基于階梯理論的風貌規劃管理公眾參與研究

摘要：風貌規劃是一項多方共同參與的實踐活動，風貌規劃控制的成敗與其中所涉的角色密切相關。文章以階梯理論為切入點，圍繞風貌規劃全過程管理中的公眾參與階段、形式、現狀展開研究，并結合我國現行城市規劃體系，從保障體系構建、執行機構建議、信息平臺架構等三方面提出城市風貌規劃管理過程中公眾參與有效性提升的具體建議，以期為我國現階段風貌規劃管理中的公眾參與研究提供一定的借鑒。

關鍵詞：階梯理論;風貌規劃;規劃管理;公眾參與

中圖分類號：TU984 文獻標識碼：A 文章編號：1004-9436（2022）01-00-03

1 城市風貌的公共屬性

城市風貌作為21世紀現代公共管理的對象，既具有物質特性，又具有非物質特性。物質性要素包括建筑色彩、材質、形式及其組合關系等物質特性，非物質性要素包括地域特征、文化特色、歷史文脈、整體意象等公共文化特性。此外，風貌又是城市不同時代發展特征的疊加，風貌規劃視角下的城市公共空間和重要公共建筑、標志性建筑等具有明確的公共審美和公共價值雙重公共屬性。在某種程度上，城市風貌既是一種文化象征，又是一種特殊的社會公共產品。

風貌的公共屬性決定了城市或區域范圍內的公共空間及建筑設計首先應符合社會公共價值的判斷。這種判斷既需要形成專業視角下建筑師和規劃師的積極認知和有效導控，也需要達成多數市民的社會公共價值取向趨同和大眾審美意識進步與提高的社會共識。

2 城市風貌規劃的公共價值

城市風貌規劃并非物質空間形態規劃與各類風貌控制要素的機械組合。城市的風貌規劃過程，歸根結底還是要落腳到城市空間開發與建筑、景觀實體的文化與共感表達上來[1]。此外，作為彰顯城市品質的重要手段，風貌規劃也具有極強的社會公共屬性和明確的公共價值。針對城市范圍內建筑和開放空間的規劃不應僅滿足個體審美偏好，而應首先基于公眾審美。在凸顯社會公眾認同的同時，深刻反映所在城市獨特的文化品質和公共審美價值。

3 城市風貌規劃參與主體的公共性

風貌規劃參與主體也有極強的公共性。在城市風貌規劃編制、審批和實施管理的過程中，規劃主管部門需要獲得不同參與主體對風貌規劃過程足夠的支持與理解，才能獲得相應的合法性。換言之，公眾利益（價值）的實現才是風貌規劃管理的最終價值判斷標準，這也意味著政府主導下的風貌規劃管理過程需要更為廣泛、多元的利益主體參與。

作為城市有序發展的序參量之一，風貌規劃的基本屬性是作為一種公共政策。強調風貌規劃參與主體公共性的主要目的是，通過運用公共權力創造和合理分配公共利益，促進城市健康發展。在風貌規劃決策過程中有效引入社會團體、公眾等公共主體的參與，可使不同利益主體充分擁有選擇自己認同的風貌價值取向并作出準確合理決策的機會。

從控制論的角度來看，風貌規劃中的公眾參與本質上仍是通過評價與反饋機制來修正或調整施控主體對受控主體控制目標的復雜過程。結合美國學者謝里·安斯坦提出的公眾參與階梯理論，從我國城市風貌規劃乃至城市規劃體系目前的實際情況來看，我國現階段城市風貌規劃中的公眾參與仍屬于咨詢、告知與接受的象征性參與階段。盡管城市規劃體系包括風貌規劃中的公眾參與方面已經發生了一定的改變，但仍存在明顯的不足，參與模式遠未進入實質參與階段。另外，風貌規劃領域公眾參與制度、程序、規范等方面已經或正在付出巨大的努力，但公眾主體人選如何確定，公眾參與的層次、領域、信息反饋的處理方式、處理截止期限、獎勵措施等諸多方面仍然沒有具體明確的規定。

4 城市風貌規劃管理中的公眾參與

4.1 公眾參與的特點

公眾參與理論起源于20世紀五六十年代的歐美國家。迄今為止，國內外學者從不同角度研究了“公眾參與”的概念，并給出了各自不同的解釋。其中，公眾參與理論先驅謝里·安斯坦認為，“公眾參與是一種權力的再分配”;孫施文認為，“從城市規劃的角度，公眾參與也是市民的一項基本權利”[2]。

基于前序研究進行歸納，城市風貌規劃管理中的公眾參與具有以下特征：第一，公眾參與的主體（包括社會組織、團體及居民等）并不具有直接行使國家職權的權力;第二，公眾參與的目的是在合理、合法的程度及范圍內影響政府決策;第三，盡管有公眾參與，但行政管理仍然是政府的職能，居于主導地位的也依舊是政府。

