基于歷史制度主義分析范式的浙江省特色小鎮政策研究

余杰

摘要：基于歷史制度主義分析范式，從路徑依賴和“關鍵節點”兩方面分析了浙江省特色小鎮政策。結果發現：制定政策的目標、原則和思維方式導致路徑依賴的產生;社會改革發展大環境的改變促使“關鍵節點”的出現，進而使得浙江省特色小鎮政策發生轉變。必須充分把握“關鍵節點”，打破路徑依賴，將特色小鎮建設融入國家發展改革的大背景，積極尋求政策的轉變與創新。隨著特色小鎮建設的不斷深入，未來浙江省特色小鎮政策要從倡導“宏觀引領”轉向“具體指導”，從注重“政策設計”轉向“政策落地”，從關注“資源供給”轉向“環境打造”。

關鍵詞：歷史制度主義;分析范式;特色小鎮政策;浙江省

受2008年金融危機影響，浙江省產業投資增長速度不斷下降，2014年后下降尤其明顯，傳統產業面臨巨大的轉型升級壓力。2014年7月，時任浙江省長李強提出浙江要率先建設特色小鎮。2015年，浙江省各類官方文件中明確提出特色小鎮建設規劃，并在不久之后得到了中央層面的認可，全國掀起了特色小鎮建設熱潮。

歷史制度主義（historical institutionalism）作為新制度主義的一個重要流派，自20世紀80年代中期開始，逐漸成為政治學領域的重要理論，主張從中觀角度進行制度分析，注重制度發展的歷時性，用制度的變遷揭示政治生活的本質，同時以歷史為維度，用歷史的發展來克服人類決策理性的有限性。該理論注重通過追尋事件發生的歷史軌跡來找出過去對現在的重要影響， 強調政治生活中路徑依賴和制度變遷的特殊性，是公共政策分析的重要工具之一。歷史制度主義認為政策制度變遷分為以下兩個階段：一是制度存續的 “正常時期”（normal periods），歷史制度主義者堅持路徑依賴（path dependency）解釋，認為新制度的創設或采用是在已經充滿了制度的世界中進行的，換句話說，新制度會受已經存在的制度影響而傾向于保持一種相對穩定的狀態。二是制度斷裂的 “關鍵節點”（critical junctures），歷史制度主義認為制度在經歷了一段長時間的穩定之后，會在某一時期內被打斷，從而產生出突發性的制度變遷，這種變化總是與環境有關，制度變化依賴于環境變化。

特色小鎮是產業轉型升級和新型城鎮化的重要抓手。特色小鎮政策是黨和政府對特色小鎮發展的頂層設計，是特色小鎮實踐活動的指導和依據。政策引領了特色小鎮發展方向、提供了發展條件、規范了發展秩序。不同階段、不同類型的政策都會對小鎮發展產生影響，不僅在宏觀上決定了發展方向，還在微觀上決定了資源供給的數量和方式，政策已經滲透到特色小鎮建設的每一個環節。但是從現有文獻來看，目前對于特色小鎮政策的研究多為基于政策文本的內容分析，缺乏從動態層面梳理或解釋特色小鎮政策演進邏輯的相關研究。本文采用歷史制度主義的分析框架，對浙江省特色小鎮政策的演進歷程進行梳理，從路徑依賴（path dependency）和“關鍵節點”（critical junctures）兩個層面探討浙江省特色小鎮政策發展和變遷的邏輯，并提出政策優化的建議。

一、特色小鎮政策制定的路徑依賴

“制度選擇就好似道路選擇”， 根據歷史制度主義的理論，制度存在路徑依賴，易被鎖定并自我強化，從而形成一以貫之的“慣習”，致使同一系列的政策都遵循著相同或相似的演進邏輯。特色小鎮政策制定過程同樣存在路徑依賴。

首先，產業轉型升級的目標是政策制定與實施的出發點和落腳點。浙江省在傳統產業遭遇發展瓶頸的背景下提出了建設特色小鎮的設想，最初目的就是為了促進產業的轉型升級。特色小鎮在浙江層面的成功歸功于其在促進產業轉型升級、實現供給側改革方面的創新。因此，所有政策制定的出發點和落腳點都是產業轉型升級，每份與特色小鎮有關的政策文本中都提及了這一點。

