論國際海底管理局在 “區域” 資源開發機制中的角色定位
——國際組織法的視角

周江

《聯合國海洋法公約》（以下稱《海洋法公約》）確立了人類共同繼承財產原則，并將其作為支配國際海底區域（以下稱 “區域” ）制度的基本原則。為使這一原則得以有效實施，《海洋法公約》設立國際海底管理局（以下稱 “管理局” ）作為組織、管理 “區域” 內活動的獨立的國際組織。

檢視《海洋法公約》及成立后的管理局不難發現，立約者和管理局自身對其功能和角色的定位一直處在不斷調適的過程中，對這一現象的分析將豐富國際組織法中對國際組織微觀運轉的研究。并且，在《 “區域” 內礦物資源開發規章草案》（以下稱《開發規章草案》）討論與修改之際梳理管理局的角色定位，亦可更好地評價管理局的既有工作，并預判管理局未來在 “區域” 資源開發時代的工作重心。

基于上述考慮，筆者擬在國際組織法的視角下，按時間線索分析管理局歷次角色轉換，并探討其在今后 “區域” 資源開發機制中的定位。

一、理想的全能者——《海洋法公約》中的定位

國際組織并非天然的國際法主體，它的權力由成員國所賦予，并服務于成員國創建該組織的共同目的。①參見梁西：《梁著國際組織法》，楊澤偉修訂，武漢大學出版社2011年版，第6頁。這些目的往往形成于成員國廣泛而深入的討論過程中，并會清晰地載于成員國之間締結的公約或條約，但國際組織的權力邊界與角色定位有時并不能夠被這些目的準確地反映出來，而是更多地體現在公約或條約為國際組織規定的職責、主要機關權力配置上。對管理局而言，這一點尤為顯著。

《海洋法公約》第十一部分國際海底制度的基礎是 “區域” 及其資源是 “人類共同繼承財產” ?！逗Ｑ蠓üs》在明確 “區域” 內資源的一切權利屬于全人類的同時，將代表全人類行使權利的使命交給了管理局，要求管理局按照《海洋法公約》及管理局的規則、規章和程序安排（organize）、進行（carry out）和控制（control） “區域” 內活動。②參見《海洋法公約》第137條第2款、第153條第1款。

但是， “安排、進行和控制‘區域’內活動” 這一表述并沒有給管理局一個十分清晰的定位，《海洋法公約》的規定也沒有說明管理局在這方面該如何行事。③See Satya N. Nandan et al., United Nations Convention on the Law of the Sea 1982:A Commentary 110（Martinus Nijhoff Publishers 2002）.具體而言，管理局之于 “區域” 內的活動，究竟是管理控制者，還是監督協調者，《海洋法公約》并未直面這一問題。然而，從國際海底制度成形的過程來看，管理局的職能和角色定位并非一開始就被忽視，相反，該問題曾是海底委員會和第三次聯合國海洋法會議熱烈討論的內容。

在國際海底制度的談判過程中，發展中國家主張成立一個有完全的國際法律人格和廣泛職能權力的管理局，它們認為一個軟弱的國際機構不足以防止發達國家瓜分海底。但發達國家反對管理局擁有廣泛的權力，反對管理局直接進行開發和控制活動，主張管理局的主要任務是負責頒發執照等行政事務，或者只是協調或監督有關海底資源的活動。④參見高之國：《論國際海底制度的幾個問題》，《中國政法大學學報》1984年第1期，第75頁。例如，在海底委員會1971 年會議上，拉丁美洲十三國的一項提案提出， “應該使依照《海洋法公約》規定所建立之管理局代表全人類行使對‘區域’的專屬管轄權，以及對‘區域’之資源的管理權” 。⑤A/AC138/49,Article 3.依此提案，管理局將擁有對 “區域” 的 “專屬管轄權” 以及對其資源的管理權。由蘇聯提交的一項提案則提出了一種不同的看法： “國際海底資源機構” （即管理局）對海底既沒有管轄權，也沒有 “考慮其擁有、占有、利用或處置海底及海底資源的權利或法律依據” ，而締約國將負責確保所有活動將按照 “區域” 的制度進行，國際海底資源機構將提供行政監督、協調以及其他技術服務。①A/AC.138/43,Articles 5 and 26.

在爭論的過程中，發展中國家的意見逐漸占據了主導地位，然而，問題并未得到根本的解決。在海底委員會1977 年第六期會議上，第一委員會主席報告說： “正在出現的一個普遍一致的意見是‘區域’活動必須在管理局的組織和控制之下。這代表了向前邁進的重要一步。但是，關于管理局在活動進行中的作用范圍，它是否應起到支配的、充分有效的作用，還是協調和全面監督的作用，仍然沒有達成可以確認的意見?！雹赟ee Satya N. Nandan et al., United Nations Convention on the Law of the Sea 1982:A Commentary 168（Martinus Nijhoff Publishers 2002）.