4.2 階梯理論視角下的城市規劃公眾參與研究現狀

公眾參與風貌規劃并不是一夕之間就可以達成的，其參與的廣度、深度、層次及階段與城市社會經濟文化發展的階段密切相關。謝里·安斯坦在《市民參與的階梯》中，對社會管理中的公眾參與進行了詳細解釋，并根據公眾參與階段、內容、層次以及形式的不同，將其劃分為八個階梯共計三個階段。具體內容歸納見表1。

對國內外城市風貌規劃（城市設計）實踐進行研究歸納，可以明確發現，發達國家已經不同程度地將公眾參與納入風貌規劃（城市設計）實踐（管理）過程中。英美等歐洲國家，日本、新加坡等公眾參與社會事務較發達的亞洲國家，公眾參與已經覆蓋了城市規劃及城市設計的多個階段，并已形成了相對成熟的公眾參與流程與機制。公眾參與城市規劃（城市設計）的內容、方式和手段也有明確的法律或者法規制度保障。上述國家城市規劃領域的公眾參與，從階梯理論的層級上來看已經邁向了深度（實權）參與階段。而在參與方式上，除了傳統的公眾評議、質詢、聽證會，還涌現出了諸如美國參與式情景規劃、新加坡的城市畫廊數據采集平臺等可視化的、生動有趣的公眾參與新方式。

相較來說，我國城市規劃（城市設計）領域的公眾參與實踐起步相對較晚，且較多集中于社區花園營造、城市微更新等微觀領域?？傮w來看，現階段風貌規劃（城市設計）領域的公眾參與尚不規范，公眾更多是被動的事后參與或者流于形式的表面參與。但在高質量發展與精細化治理的背景下，隨著法治社會的推進和公眾參與形式的逐漸成熟，我國城市在風貌規劃（城市設計）的編制和實施過程中也越來越重視公眾參與，并逐步開始走向了政府主導型的積極參與（高層次表面參與）階段。

5 基于階梯理論的風貌規劃管理公眾參與實施路徑

5.1 城市風貌規劃編制管理中的公眾參與

市場經濟條件下，風貌規劃乃至城市規劃的編制過程其實是不同利益主體博弈、協調甚至妥協的過程。風貌規劃編制過程的規范性和民主程度，直接決定著城市風貌規劃成果的可實施性和權威性[3]。純技術性人員參與風貌規劃編制的方式轉變為社會組織、公眾等多元主體的共同參與，可以有效建立多部門在規劃主管部門協調下共同參與規劃編制的科學機制，從而在共同規劃中統一目標、統一計劃[4]。以法規或政府規章的形式對專業機構、社會團體和公眾參與的程序、程度和方式進行明確規定，也可以有效提高城市風貌規劃編制的效率。

例如，在條件允許的情況下，在風貌規劃編制的前中后，即風貌目標確定、風貌方案比選、風貌規劃批準等階段都應設立公眾聽證會，使監督貫穿每個環節。例如，在風貌規劃的編制階段，編制部門可同規劃管理職能部門一起邀請對規劃案感興趣的居民、社會組織和設計師等相關人員參加座談，并對風貌規劃草案發表各自的意見;也可以通過網絡化治理等方式讓公眾參與風貌模范的評選，將公眾的審美價值判斷融入風貌規劃成果。

此外，要與風貌審查制度相結合，風貌規劃編制涉及重點地段、重要公共項目時，亦應建立由規劃管理部門組織調查、征求公眾意見的公眾參與機制。規劃信息發布、風貌資料提供、成果公開展覽、公眾意見反饋等程序都應逐步規范化。

5.2 城市風貌規劃審批實施管理中的公眾參與

近年來，北京、上海、深圳、江蘇、浙江、青島、濟南等省市在各類規劃中都對公眾參與進行了有效的探索和實踐。通過第三方機構開展了座談會、論壇，問卷調查等。

以北京市為例，2019年以來其探索性地引入“1+1+N”的責任規劃師模式。即邀請一名全職責任規劃師與一名高校合伙人和N家設計機構配合（其中責任規劃師與高校合伙人由區政府統籌計劃配置，設計機構則根據項目具體需要，在政府引導下擇優選擇），搭建綜合協同規劃平臺。在擴大公眾參與的同時，激發社會活力，提升城市品質。合作共贏的公眾參與方式，借由特色化的街區規劃機制，初步實現了共建、共治、共享的新局面。截至2021年年底，北京市16個城區已全部完成了責任規劃師聘任，近300個團隊承擔了全市333個街鄉地區的責任規劃師工作，覆蓋率實現100%[5]。

在傳統公眾參與形式之外，各地也更加關注網絡形態下的公眾參與。通過設立專題網站、微信公眾號等方式與公眾互動，基于互聯網平臺的新型參與機制也在一定程度上引領了城市規劃管理實踐中公眾參與的新趨勢。

