & Kristina M.Gjerde, Sustaining Marine Life Beyond Boundaries: Options for an Implementing Agreement for Marine Biodiversity Beyond National Jurisdiction under the United Nations Convention on the Law of the Sea,49 Marine Policy 97(2014).在BBNJ 協定談判中，各國就BBNJ 協定 “不損害” 現有文書、框架和機構達成了共識。③See Zoe Scanlon, The Art of “not Undermining” : Possibilities Within Existing Architecture to Improve Environmental Protections in Areas Beyond National Jurisdiction,75 ICES Journal of Marine Science 405(2018).這體現了BBNJ 協定可能設立的新的全球性機構與既有相關國際框架與機構之間合作與協調的混合模式得到了一些國家的支持。④See Nichola A. Clark, Institutional Arrangements for the new BBNJ Agreement: Moving Beyond Global,Regional,and Hybrid,122 Marine Policy 104，143(2020).但是，各國對于BBNJ 協定中，是僅將國家管轄范圍外海洋保護區的目標規定為養護還是規定兼顧養護與可持續利用，以及BBNJ 協定是否應規定海洋保護區設立的科學基礎等問題存在明顯分歧。此外，各國對于BBNJ 協定締約方會議如何處理與既有相關國際框架與機構之間的關系仍一直存在意見分歧，對于締約方會議進行決策時如何不損害既有相關國際組織的職權，締約方會議可否就這些國際組織職權范圍內的事項進行建議，締約方會議所采取的海洋保護區等措施是否僅應作為既有劃區管理工具或相關措施補充等相關具體問題各方仍存在較大爭議。⑤See IISD,Summary of the Fifth Session of the Intergovernmental Conference on the BBNJ,https://enb.iisd.org/marine-biodiversity-beyond-national-jurisdiction-bbnj-igc5-summary,visited on 29 August 2022.例如，2022 年3 月BBNJ 第四次政府間會議后，會議主席指出，各國對于締約方會議在促進包括海洋保護區在內的劃區管理工具的一致性和互補性方面應起到怎樣的作用仍缺乏共識，有待進一步協商。⑥See UN, Report of the Intergovernmental Conference on an International Legally Binding Instrument under the united Nations Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable use of Marine Biological Diversity of Areas Beyond National Jurisdiction, https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N22/319/34/PDF/N22 31934.pdf?OpenElement,visited on 14 April 2022.而2022年8月舉行的BBNJ第五屆政府間會議仍然未能就這些方面的問題達成一致。這反映了國家管轄范圍外海洋保護區治理的國際合作與協調已成為海洋公域國際法發展的焦點問題。

當代國際法關于包括公海和國際海底區域在內的海洋公域的原則和概念尚不成熟、不完整，總體上呈碎片化。①See Nico Schrijver & Vid Prislan, From Mare Liberum to the Global Commons: Building on the Grotian Heritage,30 Grotiana 206(2009).各國關于通過BBNJ協定的制定和實施以實現對國家管轄范圍外海洋保護區治理的分歧，也體現了海洋公域尚缺乏完善的治理方案和制度。目前的海洋公域治理困境是更為廣泛意義上的全球治理困境的一個縮影。全球治理體現為面對全球問題，為避免國家權力的互相傾軋，國際社會通過合作制定和實施國際規范，建議可預期的國際制度，進而逐步塑造公正、有效的治理結構和模式。②參見趙駿：《全球治理視野下的國際法治與國內法治》，《中國社會科學》2014 年第10 期，第81頁。全球治理離不開國際合作與協調。國際合作與協調問題實質上就是適用于國際體系特殊情況下的集體行動問題。③See Duncan Snidal, Coordination Versus Prisoners’Dilemma: Implications for International Cooperation and Regimes,79 American Political Science Review 923(1985);參見潘敏等：《南極羅斯海海洋保護區的建立——兼論全球公域治理中的集體行動困境及其克服》，《中華海洋法學評論》2020 年第1 期，第1頁。在國際法下，國際合作一般意味著相關條約和國際機構提供激勵和平臺，促進各國為共同利益采取集體行動。④Scott Barrett, Coordination vs. Voluntarism and Enforcement in Sustaining International Environmental Cooperation,113 PNAS 14515(2016).協調則體現為國家或國際組織之間根據國際法采取相互配合的行動，從而也在一定程度上實現了國際合作。

由于國家管轄范圍外海洋保護區的設立和管理都有賴國家間的共識，在既有部門性和區域性國際組織框架下，已經存在適用于海洋公域的劃區管理工具。相關國家、國際組織和劃區管理工具之間，更有必要就國家管轄范圍外海洋保護區治理事項進行合作與協調。這也是BBNJ協定草案 “包括海洋保護區在內的劃區管理工具” 部分著重強調國際合作與協調的原因。本文將在分析對國家管轄范圍外海洋保護區既有實踐、BBNJ 協定草案談判情況以及既有相關治理機制的基礎上，探究在國家管轄范圍外海洋保護區治理中如何促進國家之間、國際組織之間以及劃區管理工具之間的合作與協調。

二、國家管轄范圍外海洋保護區治理的國家間合作與協調

海洋保護區概念的核心就是在一定的海域，采取更為嚴格的措施保護海洋生物多樣性、棲息地、物種或生態系統。⑤See Robin Churchill, The Growing Establishment of High Seas Marine Protected Areas: Implication for Shipping, in Richard Caddell & D. Rhidian Thomas (eds.), Shipping, Law and the Marine Environment in the 21st Century: Emerging Challenges for the Law of the Sea-legal Implications and Liabilities 56(Lawtext Publishing Limited 2013).從宗旨上看，海洋保護區與禁漁區、特別敏感海域等其他劃區管理工具存在差別，其宗旨通常在于實現對生態系統的長期保護。①參見邢望望：《界定公海保護區的國際法概念》，中國社會科學出版社2020年版，第77頁。從規制范圍上講，海洋保護區通常會對海洋環境造成或可能造成不良影響的多種活動進行規制，當然其并不排斥有助于其實現宗旨的針對某種特定活動的管理措施。②See Marta Chantal Ribeiro, Marine Protected Areas: The Case of the Extended Continental Shelf,in Marta Chantal Ribeiro (ed.), 30 Years after the Signature of the United Nations Convention on the Law of the Sea:The Protection of the Environment and the Future of the Law of the Sea 190 (Coimbra Editora S.A.2014).據此，國家管轄范圍外海洋保護區的基本理念，是通過在公海和國際海底區域的特定海域采取對特定人類活動的限制，以達到長期保護海洋生態環境和養護生物資源的目的。這也意味著，在特定公?；驀H海底區域設立海洋保護區，能夠在一定程度上維護各國共同環境利益，同時也可能會損害有機會或正在開發利用該海域資源的國家的利益。對各國正當利益之間的沖突予以合理平衡，才能促進國家間的合作與協調。③參見何艷梅：《國際河流環境影響評價中的國家利益衡平》，《太平洋學報》2020 年第8 期，第27頁。首先，BBNJ 協定關于國家管轄范圍外海洋保護區的規則應體現兼顧養護與可持續利用，以促進各國的普遍參與。同時，BBNJ 協定應注重現有最佳科學證據的運用，以為各國的利益衡量和行為選擇提供相對一致的科學信息。以下詳述之。

