鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接的實例分析

鐘穎溪　曾辭源　費秀文

摘要：隨著脫貧攻堅工作的全面勝利，我國進入后脫貧時代，面臨著實現鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接的戰略任務。本文立足于后脫貧時代，通過文獻回顧和梳理，試圖建構以社會資本投資和資產資本投資為主的發展型社會政策;同時在發展型社會政策的視角下，通過實地考察與資料分析，以武漢市黃陂區激發內生動力，實現脫貧致富，走上鄉村振興之路為案例，探究貧困治理的新思路。

關鍵詞：有效銜接 后脫貧時代 發展型社會政策 社會資本 資產資本

一、研究的背景

在以人民為中心的發展思想的指引下，我國高度重視貧困問題的治理，脫貧攻堅一直是一項關系國計民生的重要治理工程。2020年底，隨著貴州省最后一個貧困縣宣布摘帽，我國完成了脫貧攻堅工作，黨中央做出了實現鞏固脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的戰略決策，帶領中華民族從脫貧攻堅戰轉向鄉村振興偉大工程，我國進入了“后脫貧時代”。在后脫貧時代，從全面脫貧走向鄉村振興，激發內生動力，是我國穩固和轉化脫貧攻堅成果，推進貧困農村地區的持續發展的必經之路。與城市相比，農村發展的內生動力不足[1]。在這種情況下，強調中長期思維和投資于人的發展型社會政策可以為處于轉型期，面臨著貧困問題、人口老齡化等諸多風險的中國提供一個很好的視角。因此，本土化的發展型社會政策研究對于鄉村振興偉大戰略的落實和推進起著重要作用。

二、本文發展型社會政策的框架建構

21世紀以來，伴隨著國際對社會政策的研究加速以及中國頂層設計之需，我國國內學者積極引入國外發展型社會政策，并在此基礎上試圖構建中國特色的發展型社會政策。作為一種新的社會政策范式，發展型社會政策受到理論界和實務界的深切關注，引發社會政策研究的“范式革命”[2]。國內學者在對這一新范式進行積極的跟進研究的同時，也對其進行了反思和審視，社會政策的“情境性”要求我們理性分析西方發展型社會政策選擇背后的多種條件，在正確借鑒思想精髓的基礎上，在我國特定的政策背景下，結合具體的問題，提出適合我國的整體型社會政策理念[3]。

從宏觀領域來看，發展型社會政策強調社會和經濟的共同、協調發展，其目的是糾正發展過程中出現的“扭曲發展”現象。從微觀領域來看，發展型社會政策強調個人的發展，其目的是促進個人參與經濟、政治、社會和文化生活的主動性、積極性。它認識與尊重個人的潛力，使個人擁有發展的機會與能力，從而脫貧、致富，最終使個人保有尊嚴與獲得幸福感。埃斯平·安德森提出了社會投資思想[4]，發展型社會政策的核心內容是把社會政策看作社會投資行為[5]，也就是社會投資戰略，即通過對“人力資本”、“社會資本”和“資產資本”的投資，提高人們進入社會生活的可行能力和機遇，消除社會排斥、實現社會融合，實現脫貧、致富，促進經濟社會發展[6]。

目前對于發展型社會政策的研究更偏重于人力資本投資，而在社會資本與資產資本方面的投資較少[7][8]。實際上，隨著經濟社會發展，相較于投資于人力資本，對社會資本與資產資本的投資更為迫切。

微觀視角下的發展型社會政策包含能力發展型社會政策、機會發展型社會政策以及資產發展型社會政策。吉登斯極力主張建立社會投資型國家，他希望用它來取締福利國家的概念，用以奉行福利政策積極化，因為倡導積極的福利制度是福利社會的重要特征。他認為，創建社會投資國家需要注重投資于人力資本[9]。能力發展型社會政策是指能促進個人可行能力發展的發展型社會政策，它強調通過人力資本的投資，主要是通過教育和培訓等來促進個人能力的發展。機會發展型社會政策是指能促進個人發展機會的發展型社會政策，它強調通過社會資本的投資，主要是實現社會融合、消除社會排斥來促進個人發展的機會，使個人更加積極主動地參與經濟、政治、文化和社會活動。資產發展型社會政策是指能增進個人資產積累的發展型社會政策，它強調通過金融資產等的投資，主要是建立個人發展和致富賬戶和提供小額貸款等來增進個人資產積累。以上三種發展型社會政策都能達到推動貧困群體脫貧、致富的目標，且對應了社會投資戰略中的人力資本、社會資本和資產資本投資。

社會資本主要通過人際交往產生的信任等表現出來，個體可以通過他所擁有的社會資本增加資源獲取，從而實現自身的發展。其中，社會信任是非常重要的社會資本。信任源于個體“本體性安全”需求，隨后發展成社會信任，信任從互動中產生，變成了一種社會關系，是整個社會可依賴發展所持有的信心。