1982年， “安排、進行和控制” 作為管理局對待 “區域” 內活動的方式被寫入《海洋法公約》正式文本。同時，《海洋法公約》將管理局運轉的目的確定為組織和控制 “區域” 內活動，特別是管理 “區域” 資源。③參見《海洋法公約》第157條第1款。表面上看，似乎是發展中國家堅持的意見占了上風，但細究《海洋法公約》中關于管理局職責、主要機關權力配置的規定，會發現管理局并沒有被明確定位為一個管理控制者或一個監督協調者，而是以一種全能者的角色貫穿《海洋法公約》 “區域” 制度的各個部分。

《海洋法公約》就管理局對 “區域” 及其資源的責任規定如下：第一，制定規則。締約國進行 “區域” 內資源的勘探開發活動時，除了要遵守《海洋法公約》第十一部分的規定外，還要按照管理局的規則、規章和程序行事。④《海洋法公約》第137 條第2 款規定：對 “區域” 內資源的一切權利屬于全人類，由管理局代表全人類行使。這種資源不得讓渡。但從 “區域” 內回收的礦物，只可按照本部分和管理局的規則、規章和程序予以讓渡。國際海底制度初步建立之時，國際社會雖然無法預知將來 “區域” 內相關問題的狀況，但可以確信的是，一旦 “區域” 內活動進入實質的勘探和開發階段，必然會出現諸多始料未及的情形，《海洋法公約》提前將應對這些情況的任務交給了管理局，使其能夠通過制定規則的方式建立《海洋法公約》中基礎政策的實施機制。這里的制定規則還包括管理局可以根據需要建立自己的機構，例如，《海洋法公約》第140 條第2 款為管理局規定了對從 “區域” 內活動所得之各項經濟利益予以公平分配的義務，而用于利益分配的 “適當的機構” 可由管理局自行決定。管理局可以建立自己的利益分配機構，也可利用如聯合國開發計劃署、世界銀行等現有的地區性或全球性機構。⑤See Satya N. Nandan et al., United Nations Convention on the Law of the Sea 1982:A Commentary 143（Martinus Nijhoff Publishers 2002）.這在《海洋法公約》對國際海底制度缺少具體詳細規定的情況下，實際上給了管理局安排、進行和控制 “區域” 內活動的極大的空間和彈性。

第二，參與生產分配?！逗Ｑ蠓üs》在第十一部分第三節 “區域” 內資源開發制度中，第150 條關于 “區域” 內活動的政策明確管理局分享收益，而從第151 條的具體生產政策來看，管理局對生產活動的參與也是深入而廣泛的，這容易導致管理局在參與生產分配活動時難以分清主次。

第三，促進 “區域” 內的海洋科學研究?！逗Ｑ蠓üs》第143 條規定，對于 “區域” 及其資源的海洋科學研究、協調和研究或分析結果的傳播，管理局應促進和鼓勵。為履行這一職責，管理局可進行有關 “區域” 及其資源的海洋科學研究，并可為此目的訂立合同。①參見《海洋法公約》第143條第2款。這里使用許可性的語言而不是義務性的語言，給予了管理局更大的靈活性。管理局亦得自行組織海洋科學研究，可以與締約國及國際組織合作進行海洋科學研究，還可以鼓勵締約國及其人員進行海洋科學研究，無論通過何種方式，管理局都必須盡到協調和傳播研究結果的義務。

第四，促進技術轉讓。相比管理局可以通過靈活的方式促進 “區域” 內海洋科學研究，促進 “區域” 內活動的技術轉讓有更多硬性的程序和規則。尤其體現在《海洋法公約》附件三第5 條的規定上。技術轉讓曾是《海洋法公約》第十一部分的中心問題。為了使管理局促進技術轉讓的活動可行，企業部需要獲得海底采礦技術和有效利用該技術的必要技能。而這些技術主要是由在自由市場原則下運作的私營公司所開發，強制性技術轉讓將產生不切實際的期望并對承包者和技術的所有者施加難以履行的義務，因此工業化國家不同意要求強制性技術轉讓的任何制度。在技術轉讓問題上（主要是在附件三第5 條）所產生的僵局，是第十一部分未被美國和其他國家接受的主要原因。②See Satya N. Nandan et al., United Nations Convention on the Law of the Sea 1982:A Commentary,176-177（Martinus Nijhoff Publishers 2002）.而附件三第5 條也的確因后來的《關于執行〈聯合國海洋法公約〉第十一部分的協定》（以下稱《執行協定》）而不予適用。由于第144 條措辭比附件三第5 條更加籠統概括，因此就較少有爭議。但如果僅依照第144 條行事，管理局則又成了理想的全能者：一方面，管理局需要獲取技術和科學知識，又要促進和鼓勵向發展中國家轉讓這些技術和科學知識；另一方面，管理局需要保證企業部和發展中國家在取得相關技術和知識的過程中，遵守 “公平合理的條款和條件” ，且可以保證所有締約國可以在其中獲益。也就是說，管理局所要做的，是在 “區域” 內技術強制轉讓的過程中，使所有參與方得到利益且滿意，這種要求和定位看起來可能太過苛刻。

第五，保護海洋環境。管理局要為 “區域” 內礦產資源的勘探與開發順利進行制定規則；不僅如此，為了防范海洋環境因 “區域” 內活動而遭受不利的影響，管理局同樣也需要制定適當的規則、規章和程序。海洋環境保護問題在《海洋法公約》的序言中就被提出并在整部公約中反復出現，保護海洋環境當然不是管理局一己之任，事實上《執行協定》以及管理局此后制定的勘探規章都相當詳細地闡明了承包者、擔保國和管理局就海洋環境保護應當履行的義務。但如果僅從《海洋法公約》的規定來看，管理局應當對采取措施保護海洋環境承擔主要責任。