（一）兼顧養護與可持續利用

國家管轄范圍外海洋保護區在物理特征上不具有排他性，因為海洋無法設置 “圍欄” 。海洋公域也不存在特定國家的排他管轄。同時，國家管轄范圍外海洋保護區也具有競爭性，因為過度資源利用或環境破壞都會造成其價值的減損。所以海洋保護區也可被視為一種 “公共池塘資源” 。④See J.Samuel Barkin&Yuliya Rashchupkina,Public Goods,Common Pool Resources and International Law,111 The American Society of International Law 380(2017).而在公共池塘資源治理的國際合作與協調方面，有效的合作需要資源的所有主要使用者都參與到治理中，否則非參與者有機會使用更多的資源，從而造成合作的失敗?；诖?，國家管轄范圍外海洋保護區治理的國際合作需要各國的普遍參與。

國際法存在和發展的根基從共存和有限合作為基本特征的國際社會，轉變為國家間存在廣泛而重要的共同利益從而更緊密合作的國際共同體。⑤參見張輝：《人類命運共同體：國際法社會基礎理論的當代發展》，《中國社會科學》2018 年第5期，第53頁。海洋公域的環境保護涉及所有國家，避免海洋公域生態環境嚴重不可逆的損害也符合各國的共同利益。①參見劉志云：《國家利益理論的演進與現代國際法——一種從國際關系理論視角的分析》，《武大國際法評論》2008年第2期，第52頁。但目前各國基于自身利益和對相關科學信息的理解，對于海洋保護區設立與管理應傾向于養護抑或兼顧養護與可持續利用存在分歧。②參見王金鵬：《國家管轄范圍外海洋保護區國際造法原理與中國方案》，《北京理工大學學報（社會科學版）》2021年第3期，第109頁。在2022 年8 月BBNJ 第五次政府間會議中，各方對于案文中應將海洋保護區的目標規定為養護還是規定為兼顧養護與可持續利用有明顯的不同意見。③根據《聯合國海洋法公約》的規定就國家管轄范圍以外區域海洋生物多樣性的養護和可持續利用問題擬訂的協定草案進一步修改稿，https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N22/368/55/PDF/N2236855.pdf?OpenElement，2022年9月20日訪問。這體現了各國對于國家管轄范圍外海洋保護區限制人類利用活動的正當程度的兩種立場：一種立場是限制人類活動以實現養護且不妨礙可持續利用的目標；另一種立場將養護生物多樣性作為唯一的目標。這種分歧背后是各國對自身利益的判斷不同。在各國享有海洋公域環境保護共同利益的基礎上，對海洋利用更有需求的國家會更傾向于不對海洋活動做出過多的限制。我國代表在BBNJ協定磋商中也指出，BBNJ協定應在各方和各種利益之間建立合理平衡，不能厚此薄彼。④參見鄭苗壯等編：《BBNJ 國際協定談判中國代表團發言匯編（一）》，中國社會科學出版社2019年版，第100頁。

審慎地追求國家利益是國際倫理的體現。⑤See Christian Reus-Smit, Society, Power, and Ethics, in Christian Reus-Smit (ed.), The Politics of International Law 284(Cambridge University Press 2004).各國在遵守國際法的前提下，開發利用海洋公域是具有正當性的需求。海洋公域既有部門性治理機制均體現了兼顧養護資源與可持續利用的價值追求。公海船源污染的國際法規制并不妨礙各國船舶根據公海自由原則正常航行。區域漁業管理組織的功能著眼于合理利用而非完全禁止利用漁業資源。例如，《南極海洋生物資源養護公約》第2 條明確規定 “養護” 包括 “合理利用” 。CCAMLR 于2016 年設立的南極羅斯海保護區包括一般保護區、特別研究區和磷蝦研究區。后兩者允許在符合CCAMLR 相關養護措施的基礎上進行利用活動。⑥See CCAMLR, Conservation Measure 91-05 (2016): Ross Sea Region Marine Protected Area,https://cm.ccamlr.org/en/measure-91-05-2016,visited on 27 May 2022.國際海底區域制度更立足于為國際海底區域礦產資源探礦、勘探和開發提供具體的要求。海洋保護區對人類活動的限制應基于合理的有科學證據證明的宗旨和目標，而不應對合法的海洋開發利用活動進行過度的干擾。歐盟多次強調國家管轄范圍外海洋保護區的重點在于實現養護，但也認可設立海洋保護區不等同于禁止人類活動。為了促進包括有合理利用資源意向的國家在內的各國的參與，避免各國因開發利用海洋公域的合法權益過度受損而不參與海洋保護區的設立與管理，在國家管轄范圍外海洋保護區的治理中，應兼顧海洋生物多樣性的養護與可持續利用。

在國家管轄范圍外海洋保護區治理中兼顧養護與可持續利用有利于促進各國的普遍參與，從而實現國際合作與協調。國家之上沒有 “超國家權威” ，國家追求自身利益可能會損害整體利益，所以國際合作的實現并不容易。不過，國家之間的博弈從來不是 “單回合制” ，長期多次的博弈使各國更傾向于基于對總體情況的利益考量來做出判斷和選擇。①See Eric Posner&Alan O.Sykes,Economic Foundations of International law 30(Harvard University Press 2013).當各國可以從合作中獲益時，合作就可以實現并持續下去。國家管轄范圍外海洋保護區的治理兼顧養護與可持續利用，在保護區的劃設、管理、監測與研究中不過度地限制符合國際法要求的利用活動。這更有利于使所有參與者從中獲益，有助于增加各國參與治理的意愿，促進國家的普遍參與，實現國家間的合作與協調，構建具有民主性和包容性的治理結構。