資產資本也是一般情況下社會政策容易忽視的。雖然傳統的以福利為本的社會政策能夠更直接地幫助困難群體，但沒有重視對困難群體的資產積累，也容易導致他們安樂于此，缺乏擺脫困難的內生動力。在資產為本的發展型社會政策看來，窮人貧困的根源在于窮人缺乏資產或財富，要想消除其貧困根源就需要給予窮人以資產或者是發掘他們的資產優勢，增進他們的資產積累。這種資產積累可以使窮人生活更自信、生產更穩定、家庭更團結、社會更緊密、社會責任感更強烈。謝若登主張社會政策應當著重關注個人的發展，通過為個人建立長期的資產賬戶推動社會整體的長期發展[10]。唐鈞在研究低保制度時，提出將“可持續生計”和“資產建設”相結合，轉變對待就業和社會保障的態度[11]。資產為本的發展型社會政策不僅突破了傳統福利為本的社會政策聚焦于保障生存的兩難困境，將社會政策延伸到了生產性的純經濟領域，而且以個人為導向，強調個人責任，圍繞個人資產與社會責任來展開，這不僅對培養個體、家庭和社區可持續發展能力具有重要意義，而且也在一定程度上促進了社會政策與經濟政策之間的相互包容和整合，并能夠極大效率地激發社會經濟的發展。

總而言之，區別于傳統的社會政策，發展型社會政策著重于對人力資本、社會資本和資產資本的投資，在當下的研究與實踐中，社會資本與資產資本的投資不容忽視。

三、發展型社會政策與內生動力

通過文獻調查和實地考察，本文將以武漢市黃陂區為分析對象，證明理論的適用性。

武漢市黃陂區地處武漢市北部，位于武漢市城鄉交界處，具有深厚的歷史文化底蘊。武漢市黃陂區在80年代大城市空前的社會經濟發展和城市空間擴張時代，鄉村凋敝、土地大量閑置、產業凋零、文化困頓，鄉村走向衰落，勞動力、資金外流。隨后，武漢市黃陂區貫徹落實黨中央深化改革精神，因地制宜，把“三鄉工程”當成農業供給側結構性改革的核心，同時探索推進農村現代化、實現鄉村振興的新路徑。由此逐步完善鄉村基礎設施，對農村發展經濟的問題短板進行查漏補缺，生態資源優勢正逐步轉化為經濟優勢，開發了如木蘭文化生態旅游區等一系列5A級景區在內的第三產業集群，經濟快速發展，成為武漢市“千億區”之一。2019年，全區接待旅游人數達兩千五百萬余人次，旅游綜合收入一百五十余億元。有文旅規上企業13家，納入區GDP核算6家。

武漢市黃陂區通過“三鄉工程”，注重對鄉村社會資本和資產資本的投資，避免了走傳統的只強調人力資源的發展模式，在此過程中，武漢市黃陂區政府堅持規劃先行、強化資金保障，大力發展鄉村產業新業態，促進扎根鄉村中的一二三產業融合。黃陂區居民積極參與到鄉村發展與振興中，成為了鄉村發展的主力軍。本土化農業企業、涉農企業、農業品牌發展蓬勃，旅游業繁榮興盛。武漢市黃陂區走上了自主化的因地制宜的發展道路，重構了地方文化共同體，形成了獨具特色的文化項目和產業。黃陂區居民享受發展紅利參與到鄉村建設中來，主體意識增強。

本文將以“三鄉工程”為切口，分析政府如何發展型社會政策，發展農村地區社會資本和資產資本，激活地區發展活力。

（一）能人回鄉，利用社會關系網的信息機制推進社會資本投入

黃陂區是工業落后、發展低迷的郊區。自2000年以來青壯年勞動力迅速流失，大量豐富的生產要素無法得到充分利用，出現越來越多的“空心村”“空巢村”。由于年輕人的缺失，該區社會發展活力逐步衰退，內生發展動力不足，社會發展陷入本土產業衰退與社會資本喪失的困境。

面對鄉村發展問題，區政府積極探索實踐，從2017年開始，把“三鄉工程”作為鄉村振興的新抓手，并相繼出臺了“黃金二十條”、“鉆石十條”，極力推動“三鄉工程”落地見效。黃陂區通過提高政治待遇、支持鼓勵大學生回鄉創業、支持鼓勵優秀青年到農村創業等措施來促進“能人回鄉”。通過能人回鄉投資，帶動家鄉閑置資本，探索地區特色產業，大大推進了村民收入的提高，為幫助貧困家庭脫貧做出了重要貢獻，姚集街的葛天才就是其中一個案例。

通過“能人回鄉”，黃陂區得以更多地集聚外部資源，勾連起鄉內部優勢資源與外部社會資源銜接，從而帶動資源利用、產業壯大，實現經濟發展?！澳苋嘶剜l”能夠通過社會關系網建立起信息共享機制，促進社會資本有效進入鄉村，與鄉村物質資源相結合，進而孵化出一批本土化、生命力強的企業，帶動鄉村成員參與鄉村發展，實現內生式發展。

