政企關系視域下的營商環境法治化研究

徐鑫

摘要：法治化營商環境是最好的營商環境，是全面提升和完善國家治理能力和治理體系的重要組成部分，更是法治政府建設的基本要求。政企關系的梳理和厘清是優化營商環境的關鍵因素，是營商環境的痛點和難點，規范政企關系有助于推動營商環境的法治化。從《優化營商環境條例》的內容來看，“依法保護”“依法探索”“依法享有”“依法保障”“依法公開”“依法設立”“依法設定”“依法保留”“依法保護”等說法頻頻出現，“依法”成為了《條例》的高頻、核心詞匯?；凇稐l例》的價值取向，結合典型案例進行觀測，從而推進營商環境的法治化進程。

關鍵詞：營商環境優化;營商環境法治化;政企關系

一、問題的提出

2016年11月27日，《中共中央國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》提出，要堅持平等保護民營經濟，打造守法經營、公平競爭的營商環境，依法保障民營經濟的合法權益不受侵犯，堅定不移地引導和支持非公經濟的發展。2018年11月1日，習近平在民營企業座談會上談到：一是要營造公平競爭的環境;二是構建新型的政企關系;三是要依法行政;四是要切實保護民營企業合法財產;五是要減輕民營企業負擔。2019年2月25日，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第二次會議上講到，“法治是最好的營商環境”，構建法治化的新型政商關系尤為重要。2019年3月15日，第十三屆全國人民代表大會第二次會議表決通過《中華人民共和國外商投資法》，有助于進一步規范投資管理行為，保護投資者的合法權益不受侵犯。2019年10月8日，國務院第66次常務會議審議通過《優化營商環境條例》，充分發揮法治對營商環境的引導和規范作用、積極推進政府職能的轉變。

當前，有關法治化營商環境的研究主要圍繞：制度完善、法治政府建設、監督救濟（責權一致）、指標體系、平臺建設、司法公正以及守法經營等方面開展，探討立法、執法、司法和守法四個方面法治的問題，鮮有關注營商環境典型案例與政企關系之間的關聯問題。然而，營商環境表面上是個經濟問題，事實上是個法治問題，其背后體現的是企業和政府、政府和市場之間的關系問題。因此，我們有必要從政企之間的關系入手，通過典型案例的分析和比較，探討法治化營商環境的建設路徑。

二、法治化營商環境中政企關系的實證分析

本文考察的17個典型案例均選自于2018年高法發布第一批人民法院充分發揮審判職能作用保護產權和企業家合法權益典型案例、2018年高法發布第二批人民法院充分發揮審判職能作用保護產權和企業家合法權益典型案例以及2019年最高檢發布首批涉民營企業司法保護典型案例。本文結合案例內容將分析框架分解為6個衡量指標，并逐一對指標進行了釋義，采用“是=Y”“否=N”“難以判斷=＼”的方式，對每個指標的符合情況進行記錄。（如表1所示）從表1中可以看出，政企關系蘊含著大量法治要素，但在營商環境法治化的進程中仍存在以下問題。

1. 法治觀念落后，平等意識淡薄。法治是國家治理現代化的重要保障，是國家治理能力和治理體系提升和完善的核心內容，是法治國家、法治政府以及法治社會“三位一體”的建設的必然要求，但現實中的依法行政和理想中的依法行政還有較大的差距。行政機關法治觀念淡薄、落后，依法行政的能力偏弱。有法不依、執法不嚴、違法不究的局面還沒有根本性地得到扭轉。具體反映在政企關系問題上，“官本位”“公權力優先”的傳統文化和落后思維依然盛行。有些地方政府利用政府絕對的優勢地位竭澤而漁，對民營企業采取“掠奪式”的管理方式，增加企業稅收、“亂攤派”，變相要求企業捐贈、繳納贊助費等，額外增加了企業的負擔。有的地方政府由于當地經濟結構單一、經濟文化落后、競爭力較弱等原因，集中全縣（市）力量，重點扶持當地“龍頭企業”，地方保護主義思想嚴重損害了公平競爭的市場環境，同時也抑制了“被扶持”企業的競爭力。無論是“涸澤而漁”的方式，還是極端“溺愛呵護”的方法，無疑對法治化新型營商中的政企關系都是一種傷害和誤解，甚至是一種致命的“破壞”，讓傳統計劃經濟觀念影響下的政企關系更是雪上加霜，最終損害的是企業的利益和政府的形象。