此外，BBNJ協定試圖一攬子規定遺傳資源、劃區管理工具、環境影響評價、能力建設和技術轉讓四個議題。這些議題之間存在密切的關聯。例如，遺傳資源利用活動可能需要事先進行環境影響評價以避免造成嚴重環境損害，特定海域因其特殊的生態環境也需要通過劃區管理工具對利用活動進行限制。如果海洋保護區片面強調養護的目標，忽視有關國家對可持續利用遺傳資源在內的海洋資源的需求，會造成參與談判的各國圍繞四個議題進行妥協和利益交換時的成本更高，不利于BBNJ協定的通過，難以實現國家間的合作與協調。

（二）注重現有最佳科學證據的運用

國家管轄范圍外海洋保護區治理的國家間合作與協調還應建立在一定的科學基礎上?？茖W在全球環境法律與政策的制定和實施中起到了重要的作用。②See Sam Johnston,The Practice of UN Treaty-Making Concerning Science, in Simon Chesterman,David M. Malone & Santiago Villalpando (eds.), The Oxford Handbookof United Nations Treaties 321 (Oxford University Press 2019).自20世紀90 年代至今，許多國際法規則的制定和實施都是基于現有最佳科學證據（best available scientific evidence）?，F有最佳科學證據可以理解為，當下能夠為研究特定領域提供最為有利的科學專業知識或依靠科學原理得到的科學資料及信息。為了避免對人類科學認知并不充分的國家管轄范圍以外區域生態環境的嚴重損害，國際社會需要采取生態系統方法和風險預防辦法。生態系統方法要考慮構成生態系統的生物與物理過程之間的所有微妙而復雜的關系。③See CCAMLR,CCAMLR’s Management of the Antarctic,https://www.ccamlr.org/en/system/files/MgmtOfTheAntarctic_en.pdf,visited on 3 August 2022.風險預防辦法則體現了對環境風險加以謹慎管理的理念。但是，即便各國就環境保護作為一種道德義務達成共識，什么程度的環境風險是可接受的以及如何分配減輕風險的責任，常常引起各國激烈的爭論。體現生態系統方法和風險預防辦法的海洋保護區的設立和管理需要有充分的科學基礎。例如，2008 年《生物多樣性公約》第九次締約方會議通過了 “用于確定公海水域和深海生境中需要保護和具有重要生態和生物學意義海洋區域的科學標準” ，試圖從科學角度查明需要保護的具有重要生態和生物學意義的區域。

科學證據是制定海洋保護區的保護目標和措施的基礎?，F有的海洋保護區在設立之前，都經歷了長期的科學資料或信息的準備?；诳茖W研究和調查產生的科學信息或科學證據可加深各國對國家管轄范圍外海洋環境的認識，有助于國際社會圍繞關切的問題在認識層面形成一定共識，降低各國就海洋保護區設立與管理達成一致的成本。我國代表在BBNJ協定磋商中也指出： “設立海洋保護區需有堅實的科學證據，評估受保護生態系統、棲息地和種群等的潛在威脅和風險?！雹汆嵜鐗训染帲骸禕BNJ 國際協定談判中國代表團發言匯編（一）》，中國社會科學出版社2019 年版，第5頁?，F有最佳科學證據對國家管轄范圍外海洋保護區治理的國家間合作與協調具有基礎性的作用?，F有最佳科學證據可以提供國家管轄范圍外海洋保護區治理所需的科學基礎，為各國的利益衡量和決策提供相對一致的科學前提，繼而促進政治共識的形成，實現國家間的合作與協調。

此外，在現有最佳科學證據的具體認定中，國際組織起到了重要作用。以南極為例，《南極海洋生物資源養護公約》規定，CCAMLR 應當根據現有最佳科學證據制定、通過和修訂養護措施。CCAMLR 制定南極海洋保護區等養護措施時首先需要通過科學委員會基于現有最佳科學證據的科學審議?？梢?，國際組織內部的科學機構對于該國際組織采取措施的科學基礎認定起到關鍵作用。所以，對于國家管轄范圍外海洋保護區的設立、管理與監測等事項，BBNJ 協定締約方會議下建立必要的科學機制，對涉及海洋保護區的現有最佳科學證據進行必要的審議也尤為重要?；诖?，各國代表通過在科學機制中對相關提案的科學審議，可對有關國家管轄范圍外海洋保護區的科學事項形成相對一致的認知，從而促進各國通過后續的政治磋商實現合作與協調。

三、國家管轄范圍外海洋保護區治理相關國際組織的合作與協調

為了應對人類共同挑戰，全球治理逐步加強，國際組織在其中的作用也越加凸顯。②參見張磊：《論公海自由與公海保護區的關系》，《政治與法律》2017年第10期，第93頁。對于海洋公域的環境污染或破壞行為，國際法提供了國家和國際組織協同參與的治理方案。國際海事組織等國際組織旨在促進國家間的合作，制定相應的國際制度。國家根據其管轄權以及國際制度的授權，針對潛在的污染或破壞行為進行監督和執法。而在無法建立排他性資源權屬的海洋公域，國際法選擇了基于資源的特性，通過設立區域漁業管理組織和國際海底管理局等特定國際組織作為 “代理人” 實現對資源利用與分配的治理。國際組織對海洋公域船源污染、漁業資源和國際海底區域礦產資源的治理都起到了重要作用。國家管轄范圍外海洋保護區治理不可避免地涉及對海洋保護區內航行、漁業或采礦等活動的限制?！堵摵蠂Ｑ蠓üs》（以下稱《公約》）序言指出，各海洋區域的種種問題都是彼此密切相關的，有必要作為一個整體來加以考慮。1995年《關于執行〈聯合國海洋法公約〉有關養護和管理跨界魚類和高度洄游魚類種群規定的協定》（以下稱《魚類種群協定》）規定締約國有義務保持海洋生態系統完整性。這些規定均強調了國際社會應注重保護生態系統完整性（ecosystem integrity）。生態系統完整性的內涵為生態系統具有支持和維持平衡的、完整的、適應的生物群落的能力。生態系統完整性正在逐步成為現代環境倫理和環境政策的價值基礎。①參見燕乃玲、虞孝感：《生態系統完整性研究進展》，《地理科學進展》2007 年第1 期，第17-18頁。BBNJ 協定最新草案第5 條 “一般原則與方法” 中強調了締約方應采取措施恢復和保護海洋生態系統完整性。在海洋公域，部門性治理體系下相關國際組織的職責主要針對特定的人類活動。所以，在保護生態系統完整性理念下，BBNJ 協定締約方會議與相關國際組織間的合作與協調也是實現國家管轄范圍外海洋保護區良好治理的重要條件。