5.3 城市風貌規劃管理過程中公眾參與的階段及形式

在較為理想的情況下，公眾參與應貫穿城市風貌規劃前期編制、中期審批、后期實施等階段。并根據規劃管理階段的不同，通過書面調查、意見走訪、公眾接待日、公眾聽證會等不同程序，實現風貌規劃全過程管理中公眾參與的有效性提升。

此外，根據風貌規劃管理的不同階段，采用不同類型的公眾參與形式，有助于城市風貌規劃的合理落實。例如，在編制涉及重點地段、重要公共項目的風貌規劃時，建立由城市規劃委員會組織調查、征求公眾意見的機制，采用有選擇性的公眾參與（專業性的公眾代表決策等方式）可以提供更多、更廣泛切實的風貌建議，提高風貌規劃編制的落地性;而在城市規劃委員會/風貌委員會審查項目規劃方案的階段，可以通過探索公眾旁聽會的方式提升決策過程的公開透明度[6]。

最后，建立社區規劃師制度，嘗試通過指導和培訓實施正確的規劃流程，也是城市風貌規劃管理過程中，踐行公眾參與的一種手段。2018年以來，上海楊浦區首創社區規劃師制度[7]，邀請12名來自不同高校規劃、建筑、景觀專業的專家一一對接轄域內12個街鎮，為社區更新做長期跟蹤指導，共同搭建了以政府為龍頭，街道和居委會為管理依托，居民、企業和機構共同發展的良好平臺。

5.4 城市風貌規劃管理過程中公眾參與有效性的提升

我國城市風貌規劃領域的公眾參與層級相對較低，參與程序、程度也不盡明確，基本都停留在大的原則階段。風貌規劃管理過程中公眾參與的相關保障制度迄今也沒有明確的專項法規加以說明，公眾參與的實效性低。針對此現狀，為了提升風貌規劃實施管理中的公眾參與有效性，建立健全公眾參與機制，可從以下幾方面著手。

5.4.1 建立完善的公眾參與法律保障體系

歐美等國城市規劃（城市設計）中的公眾參與都有明確的法律基礎，如英國的《城鄉規劃法》、德國的《建設法典》等[8]。在我國，風貌規劃管理中的公眾參與層次較低，要提高公眾參與的有效性，相應的保障性法律法規或相關條例亟須針對性的深化和補充。

5.4.2 設立相應的公眾參與執行機構

在發達國家，公眾往往通過社區組織參與城市規劃。以美國為例，市民咨詢委員會、住房與規劃理事會[9]等社會團體或組織不僅有權干涉城市規劃活動，還可以通過公眾投票、游行等活動，合理合法地干涉城市規劃決策[10]。

結合我國現行政治體制，通過市、縣、區各級人大代表、街道辦、居委會、第三方社區組織（如社區發展治理委員會、社區規劃師）等的協調，統籌公眾更好地參與到城市風貌規劃中來也是完全可能的。

5.4.3 建立暢通的公眾參與信息平臺

公眾參與城市風貌規劃的基礎是及時掌握和準確了解公眾對風貌規劃信息發布和規劃內容的解釋。我國多數城市并沒有法定的信息公布平臺，要提高公眾參與的有效性，一方面可以建立標準化的城市（風貌）規劃信息發布平臺，使規劃公開、規劃結果公示和查詢變得更加合法和透明;另一方面，可以靈活地利用新媒體推介方式，通過代表社群、公眾號推送等網絡化治理模式，確保規劃反映民意，真正實現城市風貌規劃的高效性、公開性和民主性。

6 結語

在城市風貌規劃中提倡公眾參與，但參與本身并不是終極目的。將公眾參與作為一種認識工具或集成在一個決策過程中，可以有效增強各利益群體的城市主人翁意識，并將不同利益相關者的不同觀點融入風貌規劃管理的程序和成果之中。在城市風貌規劃管理過程中，以社會團體、市民為代表的公眾參與可以調動、爭取到更多的利益相關者、產權人的理解、認同以及政策支持，提高風貌規劃實施效率、開發成本效益、社會凝聚力，大大增強社會群體學習和行動的能力，并進一步推進城市風貌整體有序、協調的實現或及時阻止有害風貌的產生。

參考文獻：

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[6] 吳偉，吳亞偉，李佳川，等.新城風貌規劃的價值與實踐[J].住宅科技，2020，40（3）：13-17.

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[8] 譚峰.上海市浦東新區城市規劃制定過程中公眾參與的選擇研究[J].上海城市規劃，2008（5）：41-44.

[9] 吳欣.城市規劃中的公眾參與機制研究[D].西安：長安大學，2011.

[10] 楊鳴.城市規劃中公眾參與的有效性研究[D].廣州：華南理工大學，2017：35.

作者簡介：吳亞偉（1986—），男，山東德州人，博士，講師，研究方向：風景園林規劃設計理論與方法、城市風貌規劃與管理。