其次，打造服務型政府的價值取向是政策制定與實施始終遵循的原則。十九大明確提出打造服務型政府的目標，為之后相關政策的制定提供了方向指引。浙江省特色小鎮政策中始終強調服務的重要性，并不斷提高服務的有效性和精準性，滿足特色小鎮建設參與主體的現實需求?！白疃嗯芤淮巍备母镌谡憬穆氏瘸霈F也很好地證明了浙江省政府相關部門強烈的服務意識。

最后，政策話語體系的構成決定了政策制定者的思維方式。每一份政策文本都體現和反映著政策制定者的思維邏輯，對其文本進行分析可以在一定程度上窺探政策話語體系的構成。分析比較后發現，浙江省特色小鎮政策中涉及了許多經濟學術語，形成了以經濟學為主的話語體系，同時輔之以管理學和社會學的相關內涵。這一政策話語體系對政策內容的穩定性和政策演進方向有重要影響。

二、特色小鎮政策斷裂的“關鍵節點”

浙江省特色小鎮政策自2015年4月出臺以來一直保持著漸進式的穩定發展狀態，但是政策的最終目的不是追求平衡與不變，而是尋求打破平衡的機會，在此基礎上形成螺旋式上升，從而更好地適應現實和指導實踐。制度斷裂的“關鍵節點”的出現正是打破平衡實現制度變革與創新的絕佳契機。浙江省特色小鎮政策在實踐過程中出現了兩個“關鍵節點”，帶來了兩次重要的政策轉型：一是將政策路徑與新型城鎮化道路進行對接，二是將政策從“點的應用”拓展到“面的推廣”。其背后蘊含的邏輯反映了浙江省特色小鎮發展理念已經跳出了“一省”、“一地”之圈，與新時代的發展背景融為一體，充分挖掘利用特色小鎮的引擎作用為國家的改革發展賦能。

第一個“關鍵節點”出現在2016年年初，在政策層面最直觀的反映是2016年2月《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》的頒布。這一政策的頒布表明特色小鎮所具有的推動新型城鎮化的重要作用已經得到國家層面的重視。在此之前，特色小鎮很多情況下是作為地方產業轉型升級的抓手，政策傾向于特色產業的打造，視角相對微觀，未能從城鄉融合的宏觀角度挖掘特色小鎮對于新型城鎮化發展的價值與意義。2016年2月之后，《浙江省文化廳關于加快推進特色小鎮文化建設的若干意見》、《浙江省人民政府辦公廳關于高質量加快推進特色小鎮建設的通知》等政策相繼頒布，浙江省開始在政策中強調特色小鎮與新型城鎮化建設的關系，兩者之間的重要聯系得到重視。特色小鎮與新型城鎮化的發展目標和方式高度一致，二者都關注以人為本、可持續發展、集約節約、產業互動、市場機制等核心價值，特色小鎮逐漸被定義為新型城鎮化的重要抓手。

第二個“關鍵節點”出現在2017年12月前后。反映在政策層面是《國家發展改革委、國土資源部、環境保護部、住房城鄉建設部關于規范推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見》的頒布。文件從指導思想、基本原則、重點任務、組織實施四個方面對特色小鎮建設工作進行總結，對相關思想和行為進行規范。隨著特色小鎮建設工作的不斷深入，建設模式日趨成熟，建設中的問題也隨著政策的完善與改進慢慢被解決，相關政策逐漸從“四面開花”的體系構建階段向經驗總結與模式推廣階段邁進。在上述環境的影響下，浙江省的特色小鎮政策再一次發生轉變，出臺多部建設經驗總結的政策，梳理小鎮建設的核心要素與關鍵流程，規范建設行為，試圖打造一套完整的特色小鎮建設模式，并嘗試向其他省市推廣特色小鎮建設的浙江經驗，以實現“由點到面”的示范帶動作用。

總而言之，兩次“關鍵節點”的出現及其帶來的政策轉變，使得浙江省特色小鎮政策牢牢把握住新時代的發展背景。一方面規避了路徑依賴對新制度生成與發展的約束，另一方面縮短了制度供給與制度需求之間的時間差，實現了浙江省特色小鎮建設意義的升華，積極融入新時代發展的大背景，立足于新時期的新要求，為新型城鎮化帶來活力的同時也為其他省市提供了可借鑒的經驗。