（一）部門性國際組織的治理

海洋公域的治理關鍵是對在公?；驀H海底區域進行的人類活動加以規制，包括捕魚、航行、鋪設電纜管道、科學研究、礦產資源勘探開發、生物資源勘探、海洋地球工程等活動。各國都有權在遵守國際法的前提下在海洋公域開展這些活動?；诖?，國際社會常通過設立國際組織來增進國家間的信任，提高規制相關活動的效率。②參見[法]皮埃爾·瑪麗·杜普、[英]豪爾斯·E.維努阿萊斯：《國際環境法》，胡斌、馬亮譯，中國社會科學出版社2021年版，第38頁。這方面最典型的實踐體現在公海船源污染治理、公海漁業治理和國際海底區域礦產資源治理方面。以下詳述之。

在公海船源污染治理方面，國際社會形成了以國際海事組織為核心的國際立法模式。航行是人類利用海洋的最早方式之一。航行自由始終是海洋自由的重要方面?！豆s》重申了所有國家在公海上享有航行自由。但是航行自由并不是沒有限制的。在適用航行自由原則時，不僅需要考慮保障各國航行自由的權利，還需要關注國際社會在保護海洋環境方面的利益。①See Jose Juste-Ruiz,Freedom of Navigation and Responsibility for Damage to the Marine Environment, in Marta Chantal Ribeiro (ed.), 30 Years after the Signature of the United Nations Convention on the Law of the Sea:the Protection of the Environment and the Future of the Law of the Sea 111(Coimbra Editora S.A.2014).國際海事組織是對領海外的船舶制定航行和污染控制措施的主管機構?！豆s》第211 條第1 款和第2 段中的 “主管國際組織” 即國際海事組織。②See Satya N. Nandan et al., United Nations Convention on the Law of the Sea 1982:A Commentary 201-202(Kluwer Law International 1991).《公約》第94（5）條中規定的 “一般接受的國際規章、程序和慣例” 也是指國際海事組織的相關規則、程序和實踐。③See Satya N. Nandan et al., United Nations Convention on the Law of the Sea 1982:A Commentary 147-150(Kluwer Law International 1995).國際海事組織已通過了《防止傾倒廢物及其他物質污染海洋的公約》《國際防止船舶造成污染公約》《國際船舶壓載水和沉積物控制和管理公約》等控制海洋污染的重要公約。

國際社會針對公海漁業治理也已形成了較為嚴格的法律制度?！豆s》第七部分第二節規定了各國應遵守公海生物資源養護和管理的義務?！豆s》之后，《促進公海漁船遵守國際養護和管理措施的協定》《魚類種群協定》《負責任漁業行為守則》等漁業法律文件進一步限制了公海漁業活動，嚴格的漁業管理制度逐步建立。④See Robin R. Churchill, Managing Straddling Fish Stocks in the North-East Atlantic:A Multiplicity of Instruments and Regime Linkages-But How Effective a Management? in Olav Schram Stokke (ed.),Governing High Seas Fisheries:The Interplay of Global and Regional Regimes 237(Oxford University Press 2016).《魚類種群協定》規定適用于國家管轄范圍內（專屬經濟區）和國家管轄范圍外（公海）的跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的養護和管理措施應互不抵觸，并具有良好的兼容性。⑤參見薛桂芳：《國際漁業法律政策與中國的實踐》，中國海洋大學出版社2008年版，第64頁?！遏~類種群協定》要求各國應就跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的養護和管理展開合作，為其之后成立的一些區域漁業管理組織提供了明確的國際法律基礎。目前，在公海漁業管理中發揮核心作用的主管機構是區域漁業管理組織。⑥參見朱建庚：《國家管轄范圍外海洋法律制度》，知識產權出版社2019年版，第53頁。全球海域已建立的區域漁業組織約20 個。若干國家基于條約設立的區域漁業管理組織為公海特定范圍或特定種類的魚類資源的捕撈設定具體的限度、配額和捕撈規則等要求。加入相關區域漁業管理組織的國家通常會按照配額在區域漁業管理組織管轄海域捕撈相關魚類種群。中西部太平洋漁業委員會、北太平洋漁業委員會等一些區域漁業管理組織的條約還參照《魚類種群協定》相關規則，規定成員之間可以互相登臨檢查彼此的漁船，從而起到監督檢查規則履行情況的作用。不過，區域漁業管理組織目前尚沒有覆蓋所有公海區域和魚類種群，也缺乏全球性的協調機制。①See Robin Warner, Protecting the Oceans Beyond National Jurisdiction: Strengthening the International Law Framework 126(Martinus Nijhoff Publishers 2009).

不同于公海漁業治理，國際海底區域治理形成了涉及更多國家的基于國際海底管理局的國際共管模式?！豆s》及1994 年《關于執行〈聯合國海洋法公約〉第十一部分的協定》（以下稱《第十一部分執行協定》）將國際海底區域及其礦產資源規定為人類共同繼承財產，授權國際海底管理局作為 “代理人” 代表全人類對資源利用及環境保護事項制定規則，并進行監督實施。②《公約》第145 條規定：國際海底管理局應當針對防止、減少和控制海洋環境污染和其他危害以及保護和養護自然資源，制定適當的規則、規章和程序，確保切實保護環境，不受國際海底區域內活動可能產生的有害影響?！兜谑徊糠謭绦袇f定》附件第1 節第5 條（g）項也規定，國際海底管理局應制定保護和保全海洋環境的包含適用標準的規則、規章和程序。See Satya N. Nandan et al., United Nations Convention on the Law of the Sea 1982:A Commentary 195-197(Martinus Nijhoff Publishers 2002).相對于國際海事組織，國際海底管理局擁有更直接地實施相關規則的職權。例如，《公約》第162 條第2 款規定國際海底管理局理事會遇有緊急情況，可命令承包者停止或調整作業，以防止國際海底區域內活動對海洋環境造成嚴重損害。國際海底管理局秘書長指出，雖然國際海底管理局主要職責是管理國際海底區域礦產資源勘探開發活動，但其在保護和保全海洋環境和生物多樣性方面也起著重要作用。③參見《國際海底管理局秘書長根據〈聯合國海洋法公約〉第166 條第4 款提交的報告》,https://isa.org.jm/files/files/documents/isba_8a_5.pdf,2022年5月27日訪問。