2. 行政自制薄弱，治理能力不足。依法行政又稱行政法治，是公共行政管理活動的基本理念和共同目標，其要義在于行政機關必須依法行使行政職權或從事行政管理活動。依法行政還是法治國家、法治社會及法治政府建設的重要內容。優化營商環境的本質就是打造法治化的營商環境，因此地方政府需要具備打造法治化營商環境的素質和能力，其核心就是行政法治化能力。當前，法治化營商環境最大的痛點在于依法辦事的能力偏弱，高效便民的能力有待加強。

3. 平等溝通合作不暢，誠信透明不夠。平等是法治的基礎，平等保護市場主體的合法權益是營商環境法治化的關鍵。有的地方“新官不理舊賬”，以政策變化、規劃調整等為由違約、毀約，侵犯企業合法權益。而有的地方政府居高臨下，不遵守與企業簽訂的行政合同，損害了政府的公信力。案例中絕大多數企業在提起行政訴訟之前都試圖與當地政府溝通，但由于溝通機制不暢通，行政爭議并未得到妥善解決。學者陶立業認為，作為一種功能性存在，現代政府的根本職責在于及時回應并滿足公共需求。

三、政企關系視域下營商環境法治化的推進路徑

政企關系是經濟社會發展中最重要的一組關系，是營商環境的重要維度。事實證明，積極營造法治化的營商環境是政企關系得以改善或修復的最佳途徑。構建良好健康的政企關系必須全面提升政企關系與營商環境法治化的進程，其基本要義在于理順“清”商與“親”商之間的關系，使其既清晰分明，又有機統一。理順政企關系與優化營商環境的本質就是法治化，取決于以下三個方面的規范程度：一是對政府行為的規范而言，“清”的本質在于依法行政，即必須具備與時俱進的法治意識和依法行政的能力和本領。良好政企關系的實質是以法治為基礎的規則博弈。在以上17個典型案例中，政企關系的突出問題就是行政權力運行不規范，其背后的問題即法治意識淡漠和依法行政的能力偏弱?！坝H”的本質是為企業提供優質的服務，積極地作為。善意理念是指政府與企業在規則體系之下，懷抱互敬互助之心，站在對方的立場思考和行動。案例5、案例6、案例10、案例11和案例12中，政府對企業合法利益的侵犯體現出政府對企業缺乏足夠的善意和關懷，營商環境的優化需要政府善意治理理念的培育和發展。此外，政府不積極履行職責，侵害了企業的正常經營權、合法財產權、商業秘密權以及知識產權等合法權益。二是對企業經營規范而言，“清”的本質在于守法經營，不能觸及法律的底線，通過掌握法律知識、樹立法律意識，最終形成遵法守紀的行為習慣。案例15體現出企業誠信合法經營理念的缺失，企業沒有履行自身的法定義務，因此需要強化企業的守法意識，加大宣傳力度促使其遵紀守法?！坝H”的本質在于誠信經營，與政府保持良好的溝通。三是基于政企關系而言，構建良性互動的法治關系，即合作共贏，誠信透明。加強信息共享，暢通政企溝通是持續推進營商環境法治化的重要保障。在以上17個典型案例中均存在政企關系不協調和溝通不和諧的情況，特別是案例5、案例6、案例7、案例8、案例9和案例10中，政府和企業缺乏應有的溝通，導致了人力、物力和財力的巨大浪費。

參考文獻：

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*本文為2021年云南省哲學社會科學規劃項目“新時代法治政府標準建設途徑研究”（PY202111）研究成果之一。

（作者單位：昆明理工大學津橋學院法學院）

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