管理局履行上述職責的起點是 “代表全人類行使權利” ，所指向的終點是 “公平分享” 。

關于管理局在履行上述職責時應秉持的原則，《海洋法公約》的規定看上去似乎有些矛盾。第十一部分第157 條規定了管理局的性質，一方面，其第2 款強調管理局應具有《海洋法公約》明確賦予其的權力和職務；另一方面又允許管理局擁有一些附帶權力。①《海洋法公約》第157 條第2 款規定：管理局應具有本公約明示授予的權力和職務。管理局應有為行使 “關于區域” 內活動的權力和職務所包含的和必要的并符合本公約的各項附帶權力。這在一定程度上表明，《海洋法公約》并不打算劃出管理局的權力邊界?？紤]到《海洋法公約》通過時受各種條件限制無法預估國際海底未來的景象，這一點倒是可以理解。此外，涉及管理局行事原則的規定還有 “無歧視”②《海洋法公約》第140 條第2 款規定：管理局應按照第160 第2 款規定，通過任何適當的機構，在無歧視的基礎上公平分配從 “區域” 內活動取得的財政及其他經濟利益?！逗Ｑ蠓üs》第152 條第1款規定：管理局在行使其權力和職務,包括給予進行 “區域” 內活動的機會時，應避免歧視。和 “為發展中國家作特別考慮”③《海洋法公約》第152 條第2 款規定：但本部分具體規定的為發展中國家所作的特別考慮，包括為其中的內陸國和地理不利國所作的特別考慮，應予準許。。無歧視原本意在重申在海底采礦問題上各國平等，并確保所有締約國有平等的機會開展 “區域” 內活動。這一初衷并無不妥之處，但若考慮到 “公平分享” 并涉及實施層面的問題，便會不可避免地出現各種復雜的狀況，第152 條第2 款的但書就展示了作為無歧視例外的一種情況，即管理局因經濟、地理、技術等原因對發展中國家的特別考慮。如果說為發展中國家作特別考慮呼應了發展中國家對建立管理局的期待，無歧視就會對管理局在具體行事過程中提出更高的要求。這自然也是折中發達國家和發展中國家訴求的結果，但如此便使得管理局看起來應無所不能：既能夠確保 “區域” 內活動合理有序地進行，尤其是協調發達國家與發展中國家的利益，充分公平地分享財政及其他經濟利益，又能尊重平等的國家主權，避免歧視。

管理局主要機關的權力配置，也曾經是其成員國、尤其是發展中國家與發達國家之間爭論不休的問題。發展中國家極力主張強化大會的職權，而發達國家則試圖削弱大會的職權，強化理事會權限。協商的結果是，《海洋法公約》一方面規定了大會是管理局的權力機關，各機關都要對它負責；另一方面，賦予了作為行政執行機構的理事會相當重要且廣泛的諸如制定具體政策等權力。這樣看上去十分理想，卻極易在管理局的運作中產生機關職能的重疊以及效率低下等問題。

《海洋法公約》作為一攬子計劃的成果，本身就處處體現了妥協與折中，第十一部分如此，有關管理局的規定也不例外，但是，作為《海洋法公約》中最能夠轉化為實踐的部分的國際海底制度，由一個看上去全能的、理想化的國際組織去推動實施，實際的結果很有可能是管理局機構越發煩冗并因缺乏方向與執行力而使得爭議頗多。所幸，《執行協定》打破了《海洋法公約》對管理局的全能幻想，并使管理局在 “區域” 資源開發機制中的角色有所改變。

二、打破全能幻想——《執行協定》的修正

各種國際組織固然是國際合作的重要形式，同時也是各方政治力量博弈的場所。博弈的成果最初會表現在國際組織據以成立的公約或條約中，上文所述《海洋法公約》的妥協與折中，就是典型的例證。作為具有專門職能的國際組織，管理局所受政治影響可能少于綜合性的國際組織，但是，當國際組織賴以存在的法律基礎——政府間的協議發生改變時，仍然不可避免地在角色定位上發生改變。

為了促進《海洋法公約》的普遍化進程，《執行協定》對 “區域” 制度進行了大幅修改，包括與管理局相關的諸多規定?！秷绦袇f定》雖然沒有動搖支配 “區域” 原則及管理局的基本性質，但從根本上改變了《海洋法公約》第十一部分創建的原始 “區域” 管理體系，相應地，管理局在 “區域” 內資源開發機制中的角色定位也發生了變化。筆者將繼續基于《執行協定》中有關管理局職責、主要機關權力配置的規定來討論這一問題。

《執行協定》中，管理局仍然要履行《海洋法公約》為其設定的職責，但是行事方式有諸多改變。第一，制定規則時，最顯著的變化在于，若管理局自行決定建立 “適當的機構” ，則不得不遵從成本效益原則，并且在機構的設立和運作方面遵循漸進的方法，以便這些機構可以在 “區域” 內活動的各個發展階段各行其是、有效運作。①參見《執行協定》第一節第2、3條。② 參見《執行協定》第六節、第七節。

第二，在參與生產分配上，管理局得以從復雜的生產政策中解脫出來，《海洋法公約》第151 條的大部分內容因《執行協定》而失效，②取而代之的是符合商業原則的生產政策和更具可行性的分配政策。如此一來，管理局在具體規劃對生產和分配活動的參與事業時，就能夠盡可能做到收放有度，而不是對每一環節事無巨細地安排與監管。