根據上文分析可知，針對人類在海洋公域的航行、捕魚和采礦等不同活動帶來的環境保護和資源分配需求，國際社會逐步發展出了一些既反映全球公域治理共通點，又具有鮮明部門性特征的治理體系?？傮w來看，相應的主管國際組織通過制定限制污染排放或資源利用的國際制度，在三種典型的部門性治理體系中都發揮了重要的作用。但在這些海洋公域部門性治理體系下，國際組織之間的合作與協調比較有限。④See Harriet Harden-Davies et al., Rights of Nature: Perspectives for Global Ocean Stewardship,122 Marine Policy 104(2020).如前所述，國家管轄范圍外海洋保護區的治理不可避免地涉及對保護區內航行、漁業或采礦等活動的限制。BBNJ 協定締約方會議與相關國際組織之間的合作與協調是避免沖突、實現海洋保護區良好治理的重要前提。

（二）BBNJ協定締約方會議與相關國際組織的合作

《公約》第十二部分第二節 “全球性和區域性合作” 規定了國家合作制定關于保護和保全海洋環境的法律的義務?！豆s》第197 條將這個義務進一步細化。而《公約》第197 條規定的合作義務的實現需要國際組織之間的合作。但該條款的執行情況并不好。不同國際組織之間可能對于同一議題存在明顯的分歧。一些涉及同一海域的部門性國際組織也沒有建立合作與協調機制，甚至沒有就關涉共同利益的重要問題建立定期磋商的機制。①See David Freestone, Governing the Blue: Governance of Areas Beyond National Jurisdiction in the Twenty-first Century, in Clive Schofield, Seokwoo Lee & Moon-Sang Kwon (eds.), The Limits of Maritime Jurisdiction 733(Martinus Nijhoff Publishers 2012).

為了保護海洋公域的生態系統完整性和生物多樣性，維持國家管轄范圍外地區的生態系統功能，顯然需要更全面和綜合的全球治理系統。目前，建立統一的海洋主管國際組織缺乏現實可能性。國際社會需要展望和推動新的合作方案。②See Tullio Scovazzi, The Seabed Beyond the Limits of National Jurisdiction: General and Institutional Aspects, in Alex G. Oude Elferink & Erik J. Molenaar (eds.), The International Legal Regime of Area Beyond National Jurisdiction:Current and Future Development 57(Martinus Nijhoff Publishers 2010).在既有區域性國家管轄范圍外海洋保護區的實踐中，鑒于設立海洋保護區的國際組織的職權有限，其與相關國際組織間的合作是實現海洋保護區目標的重要基礎。例如，為了協調行動和促進合作，從2008 年起，OSPAR 委員會推動了與國際海底管理局和東北大西洋漁業委員會的協商進程。OSPAR 委員會曾向國際海底管理局和東北大西洋漁業委員會提供關于設立查理·吉布斯南部海洋保護區的基本原理的信息。但是，這些合作與協調所涉及的范圍仍非常有限。未來國家管轄范圍外海洋保護區的治理也需要促進BBNJ 協定締約方會議與既有相關國際組織之間的合作與協調。

由于72 屆聯合國大會第249 號決議規定，BBNJ 協定 “不應損害現有有關法律文書和框架以及相關的全球、區域和部門機構” ，BBNJ 協定建立的締約方會議不應妨礙既有機構基于其職權采取劃區管理措施。在國際法律體系中，跨部門或不同條約下的國際組織的合作主要依賴于國家的行動。③See Peter- Tobias Stoll, A “New” Law of Cooperation: Collective Action across Regimes for the Promotion of Public Goods and Values versus Fragmentation, in Massimo Iovane et al. (eds.),The Protection of General Interests in Contemporary International Law 336(Oxford University Press 2021).例如，CCAMLR 成員方積極參與國際海事組織對極地水域運作船舶安全規則的修訂。所以，合作與協調的可能方案首先是由BBNJ 協定締約方會議建議各締約方在其參與的相關國際組織中推動BBNJ協定的目的或宗旨得到承認或實現。既有相關國際組織在其成員的推動下，間接使BBNJ 協定的相關規定和要求體現在其職權范圍內的工作或措施中，從而實現國際組織層面的合作與協調。④See Dire Tladi,The Proposed Implementing Agreement:Options for Coherence and Consistency in the Establishment of Protected Areas Beyond National Jurisdiction, 30 International Journal of Marine and Coastal Law 672(2015).

對于既有海洋公域治理機制沒有覆蓋的領域，BBNJ協定締約方會議可在BBNJ協定授權下就設立海洋保護區的問題進行決策。但即使如此，為保護海洋公域生態系統完整性，BBNJ 協定締約方會議也應與其他國際組織進行合作與協調。在這方面，馬尾藻海（Sargasso Sea）可以作為一個例子。2010 年由百慕大政府、相關科學家和國際環保組織以及私人捐助者組成的馬尾藻海聯盟成立，其主要目標之一是尋求與相關國際組織的合作，從而為馬尾藻海制定保護措施。①See David Freestone et al.,Can Existing Institutions Protect Biodiversity in Areas Beyond National Jurisdiction?Experiences from Two On-going Processes,49 Marine Policy 167(2014).例如，馬尾藻海聯盟與OSPAR 委員會簽署了諒解備忘錄。2014 年，在馬尾藻海聯盟的推動下，馬尾藻海委員會成功設立。②See David Freestone, The Sargasso Sea Commission: An Evolving New Paradigm for High Seas Ecosystem Governance?8 Frontiers in Marine Science 1(2021).參照馬尾藻海域的經驗，國際組織之間的合作與協調可以先通過達成自愿協議實現，繼而逐步形成穩定或常態化的合作與交流機制，并在必要的情況下將周邊國家等利益相關者納入。穩定或常態化的合作與交流機制是重要的，這是因為合作的基礎不是真正的互相信任，而是關系的持續性。當相互作用有可能持續一段較長時間時，參與方就會一起關心它們的未來。③參見[美]羅伯特·阿克賽爾羅德：《合作的進化》，吳堅忠譯，上海人民出版社2017 年版，第126頁。OSAPR 委員會與國際海底管理局的諒解備忘錄以及與國際海事組織的合作協議等也體現了這一點。④See OSPAR Commission, Memoranda of Understanding & Cooperation Arrangements, https://www.ospar.org/about/international-cooperation/memoranda-of-understanding,visited on 22 August 2022.