三、特色小鎮政策優化與未來取向

特色小鎮建設在政策的推動下取得了一定成效，但由于多種因素的影響，必然會在實際落實中出現問題。為了制定更為科學、理性、實用的政策，需要反復修正、調整、完善已有政策。

（一）從倡導“宏觀引領”轉向“具體指導”

政策一旦實施就會進入“路徑依賴”狀態，保持一段時間的穩定，如果政策方向在一開始就出現偏差，后期糾正將十分困難，因此，為避免大方向出錯，要求堅持政策的宏觀引領作用。盡管特色小鎮政策的宏觀引領作用十分重要，但是隨著建設的深入，僅僅從宏觀層面進行引導已經不能滿足實踐的需要。因此浙江省特色小鎮政策必須要從“宏觀引領”轉向“具體指導”，對癥下藥，精準發力，具體而言要做好以下幾點：第一，從省級層面出臺針對不同類型特色小鎮的專門性政策，實施分類指導;第二，特定部門指導特定類型小鎮，實施專業指導，如省旅游局指導旅游小鎮建設;第三，從省級層面出臺針對不同地域的政策，緊扣地方獨有優勢，實施特色指導。

（二）從注重“政策設計”轉向“政策落地”

浙江省特色小鎮政策形成了一套完整的體系，對建設的各個階段、各個方面都做出了相應的規定，是政策設計的典范之作，但是再好的政策不落地都是一紙空文，因此要從注重“政策設計”轉向“政策落地”。從理論角度而言，決策和行為在逐層理解、傳達、執行和反饋等傳遞中受到多種主客觀因素干擾，存在效能的衰減和損耗現象，因而政策落地難免存在偏差。從實踐角度而言，特色小鎮建設涉及政府、企業、社會等多元主體，由于各主體利益需求不同，因而對于政策的理解也會存在差異，導致政策在實施過程中無法達到預期的效果;政府各職能部門責任不明確，存在政出多門的現象，造成資金使用分散;市縣級地方政府政策落地周期長，尤其縣級政府政策對接滯后，嚴重影響政策傳播范圍與影響力;同時地方政府缺乏主動性，不能結合自身發展需求探索特色小鎮發展模式，僅靠省級政府財政資金難以維持長期建設。另外，特色小鎮作為近幾年來的新興事物，還不能被眾多企業和社會公眾理解和接受，這也導致政策實施中會遇到阻力。在政策落地過程中要做好以下幾點：第一，各地政府要引起思想上的足夠重視，積極努力為政策落地保駕護航;第二，特色小鎮的落地運營需要依托優質、便捷、完善的公共服務來滿足企業和當地居民的需求，因此要加大配套服務的投資力度，擴大優惠政策的覆蓋范圍;第三，必須從上到下開展宣傳工作，強化各主體的參與意識，共同推動政策落地。

（三）從關注“資源供給”轉向“環境打造”

資源供給在特色小鎮建設前期發揮著重要作用，但隨著建設工作的推進，發揮的效用存在邊際遞減，特色小鎮需要的不是資源的堆砌，而是在良好的環境中自由發展。因此，浙江省特色小鎮政策要從關注“資源供給”轉向“環境打造”。具體而言分為兩方面：第一，打造物質的“硬”環境，如良好的工作場所、便捷的社交空間;第二也更為重要的是打造促進創新創業的政策“軟”環境，形成一套“新而活”的政策制度。一些特色小鎮選址在較為偏遠的地區，前期需要大量的基礎設施建設投入，由于投資大、回報周期長，企業往往積極性不高，這就需要政府發揮主觀能動性，正確處理各主體間關系，因地制宜打造政策體系。同時應徹底放活經營權，讓社會資本有大展拳腳的機會，提升管理的效果與效率?？傊?，政策環境打造的重點是為特色小鎮提供自由、便捷、公正、平等的發展條件與氛圍。

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*本文為杭州師范大學2020年“星光計劃”階段性成果。

（作者單位：杭州師范大學經濟與管理學院）