第三，關于技術的轉讓，《執行協定》取消了《海洋法公約》中承包者強制將技術轉讓給企業部的義務，代之以更具可行性的規定：首先，企業部或發展中國家獲取相關技術的渠道是公開市場或聯合企業安排，并且需要遵循公平合理的商業條件。其次，管理局可以請所有或任何承包者及其中一個或多個擔保國提供合作，按照公平合理的商業條件，在與知識產權的有效保護相符的情況下，便利企業部、聯合企業或發展中國家獲得這種技術。①參見《執行協定》第五節第1條。在《海洋法公約》強制性技術轉讓的規定下，強制向企業部轉讓技術對商業經營者來說十分困難，特別是當它們不是技術的所有者時。這很容易使管理局在技術轉讓的過程中舉步維艱，甚至引起爭端。而《執行協定》用更富于激勵性的語言鼓勵締約國同管理局合作，以便使管理局能獲得在海底采礦經營所必要的技術?！秷绦袇f定》對技術轉讓規則所作的改變在很大程度上使管理局遠離管理控制者的角色。

第四，《海洋法公約》強調保護海洋環境的重要性，并要求管理局制定規則、規章和程序以達到保護海洋環境不受 “區域” 內活動可能產生的污染影響?！秷绦袇f定》進一步強調這一問題，并且細化了管理局的職責，比如，要求管理局尤其要監測與保護海洋環境有關的技術發展，審查申請工作計劃的環境影響評估。②參見《執行協定》附件第一節第5條、第7條。其在細化管理局環境保護職責的同時，實際上也加重了承包者和擔保國的責任。

從上述管理局在 “區域” 資源開發機制中職責的變化可以看出，國際社會已不打算單純依靠管理局使 “區域” 資源開發順利進行，管理局不再像在《海洋法公約》中那樣需要面面俱到。

《海洋法公約》規定的管理 “區域” 及其資源的一般原則仍然有效，只是在管理局如何去執行這些原則方面，發生了重大改變。③參見[美]宋恩等：《海洋法精要》，傅崐成等譯，上海交通大學出版社2014年版，第196頁。首先，《執行協定》增加了 “成本效益原則” ，該原則一方面要求盡量減少締約國的成本負擔；另一方面，也要求相關機關或附屬機構從經濟的角度出發，實現成本效益。該項原則在會議議程、會議周期等方面同樣得以適用。④參見《執行協定》附件第一節第2條。為了使管理局機關和各附屬機構能夠各行其是，其設立和運作均應采取漸進的方式。⑤參見《執行協定》附件第一節第3條。這就為管理局行使其依據《海洋法公約》所得之職權，以及行使其職權所含的必要的其他附帶權力劃出了部分邊界。其次，在管理局的生產方面，《執行協定》規定了 “商業原則” 。⑥即 “區域” 的資源應按照健全的商業原則進行開發， “區域” 的活動不應獲得補貼，從 “區域” 取得的礦物不應有區別待遇。這在一定程度上與無歧視的規定相呼應，只是更多運用在管理局對生產活動的參與中。另外，雖然《執行協定》并未改變 “為發展中國家作特別考慮” 的表述，但附件第七節的經濟援助制度實際上使 “為發展中國家作特別考慮” 有了更加明確的方向，即重點在分配活動中 “為發展中國家作特別考慮” 。

在主要機關權力配置方面，《執行協定》對管理局大會和理事會的權力與職責進行了重新劃分，并且確立了理事會的決策機制，使實際權力掌握在理事會手中?！秷绦袇f定》附件三第一節第1 條規定，一般的政策通常由管理局大會和管理局理事會共同制定。但其實《執行協定》禁止大會對同理事會有沖突矛盾的實質問題做出任何決議。①參見《執行協定》附件三第三節第4條。虛化大會權力，使理事會成為事實上的管理局決策者，所帶來最顯著的效果可能是，利益集團對管理局活動的參與度更高，使管理局決策的可執行性更強?！秷绦袇f定》也對理事會的決策程序作了重大的修改，使其越來越獨立?！秷绦袇f定》強調某一事項在提交理事會之前應當竭盡一切努力達到協商一致。在該種努力沒有達成，且相關問題屬于實質問題時，《執行協定》規定了絕對多數等表決程序，使之得以妥善解決。②參見《執行協定》第三節第5條。這樣的安排，可以達成管理局所希望的讓各個利益集團參與管理局重要機構以獲得保障感的目的。③參見[斐濟]南丹：《國際海底委員會及其對海洋科學研究的促進》，古俊峰譯，載傅崐成編：《弗吉尼亞大學海洋法論文三十年精選集1997—2007》，廈門大學出版社2010年版，第1642頁。這些規定與《海洋法公約》的規定相比，大大簡化了管理局的決策過程，并且使管理局決策更具執行性，有更高的效率，是可喜的改變。

總體上講，相比《海洋法公約》，《執行協定》使管理局成為一個更加精簡的組織，看起來沒有從前權力大、任務重，對 “區域” 內活動少了掌控力，更多地向一個監督協調者的角色靠攏。但管理局對 “區域” 內活動仍有一定的管理權限，又不能簡單地被定位成僅是監督協調的角色。這一改變更為重大的意義在于，其從根本上推翻了《海洋法公約》最初對管理局不切實際、理想化的定位，使它能夠朝著更加務實和專門化的方向行進，更能因時因勢而變。