此外，在參與者無法得到有效信息的情況下，集體行動的不確定性增加，國際合作會變得十分困難。⑤參見楊劍等：《科學家與全球治理——基于北極事務案例的分析》，時事出版社2018 年版，第40頁。所以，主管國際組織之間的定期信息交流與交換也非常重要。例如，CCAMLR 邀請相關國際組織作為觀察員參與其會議，還與南方藍鰭金槍魚養護委員會和南印度洋漁業管理組織等國際組織簽署了合作協議，通過秘書處與之進行科學信息和數據的交流與交換。

根據上述分析，對于國家管轄范圍外海洋保護區的治理來說，促進主管國際組織之間的合作與協調以跨越部門鴻溝非常重要。BBNJ 協定締約方會議與其他相關國際組織之間的合作與協調需要注意以下方面：首先，BBNJ 協定締約方會議有必要了解國際海事組織、區域漁業管理組織或國際海底管理局等相關國際組織與海洋保護區有關的工作，評估其可能對國家管轄范圍外海洋保護區治理產生的影響，繼而可以通過出臺相關決議或宣言等方式建議共同的締約方在其參與的相關國際組織中推動海洋保護區的目的或宗旨得到承認或實現。其次，為保護生態系統完整性，應促進BBNJ協定締約方會議與相關國際組織之間在必要的范圍內通過自愿協議等方式進行協調，逐步形成穩定或常態化的交流合作機制。最后，BBNJ 協定締約方會議可邀請其他相關國際組織作為觀察員參與會議，并與其他國際組織之間的協調與合作進行必要的信息交流與交換。

四、國家管轄范圍外海洋保護區與其他劃區管理工具的協調

對于限制具體的人類活動而言，將特定的公海海域或國際海底區域設立為海洋保護區本身不具有明確的法律意義，海洋保護區內采取的具體管理或限制措施提供了國家管轄范圍外海洋保護區的規范意義。國家管轄范圍外海洋保護區內采取限制人類活動的措施可能與航運、漁業或國際海底區域采礦等方面的既有劃區管理措施存在沖突。就此而言，在國家管轄范圍外海洋保護區的治理中也需要加強與其他既有劃區管理工具的協調。

（一）適用于海洋公域的既有劃區管理工具

目前，在公海航運、漁業或國際海底區域采礦等方面已有劃區管理工具的適用。國際海事組織用于航運領域的劃區管理工具包括特殊區域（special areas）①例如，《國際防止船舶造成污染公約》附件六中規定的硫化物排放控制區(sulphur oxide emissions control areas)。和特別敏感海域（particularly sensitive sea areas, PSSAs）。特殊區域是指由于海洋學和生態學上的特有情況以及海上交通運輸的特殊性質等公認的技術原因，需要采取特殊強制辦法以防止船舶污染的特定海域。②參見張輝：《南海環境保護引入特別區域制度研究》，《海南大學學報（人文社會科學版）》2014年第3期，第38頁。特別敏感海域是指在生態、社會經濟或科學方面具有經確認的重要性，且易受到國際航運活動的損害，從而需要國際海事組織采取特別行動加以保護的海域。③See IMO, Revised Guidelines for the Identification and Designation of Particularly Sensitive Sea Areas, https://www.cdn.imo.org/localresources/en/OurWork/Environment/Documents/A24-Res.982.pdf,visited on 16 August 2022.根據國際海事組織《設立特殊區域的導則》和《經修訂的識別和劃定特別敏感海域指南》，特殊區域和特別敏感海域均可能于公海劃設。例如，整個地中海是為《經1978 年議定書修正的1973 年防止船舶污染國際公約》（MARPOL73/78）附件I 和附件V 所設的特殊區域。在特殊區域或特別敏感海域實施的是限制船舶航行的相關措施，例如限制排放、劃定禁錨水域等，但不能超越國際海事組織的職權范圍拓展到漁業或采礦等海洋活動。④See Tullio Scovazzi, Marine Protected Areas in Waters Beyond National Jurisdiction, in Marta Chantal Ribeiro (ed.), 30 Years after the Signature of the United Nations Convention on the Law of the Sea:The Protection of the Environment and the Future of the Law of the Sea 219(Coimbra Editora S.A 2014).國際海事組織的成員國需要采取所有適當的措施確保懸掛其國旗的船舶遵守包括特別敏感海域等在內的措施。①See IMO, Assembly Resolution A.982(24), Annex, https://wwwcdn.imo.org/localresources/en/Knowledge Centre/IndexofIMOResolutions/AssemblyDocuments/A.982(24).pdf,visited on 20 August 2022.在公海上，這些措施的遵守則主要依賴于船旗國的監管和遠程識別與跟蹤等措施。

在公海漁業治理中發揮作用的劃區管理工具包括以養護漁業資源為主的海洋保護區、特別保護區②See The 1995 Protocol Concerning Specially Protected Areas and Biological Diversity in the Mediterranean,https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:1999:322:0003:0017:EN:PDF, visited on 20 May 2022.，保護特定物種的禁捕區（sanctuaries）以及由區域漁業管理組織規定的休漁區（spatial and temporal closures）等。例如，從2006 年開始，東南大西洋漁業組織禁止在一些生態脆弱的海洋區域捕魚。③See SEAFO, Conservation Measure 30/15 on Bottom Fishing Activities and Vulnerable Marine Ecosystems in the SEAFO Convention Area, https://www.fao.org/faolex/results/details/es/c/LEX-FAOC174098/,visited on 29 May 2022.南印度洋深海漁業協會在南印度洋劃定了13 個深海保護區（benthic protected areas，BPAs），在深海保護區內禁止底拖網捕魚。④See Richard Barnes, The Proposed LOSC Implementation Agreement on Areas Beyond National Jurisdiction and Its Impact on International Fisheries Law, 31 The International Journal of Marine and Coastal Law 27(2016).此外，也有其他適用于漁業領域的劃區管理工具覆蓋公海區域。例如，國際捕鯨委員會在印度洋和南大洋設立的禁止商業捕鯨的鯨魚禁捕區（whale sanctuary）的很大部分是公海。