（二）市民下鄉，立足自然固有優勢有效利用資產資本

黃陂區臨近經濟發達地帶，具有天然的地理優勢，自然風光優美、空氣清新，而城市居民對于綠色資源的需求較大。綠色資源正是鄉村資產資本主要組成部分。十九大報告提出建設生態文明的要求，在鄉村振興戰略實施過程中也秉承創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念。黃陂區將農村的綠色資源與現今城市推崇的健康生活理念相結合，推出“綠色度假村”“鄉村氧吧”等符合社會需求的開發項目，吸引城市居民下鄉投資、消費、居住。同時，黃陂區探索發展了“共享農莊”模式?！肮蚕磙r莊”就是融合古風民俗與市民需求，改造農村閑置住房，形成“一房一院一地”的特色農莊，并借助互聯網信息平臺對外出租，實現租賃居住、創意創業、趣味種養、度假養生、娛樂休閑、共享田園生活的健康養生模式。土地房屋變成股權，農民財產性收入大幅增加。長軒嶺街仙河店村，引進的武漢市石橋集團，與仙河店村132戶空閑農房戶主簽訂協議，與418戶村民簽訂土地流轉協議，著力打造企業農場、職工花園、養老中心，該項目盤活仙河店村集體資產500萬元，帶動仙河店村民人均年增收1萬元[12]。

“市民下鄉”既擴大了本地產業的市場，促進產業融合和產業規模擴大，也使得閑置土地、房屋產生經濟效益，達到產業興旺、村民增收。閑置土地建設為自然公園、文化商業街和休閑廣場，荒廢土地改造成優美景區，山村轉變生態村，當地特色文化得到有效宣傳，當地文旅品牌打響名聲，吸引了全市乃至全國許多城市居民前來玩賞、消費，帶來了巨大的經濟效益。該區資產資本有效利用率逐步提高，資產資本規模也不斷壯大，完善基礎設施配套，通過農村“廁所革命”、宜林荒山、撂荒地精準滅荒、鄉鎮、村灣污水治理、“四好”農村公路等具體措施打造美麗“新農村”。

（三）企業興鄉，社會資本和資產資本良性循環激發新動能

該區通過“三鄉工程”促進企業加大資金注入，鼓勵社會資本直接參與農村投資興業，提供分紅獎勵，加速農業科技成果快速轉化成經濟發展新動能，鼓勵校企合作。眾多經營主體投資在黃陂區集聚和創業發展。目前，許多大型企業紛紛涌入。這些企業通過吸納農用房屋、土地、勞力入股等方式，完善公司產能布局。有的公司進入黃陂后，結合市場需求和自身勢，協同合作，形成了穩健的產業鏈條，將社會資本和資產資本結合，使經濟迸發了新活力。同時，該區涌現了許多職業“綠領”，他們成為了具有優良生產力的職業農民，使鄉村具有源源不斷的發展動力。該區設立鄉村先進文化發展基金，避免了忽視鄉土文化、鄉土內涵的發展路線，避免旅游行業、農業產業同質化、同行業競爭，提高產品質量，營造新業態，推廣了翁家灣發展經驗，印刻紅色文化和傳統文化的基因，使該地“美麗鄉村”的建設具有當地特色，避免同質化。在政府指導下，黃陂區深入貫徹市場分配原則，改變農業發展模式，不再以種植業為主。在政府指導和市場引導下，把共享經濟融入農業，生態旅游、休閑養生、體驗農業、采摘農業、觀光農業、農產品加工業等“農業+”發展模式應運而生，一二三產業獲得有機融合。

企業達到的社會資源和資產資源的集聚效果對于黃陂區發展發揮了不可或缺的作用，迸發了發展的源泉。管理、動員、發展農業企業對于現階段城鄉融合、鄉村振興具有重要意義。

通過這一案例，我們做出以下判斷，即在面對社會現實問題，現階段發展型社會政策要轉向側重于社會資本和資產資本投資。要發揮以政府為主導的多元治理主體作用，廣泛動員社會力量廣泛參與鄉村振興，建構鄉村對外交流的社會關系信息網;采用“上游干預”的宗旨來削弱貧困文化影響力，促進鄉村共同體建設，形成鄉村振興合力，保證公共決策正確性;加強資產建設以維持農村貧困群體可持續生計，激發鄉村內生動力，有效銜接脫貧攻堅和鄉村振興，壯大農村集體經濟，破解農村資源利用不充分、農業發展缺乏活力、農民機會成本高等難題，為貧困治理提供新思路。

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作者簡介：鐘穎溪，女，2001年7月，漢族，湖南省岳陽市，本科，吉林大學，研究方向：社會政策 貧困問題 社會保險 。