三、權力的探索者——管理局規章的進展

很少有國際組織被賦予明確的造法權力，且除了在一些被嚴格限定的法律領域，只有為數很少的國際組織兼具明確的委任造法權力以及在無須獲得所有成員方特別同意的情況下進行造法的權力。④參見[美]阿爾瓦雷茨：《作為造法者的國際組織》，蔡從燕譯，法律出版社2011年版，第15頁。除此之外，尚有國際組織基本文件隱含的所謂必要的暗含權力，用以實現組織的宗旨、職能。⑤參見饒戈平、蔡文海：《國際組織暗含權力問題初探》，《中國法學》1993 年第4 期，第96-105頁。在行使這些權力的時候，國際組織作為行使自己權力的政治角色，能夠取得一定程度的自主權與影響力。⑥參見饒戈平：《國際組織法》，北京大學出版社1996年版，第10頁。這種自主權與影響力反過來會重新定位國際組織的功能，同時塑造國際組織的新角色。

《海洋法公約》明確賦予管理局為 “區域” 內活動制定規則、規章的權力。管理局自成立以來，制定了一系列規制 “區域” 內探礦、勘探等實踐活動的勘探規章。①相關規章包括：2000 年《 “區域” 內多金屬結核探礦和勘探規章》（以下稱《結核規章》）、2010 年《 “區域” 內多金屬硫化物探礦和勘探規章》（以下稱《硫化物規章》）以及2012 年《 “區域” 內富鈷鐵錳結殼探礦和勘探規章》（以下稱《結殼規章》）。隨著管理局第一批為期15 年的結核勘探合同到期，管理局的工作重心也逐步向礦產資源開發轉移，并著手制定開發規章。2019 年3 月，管理局審議并公布了最新的《開發規章草案》。管理局的規章制定工作卓有成效，在這一過程中，管理局不斷對《海洋法公約》和《執行協定》中概括性的規定進行實踐，探索權力的邊界。

《結核規章》《硫化物規章》和《結殼規章》僅適用于礦產勘探活動，而不適用于開發活動。從這三個規章條款規定的內容來看，一方面，它們是對《海洋法公約》和《執行協定》在專門領域的落實，實用且符合規定；另一方面，它們在合理的范圍內填補了《海洋法公約》和《執行協定》的一些空白。以《結核規章》中有關海洋環境保護的規定為例，《結核規章》將海洋環境保護的要求細化在了探礦和勘探活動從申請到進行的大部分內容中，同時明確了管理局、承包者以及擔保國各自的義務。

就探礦而言，首先，探礦者應當在其提交的探礦通知中承諾對海洋環境進行保護和保全，并在具備可行性和可操作性的前提下，盡量向管理局提供相關數據。②參見《結核規章》第3條第4款。其次，在探礦過程中，各探礦者應采用預防性辦法和最佳環境做法，即在具備可行性、可操作性等條件下采取必要的措施以預防或抑制探礦活動對海洋環境的危害，并與管理局一同制定并實施保護海洋環境的方案，對相關活動的影響進行監控、評價。③參見《結核規章》第5條。最后，在探礦者的年度報告中，應對其相關承諾的踐行情況進行明確記載，其中所涉及的數據和資料，尤其是來源于環境檢測的，不會被認定為探礦者的機密。④參見《結核規章》第6、7條。

就勘探而言，首先，申請者應向管理局提供相關行為可能給海洋環境帶來的威脅或危害的初步評估報告，并對其所欲采取的污染防治措施進行說明。⑤參見《結核規章》第18條。同時，《結核規章》要求申請者提交其在應對資源勘探中潛在的嚴重海洋環境損害事件時，妥善處理相關問題所具備的財政和技術能力情況的說明。⑥參見《結核規章》第12條第10款(c)項。申請書將交由管理局法律和技術委員會核準。法律和技術委員會在對申請書中的勘探工作計劃進行核準時，需要確定該計劃中的應對手段是否可以切實有效地對海洋環境進行保護，如果存在相關實質證據證明工作計劃所涉區域會因勘探活動而致使海洋環境遭受嚴重損害的，該工作計劃將不會得到通過。①參見《結核規章》第21條。其次，若勘探工作計劃得到核準，管理局應與申請者確定環境基線，為相關活動的影響提供對比評價依據。承包者在這一過程中不僅需要收集環境基線的相關數據，還需要針對勘探活動可能產生的影響制定監測和報告的方案，并且每年需要向管理局報告相關方案的執行情況，相關報告須經審議。②參見《結核規章》第32條。對于勘探過程中已經發生的嚴重損害，或面臨嚴重損害持續狀態及可能的風險時，管理局應綜合考慮法律和技術委員會的建議，以及承包者提供的材料，并可適時發布緊急命令。③參見《結核規章》第33條。

從上述規定可以很明顯地看出，進行 “區域” 內活動的環境保護要求在《海洋法公約》和《執行協定》的基礎上被一再細化，可操作性和保障性都有所增強，不僅管理局在保護海洋環境中的責任相對承包者和擔保國有了更加明確的規定，管理局內部的理事會、秘書長及法律和技術委員會在與海洋環境相關事項上也有了具體的分工。