2012 年，國際海底管理局審議通過首個區域環境保護計劃《克拉里昂-克利珀頓區環境管理計劃》。為保護該區域生物多樣性、生態系統結構和功能不受海底采礦的潛在影響，管理計劃設立了九個特別環境利益區。在克拉里昂-克利珀頓區內，已有14 個國家申請了15 塊具有專屬勘探權和優先開采權的合同區。而特別環境利益區設有200×200 千米的核心區和周圍100 千米的緩沖帶，其內禁止一切采礦活動。⑤See ISA,Environmental Management Plan for the Clarion-Clipperton Zone,ISBA/17/LTC/7,https://www.isa.org.jm/documents/isba17ltc7,visited on 3 September 2022.區域環境管理計劃可以使承包者識別需要保護的區域，有助于承包者采取協調的環境保護措施。⑥See Michael Lodge et al., Seabed Mining: International Seabed Authority Environmental Management Plan for the Clarion-Clipperton Zone:A Partnership Approach,49 Marine Policy 69(2016).

(二)加強海洋保護區與其他劃區管理工具的協調

如前所述，不論是控制公海航行排放，抑或限制公海捕魚或海底采礦，都有劃區管理工具的應用。協調國家管轄范圍外海洋保護區與既有劃區管理工具之間的關系也尤為重要。BBNJ 協定以 “包括海洋保護區在內的劃區管理工具” 為題也體現了這一點。海洋空間規劃有助于國家管轄范圍外區域基于生態系統的治理，保護生態系統的完整性。雖然海洋空間規劃多用于國家管轄范圍內①例如，2010 年歐盟委員會規定，海洋空間規劃是分析和配置沿海到整個專屬經濟區內的人類活動的空間和時間分布的一個工具。See European Commission, Maritime Spatial Planning in the EU-Achievements and Future Development, 2011, http://www.partiseapate.eu/wp-content/uploads/2012/11/com_2010_771_brochure_en.pdf.,visited on 22 August 2022.，但其理念也逐漸在國家管轄范圍外適用，典型的例子是海洋空間規劃被用于保護東北大西洋脆弱的底棲生態系統免受海底捕魚的不利影響，以及保護海底電纜免受深海底采礦活動的影響。②Rosemary Rayfuse, Crossing the Sectoral Divide: Modern Environmental Law Tools for Addressing Conflicting Uses on the Seabed, in Catherine Banet (ed.), The Law of the Seabed 545 (Brill Nijhoff 2020).聯合國教科文組織政府間海洋學委員會推動了海洋空間規劃的發展，認為海洋空間規劃是 “為了實現生態、經濟和社會目標，對特定海域的人類活動從空間和時間上進行分析和配置的公共過程，通常通過政治方式實現” 。③See Ehler Charles & Fanny Douvere, Marine Spatial Planning: A Step-by-Step Approach toward Ecosystem-Based Management 18(UNESCO 2009).

不同于典型的適用于國家管轄范圍內的空間規劃，不論是保護東北大西洋脆弱的底棲生態系統免受海底捕魚的不利影響，還是保護海底電纜免受深海底采礦活動的不利影響，均體現了國際法中的適當顧及原則、公平合理利用資源與保護保全海洋環境之間的平衡。海洋空間規劃的理念有助于協調國家管轄范圍外海洋保護區與其他劃區管理工具的關系，避免產生沖突，也可以促進彼此互相補充起到更好的綜合效果。例如，在OSPAR 委員會與東北大西洋漁業委員會的合作與協調下，OSPAR 委員會劃定的國家管轄范圍外海洋保護區與東北大西洋漁業委員會禁止底拖網捕撈的區域有著一定程度的重合，從而能起到更好的保護效果。阿爾泰海山公海保護區、安蒂阿爾泰海山公海保護區、亞速爾群島北部大西洋中脊公海保護區都有禁止底拖網捕魚的區域?？梢?，海洋空間規劃的理念要在國家管轄范圍外海域劃區管理工具的適用中得以體現，仍有賴于國家之間和國際組織之間的合作與協調。就此而言，BBNJ 協定締約方會議可通過決議或宣言等方式推動海洋空間規劃理念的傳播，可建議締約方在其參與的其他國際組織中促進相應國際組織在海洋空間規劃理念下協調其劃區管理工具與海洋保護區。BBNJ 協定締約方會議也可與其他國際組織簽署協議推動各自劃區管理工具之間的協調。

此外，為了避免對沿海國合法權益的妨礙，保護生態系統完整性，國家管轄范圍內和國家管轄范圍外海域的劃區管理工具之間也需要相互協調，尤其是適用于沿海國外大陸架的措施與適用于作為公海的上覆水層的措施。典型的例子是OSPAR 委員會與葡萄牙相關措施的協調。2006 年，葡萄牙將被稱為 “彩虹” （Rainbow）的深海熱液噴口區域的海床及其底土設立為海洋保護區，并提議將其納入OSPAR 委員會的海洋保護區網絡。該區域位于葡萄牙領?；€200 海里以外的外大陸架。①See Marta Chantal Ribeiro, Marine Protected Areas: The Case of the Extended Continental Shelf,in Marta Chantal Ribeiro (ed.), 30 Years after the Signature of the United Nations Convention on the Law of the Sea: The Protection of the Environment and the Future of the Law of the Sea 179-207 (Coimbra Editora S.A.2014).2007年《東北大西洋海洋環境保護公約》締約方會議接受了葡萄牙的提議。葡萄牙于2019 年向大陸架委員會提交該區域的外大陸架申請。同時，葡萄牙也推動了2010年OSPAR 委員會設立國家管轄范圍外海洋保護區，包括在其外大陸架的上覆海域設立公海保護區。據此，這些區域的海床及底土的管理與保護由葡萄牙通過設立海洋保護區負責，公海的環境保護則由OSAPR 委員會通過設立公海保護區來實現?！豆s》規定的 “適當顧及” 要求得到體現。②See Joanna Mossopa & Clive Schofield,Adjacency and Due Regard:The Role of Coastal States in the BBNJ Treaty,122 Marine Policy 103877(2020).在此情況下，沿海國對其大陸架可以實施專屬管轄，可以根據風險預防的要求采取措施保護生態系統及生物多樣性，包括設立海洋保護區。③See Marta Chantal Ribeiro, The “Rainbow” : The First National Marine Protected Area Proposed under the High Seas,25 International Journal of Marine and Coastal Law 194(2010).鄰近沿海國可從中獲益，也避免其采取的相關措施對國家管轄范圍外海洋保護區的相關措施產生干擾。據此，促進鄰近沿海國的劃區管理工具措施與國家管轄范圍外海洋保護區的協調也具有必要性。而其實現則有賴于相關國家與BBNJ協定主管機構基于特定海域的具體情況，進行磋商與合作。

五、結語

隨著BBNJ 協定、 “2020 后全球生物多樣性框架” 談判的推進，國家管轄范圍外海洋保護區治理的國際合作與協調問題日益突出。國際社會應促進國家管轄范圍外海洋保護區治理中國家之間和國際組織之間的合作與協調以及劃區管理工具之間的協調。這些層次的合作與協調彼此密切相關，國家之間的合作與協調是制定國家管轄范圍外海洋保護區治理國際規則和建立相關國際組織的基礎。未來BBNJ協定締約方會議與其他相關國際組織之間的合作與協調需要共同成員國的參與和推動。而國家之間和國際組織之間的合作與協調是劃區管理工具之間相互協調的前提。這也體現了在國家管轄范圍外海洋保護區的治理中，國家相對于參與治理的其他主體，在掌握的資源、行為能力和權威等方面的優勢顯著。④參見劉惠榮、胡小明：《主權要素在BBNJ 環境影響評價制度形成中的作用》，《太平洋學報》2017年第10期，第10頁。目前，各國針對國家管轄范圍外海洋保護區治理的國際合作與協調存在顯著的立場分歧。推動全球海洋治理的國際合作與協調是構建海洋命運共同體的應有之意。我國應在構建海洋命運共同體思想的指導下積極參與國家管轄范圍外海洋保護區治理的國際合作與協調，提出和傳播中國話語，促進中國話語在國際法中的制度化，維護和拓展我國海洋權益。

話語是一種 “社會建構” ，反映了人們如何解釋或賦予某一事項意義。①See Brad Jessup & Kim Rubenstein, Environmental Discourses in Public and International Law 7(Cambridge University Press 2012).話語嵌入在語言中，隨著相關國家的主張被各國認可，可能體現到國際法制度中。國際話語權也是大國博弈的重要方面。②參見張志洲：《南海問題上的話語博弈與中國國際話語權》，《探索與爭鳴》2020 年第7 期，第127頁。海洋命運共同體的構建和全球海洋治理都需要國際合作和國際社會的團結。我國應在BBNJ 協定談判中強調，國家管轄范圍外海洋保護區治理需要促進國家間的合作與協調，應構建包容性和民主性的治理制度與結構。

首先，我國應主張國家管轄范圍外海洋保護區應兼顧養護與可持續利用的雙重目標。養護與可持續利用密切關聯。在符合國際法的前提下，可持續利用海洋資源是各國的合法權益，也是激勵各國參與海洋公域生物多樣性養護的國際合作與協調的重要基礎。在BBNJ 協定談判中，我國應繼續與大多數發展中國家協調立場，加強在國家管轄范圍外海洋保護區規則制定方面的溝通與合作，推動兼顧養護與可持續利用的目標落實到BBNJ 協定中，增強我國在海洋公域治理中的話語權和規則博弈能力。

其次，我國應在BBNJ協定談判和國家管轄范圍外海洋保護區治理中主張，相關規則的制定和實施應基于現有最佳科學證據，而非將海洋保護區 “政治化” 以限制各國合法的海洋利用活動。具體而言，第一，我國應加強對我國海洋活動有重要影響的海洋保護區提案的科學證據的搜集，加強國際合作和數據共享，提升我國提供現有最佳科學證據這一國際公共產品的能力。第二，我國應積極在BBNJ 協定的科學機制中發揮作用，鼓勵和支持科學家充分參與科學機制，影響相關國際組織對現有最佳科學證據的認定和在此基礎上對海洋保護區的選劃以及具體管理措施的制定。第三，我國應結合自身需求、相關科技進步與國際法發展等情況，制定我國相關戰略規劃，指導和促進我國海洋科學研究和調查活動的開展。

再次，我國應主張，在保護生態系統完整性理念下，國家管轄范圍外海洋保護區的治理需要BBNJ 協定締約方會議與相關國際組織展開協調與合作?，F有的漁業、航運和國際海底區域勘探開發等部門性法律秩序的發展有較為長期的過程，形成了相應的主管國際組織和規則體系，對這些活動的治理發揮著重要作用。國家管轄范圍外海洋保護區內限制漁業、航運等具體措施的實施仍應在既有國際法框架下進行，不應對既有相關國際組織的合法職權造成損害。BBNJ 協定締約方會議應尊重相關國際組織的職權，對其涉及海洋保護區的工作加以關注，并通過自愿協議等方式逐步與之建立常態化的合作與協調機制，促進彼此間的信息交流與交換，實現海洋公域基于生態系統的良好治理，保護海洋生態系統的完整性。

最后，我國應主張適當借鑒海洋空間規劃理念，加強不同規則體系下劃區管理工具之間的協調，避免國家管轄范圍外海洋保護區與其他劃區管理工具之間的沖突。第一，在現有國際法體系下，要將海洋空間規劃的理念協調適用于海洋公域的不同劃區管理工具，需要BBNJ 協定締約方會議與其他相關國際組織之間加強合作與協調，同時也需要尊重各國在公海和國際海底區域享有的合法海洋權益。第二，鄰近沿海國在其管轄海域內采取的措施與BBNJ協定締約方會議在海洋公域采取的措施也應彼此適當顧及。鄰近沿海國與其他國家對于國家管轄范圍外海洋保護區的設立與管理享有平等的權利。①See Jinyuan Su,The Adjacency Doctrine in the Negotiation of BBNJ: Creeping Jurisdiction or Legitimate Claim?52 Ocean Development&International Law 62(2021).鄰近沿海國在其管轄海域內采取的劃區管理工具措施與國家管轄范圍外海洋保護區內采取的養護或管理措施之間應進行必要的協調和配合，避免沖突。