《結核規章》《硫化物規章》和《結殼規章》在基本結構和內容上大體保持了一致，它們較為顯著的差異在于，《硫化物規章》和《結殼規章》中引入了聯合企業安排的相關規定，這是《結核規章》中沒有的。因此，下面再以《硫化物規章》中的聯合企業安排為例進行分析。

聯合企業安排是《海洋法公約》中聯合安排的一種形式，《海洋法公約》在勘探和開發制度中對聯合安排規定得十分籠統，④《海洋法公約》第153 條第3 款規定： “區域” 內活動應按照管理局核準的正式書面工作計劃進行，在承包者按照管理局的許可進行 “區域” 內活動時，這種工作計劃應采取合同形式，這種合同可規定承包者同企業部代表的管理局之間采用聯合企業或分享產品的形式，或任何其他形式的聯合安排?！逗Ｑ蠓üs》附件三第11 條規定：同企業部組成的聯合企業的合伙者，應按照其在聯合企業中的份額負責繳付附件三第13條所規定的款項，但須接受該條規定的財政鼓勵的限制。但附件三第13 條的大部分規定因《執行協定》而不再適用。由此可見，《海洋法公約》對聯合企業安排還停留在 “一個可能的制度” 的層面，沒有操作性可言。這一制度被管理局在《硫化物規章》中予以落實。⑤根據《硫化物規章》第16 條和19 條的規定，勘探活動的申請者在申請書中應選擇提供一個保留區或聯合企業安排中的股份；申請者如果選擇提供聯合企業安排中的股份，則聯合企業安排在申請者簽訂開采合同之時生效，其中應規定企業部在聯合企業安排中應獲得至少20%的參股，參股所得的一半股份應無償獲得，無須向申請者做出任何直接或間接支付，并在一切方面同申請者所持股份享有平等待遇；參股所得余下部分在一切方面同申請者所持股份享有平等待遇，但在申請者收回其對聯合企業安排投入的全部股本之前，企業部不得就這部分分享任何利潤。同時，申請者應向企業部提供機會，使其可以在同申請者享有平等待遇的基礎上增加股份參與，增購30%聯合企業安排的股份，或企業部可能選擇的較小份額。另外，除申請者和企業部的協定另有具體規定外，企業部不因參股而有責任為聯合企業安排或代表聯合企業安排提供資金或信貸，或做出擔?；虺袚魏呜攧肇熑?，也不得要求企業部增購股份，以維持企業部在聯合企業安排中的參股比例。將聯合企業安排納入《硫化物規章》本身就體現了管理局試圖最大限度行使權力，將《海洋法公約》中的抽象制度轉化為實踐；而從《硫化物規章》對聯合企業安排的規定來看，管理局為自身參與勘探活動規劃了明確的路徑，這有利于為其在之后的惠益分享環節發揮作用提供便利。

《結核規章》《硫化物規章》和《結殼規章》是管理局履行職責的重大成果。三個勘探規章充分回應了《海洋法公約》賦予管理局的權力，是對《海洋法公約》和《執行協定》內容進行的合理化落實。在這一過程中，管理局并未有絲毫逾越，只是盡量將模糊的權力落到實處，同時不斷加強對勘探合同的監督力度。但到了《開發規章草案》，這一情況似乎有所改變，管理局已經開始挖掘其可能的暗含權力。與三個勘探規章相比，《開發規章草案》規定了一些新的制度，如環境補償基金，開發合同抵押，開發合同權利和義務的轉讓，承包者購買保險，檢查、遵守和強制執行制度等。這些制度是否符合《海洋法公約》和《執行協定》還有待討論，亦可能對管理局在 “區域” 資源開發機制中的作用有實質性的影響，因此目前尚存有不少爭議。

以檢查、遵守和強制執行制度為例，該制度被規定在《開發規章草案》第十一部分，爭議較大的是檢查、強制執行和處罰的相關規定。檢查實質上是督促各方遵守管理局規則和開發合同條款的制度。檢查是強制的，承包者必須為檢查員的工作提供便利，包括允許檢查員對任何相關文件、物品、人員、設備設施進行檢查，容忍檢查員進入任何設施、辦公場所等。同時，檢查員在檢查過程中也擁有極大的權力，甚至可以要求任何人披露任何相關密碼，或要求任何人在任何地點出示相關文件等。①參見《開發規章草案》第96、98、99、100條。強制執行和處罰適用的情況是，如果秘書長有合理理由認定承包者在執行開發合同和工作計劃的過程中違反了合同的條款或者條件，則可以向其發出遵循通知，并且要求承包者按照遵循通知中的相關內容糾正其違約、違規行為，或采取其規定的行動；而遵循通知發出后，承包者仍然不糾正其違約、違規行為，或者未按照遵循通知的規定采取相關措施的，管理局可以根據合同的規定，以書面形式通知承包者暫?；蚪K止合同。同時，若承包者拒不遵照遵循通知，管理局可以以防止或減輕承包者行為不利影響為目的，采取其認為合理且必要的措施，或者開展任何補救工作。②參見《開發規章草案》第103、104條。

檢查、遵守和強制執行這一制度最大的問題在于，它賦予了管理局《海洋法公約》和《執行協定》中不曾存在的對 “區域” 內活動帶有強制色彩的管控權力，使管理局相對承包者處于絕對強勢地位。開發合同由秘書長代表管理局與承包者簽訂，以管理局在《海洋法公約》和《執行協定》中確立的 “安排、進行和控制‘區域’內活動” 的職責來看，似乎無法指望開發合同雙方完全平等，但出于健全商業原則及合同性質的考慮，至少要維持作為開發合同一方的管理局和承包者最大限度的平等，而檢查制度給承包者施加了近乎苛刻的義務，同時也給予檢查員過于巨大的權力，明顯打破了這種平等。同樣地，雖然《開發規章草案》在管理局執行罰款或關于暫停、終止合同前，給予了承包者合理機會以充分地尋求司法救濟，①參見《開發規章草案》第103條第7款。但合理機會在整個強制執行和處罰制度中顯得太過模糊，缺少明確的期限和適用場景，在操作層面存在困難。這使得管理局在面臨爭端時享有充分的主動權，承包者作為 “被管理者” 的身份被強化了，管理局的權力也隨之擴大，超出了《海洋法公約》和《執行協定》為其劃定的權力邊界。

如果說《結核規章》《硫化物規章》《結殼規章》的制定是管理局在《海洋法公約》和《執行協定》為其搭建的框架內縱向地探索權力，那么努力使其權力具象化，是符合國際社會的期望的?！堕_發規章草案》反映出來的則是管理局正在橫向探索權力，追求權力的擴大而不是加深，這可能會使管理局、締約國、承包者之間的權利義務關系發生質變，使管理局的角色偏離它在 “區域” 資源開發機制中該有的定位，是值得警惕的。

四、有執行力的分享者——開發時代到來之際的重新定位

國際組織的功能與角色不會一成不變，尤其是專門性的國際組織，除了依循公約或條約以外，還應將其基本文件中生發出的理念與精神結合其專門領域的新發展予以發揚，進而準確定位其符合時代背景的功能與角色。

“區域” 及其資源是 “人類共同繼承財產” ，《海洋法公約》第十一部分本質上強調了國際社會全體在 “區域” 內的利益分享。但是《海洋法公約》并未規定該利益如何分配，僅概括性地規定應公平地予以分配，至于其詳細規則將由管理局進一步規定。管理局不僅要分配國際海底利益，還要管制生產活動，以一種理想化的全能者形象示人?！秷绦袇f定》考慮了各個利益集團的不同利益要求，尤其照顧了主要發達國家和潛在 “區域” 內采礦國的利益和要求，大幅改變了《海洋法公約》中對國際海底制度帶有強烈計劃經濟色彩的規定，強調 “區域” 的資源應按照健全的商業原則進行開發，同時打破了《海洋法公約》對管理局的全能定位，使其更加精簡，更能夠適應環境變化。管理局自1994 年成立至今，一方面積極收集和傳播有關深海海床礦產、金屬市場、非專利性海床采礦技術以及深海環境的公開信息，②See Report of the Secretary-General of the International Seabed Authority,ISBA/14/A/2(2008).另一方面致力于制定規范 “區域” 內活動的規則、規章和程序，并且都取得了不凡的成績。從管理局制定規章的過程以及三個勘探規章和《開發規章草案》的內容來看，管理局一直在隨著情況的變化探索縱向上和橫向上的權力，尋找其在 “區域” 資源開發機制中的角色定位。那么管理局應該有怎樣的角色定位？

國際組織的實際作用是與其存在所依托的基本文件密不可分的，因為這些基本文件載明了國際組織的宗旨和職權。①參見梁西：《梁著國際組織法》，楊澤偉修訂，武漢大學出版社2011年版，第37頁。雖然有關 “區域” 的法律制度一直經歷著調整與發展，但支配 “區域” 的原則—— “區域” 及其資源是人類共同繼承財產這一原則，卻一直不曾改變；管理局所擔負的代表全人類行使其間一切權利的使命也不曾改變。管理局前秘書長南丹在就職演說中也提出： “簡單來說，管理局的職能是為管理作為人類共同繼承財產的深海底資源提供一套機制，其目標是鼓勵這些資源的有序開發以使國際社會作為一個整體能從中受益?！雹趨⒁娊鸾ú诺龋骸秶H海底管理局十年（1994～2004）》，海軍出版社2005年版，第5頁。

不論是從《海洋法公約》還是從《執行協定》來看，代表全人類行使權利、使全人類從共同繼承財產中受益的核心無外乎 “分享” 二字。因此，管理局無論一開始、現在還是將來，都無疑應當是一個 “分享者” ?！逗Ｑ蠓üs》雖然無處不在強調分享，但由于具體惠益分享規則的缺失，以及給管理局規定了過分繁重的任務，致使我們無法看清管理局究竟是以控制為主的分享者還是以協調為主的分享者?！秷绦袇f定》刪除了《海洋法公約》中大部分帶有強制性的規定，在一定程度上將管理局推向一個以監督協調為主的分享者的位置。而《開發規章草案》中的諸多條款又顯示出管理局在擴大管理權上的趨勢?？梢?，一個 “分享者” 的定位不足以明確管理局在 “區域” 資源開發機制中的角色?，F在需要考慮的問題是，在 “區域” 內礦產資源的開發時代來臨之際，管理局需要成為一個怎樣的 “分享者” ？

一旦 “區域” 內資源真正被商業開發， “區域” 內活動就會與實際的收益掛鉤，而有資本和技術開采 “區域” 資源的國家會成為利益的直接獲得者；沒有能力進行 “區域” 內資源開發的發展中國家，尤其是內陸國和地理不利國，若期望享有對 “區域” 內資源的權利，只得依賴于利益再分配。按照《海洋法公約》和《執行協定》對國際海底制度的設計，管理局有兩種實現人類共同繼承財產再分配的途徑：其一，企業部可以利用其要求技術轉讓的權利，自己從事開發活動，也可以和其他商業開發者合資開發。通過企業部的開發活動，先進技術和技術訣竅便可轉讓給發展中國家，促進海底的進一步開發。其二，在所有國家中，特別是在發展中國家中收集和分配管理局企業部進行海底開發活動所獲得的利潤。③參見周忠海：《海涓集——國際海洋法文集》，中國政法大學出版社2012年版，第280頁。這兩種途徑，無論哪一種都不容易操作，因此在惠益分享的環節，管理局最需要的是執行力。聯合國前秘書長加利在管理局成立大會致辭時就曾指出： “當商業開采從經濟角度成為可能時，管理局將逐步發展壯大。在管理國際海底資源方面，它將肩負起更重要的責任，國際社會也將期待管理局行使有效的監督和成本效益管理?！雹賲⒁娊鸾ú诺龋骸秶H海底管理局十年（1994～2004）》，海軍出版社2005年版，第2頁。執行力是管理局發展壯大的必要條件，也是管理局行使有效監督和成本效益管理的前提。

值得注意的是，強調執行力并非意在使管理局能夠支配 “區域” 內活動，事實上，有效協調和監督 “區域” 內活動同樣需要執行力，只是在 “分享” 成為管理局 “區域” 資源開發時代最關鍵的任務時，執行力的重要性變得更不容忽視。如果管理局缺乏執行力，很可能出現決策轉化為實踐的速度慢甚至決策失靈，無法使分享落到實處。另外，有執行力也不意味著管理局可以橫向拓寬權力，比如，為承包者施加更多義務以及使自身成為開發合同的絕對優勢方。那么，管理局在 “區域” 資源開發時代作為一個分享者的執行力體現在何處，是一個亟須探討的問題。筆者認為，管理局的執行力至少體現在以下兩點：

第一，對 “區域” 資源惠益分享規則的細化。制定規則作為管理局的基礎職責，是管理局成立至今以及現階段最主要且最為重要的工作內容?？碧揭幷潞汀堕_發規章草案》的制定作為管理局近年來最顯著的工作成果反過來也使管理局自身獲得成長，但一個不可忽視的問題是，從《海洋法公約》到《執行協定》再到管理局規章，具體的惠益分享規則始終處于缺席狀態?；菀娣窒頇C制的具體化至少應當包括對繳費機制、經濟援助、聯合企業安排以及海洋環境保護等制度的細化?！堕_發規章草案》對這些問題都有涉及，但仍然不夠清晰，在實施層面仍有困難。進入開發時代，開發規章事實上會成為將人類共同繼承財產原則具體落實的決定性規則，其應當具有不同于《海洋法公約》帶有呼吁色彩的概括性規定的具體惠益分享規則，以供締約國、承包者和管理局嚴格操作，這樣的規則一旦缺失，管理局很可能會陷入對模糊規則無止境的解釋爭端中。因此，可供嚴密執行的規則，是管理局作為一個分享者富有執行力的根基。既然管理局本身享有制定規則的權力，則應把細化惠益分享規則作為提升執行力的首要工作。

第二，對管理局內部機構分工的明確?，F階段，理事會和秘書長仍然承擔著管理局的大部分工作，法律和技術委員會、財務委員會并沒有發揮足夠的作用。就管理局的規則制定活動而言，根據《海洋法公約》的規定，管理局制定的規章先由法律和技術委員會起草，可以認為，法律和技術委員會行使其職權是管理局規章得以成型的前提條件。但在實踐中，法律和技術委員會在管理局規則制定方面的職能則有待強化，其過于倚重秘書處所提供的草案文本的狀況可能使得理事會成為事實上的規則制定進程的控制者和關鍵內容的決定者。②參見項雪平：《組織機構視角下國際海底管理局造法活動研究》，《太平洋學報》2016 年第5 期，第17頁。財務委員會一直以來只是側重于提出建議，如《執行協定》附件第9 節第7 條（f）項規定，對 “區域” 內活動所得經濟利益進行公平分配的相關規則、規章和程序以及決定，大會和理事會應考慮到財務委員會的建議；又如《開發規章草案》第54 條第2 款規定，環境補償基金的規則和程序由理事會根據財務委員會的建議制定。隨著開發時代的到來，無論是在管理局的規則制定活動中還是在承包者從申請到實際開采 “區域” 資源的過程中，都會涌現越來越多復雜和專業的法律、技術、財務問題，這需要法律和技術委員會以及財務委員會真實有效地發揮自身功能，為此目的，管理局亦可對委員會的成員構成加以把控，保證專業人才所占比重。除此之外，一個更為顯著的問題是企業部的獨立運作。依照《海洋法公約》和《執行協定》的規定，企業部是直接進行 “區域” 內活動以及相關經營活動的管理局機關，是平行開發制的重要機構，也是發展中國家參與 “區域” 資源開發的重要渠道。企業部的獨立運作會在很大程度上改變管理局目前的分工體系，在開發時代會對 “區域” 資源共享格局產生重要影響，但遺憾的是，《開發規章草案》并未詳細規定企業部的職權職責等問題，其獨立運作仍未被真正提上議程。