中國共產黨關于群眾監督制度建設的實踐探索與基本經驗

摘 要：建黨百年來，中國共產黨從局部執政到全面執政過程中推進群眾監督制度化建設主要經歷了發軔與形塑、發展與頓挫、調試與優化、深化與創新四個歷史階段。其基本經驗在于：立足監督本位，正確把握黨的全面領導與群眾監督的關系;明確監督定位，深化群眾監督在黨和國家監督體系中的作用;防范監督缺位，加強民主法治為群眾監督制度建設提供保障;化解監督錯位，強化制度建設規范，加強群眾監督;保障監督到位，優化具體機制完善群眾監督制度體系。

關鍵詞：中國共產黨;群眾監督;制度化

中圖分類號：D26 ?文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2022）05-0019-09

基金項目：國家社會科學基金重大委托項目“新時代中國特色社會主義歷史方位研究”（2018XZD10）階段性成果。

作者簡介：於天祿（1995-），男，遼寧本溪人，清華大學高校德育研究中心博士研究生，清華大學馬克思主義學院博士研究生，研究方向：馬克思主義中國化。

黨的十九屆六中全會審議通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》強調：“必須把權力關進制度的籠子里，依紀依法設定權力、規范權力、制約權力、監督權力”，“構建以黨內監督為主導、各類監督貫通協調的機制，加強對權力運行的制約和監督”[1]。中國共產黨自成立起就十分重視黨內監督與黨外監督的有機結合。作為黨外監督的重要方式之一，群眾監督是人民群眾依法對黨政機關的工作及公職人員的履職行為、紀律作風等問題進行的檢視和監督，其在規范權力行使、防范權力濫用、保障權力在陽光下運行等方面起到了極為有效的補充作用。同時，中國共產黨“以人民為中心”的執政理念和執政追求更凸顯了群眾監督對于加強黨自身建設、永葆黨的先進性和純潔性的特殊意義。在百年發展進程中，中國共產黨對群眾監督制度建設進行了諸多有益探索，特別是在不同歷史時期和時代條件下，通過體制機制的創新賦予了群眾監督以更多活力，增強了群眾監督的治理效能。本文嘗試梳理百年來群眾監督制度建設實踐的演進歷程，進而總結基本經驗，以期為新時代深化完善群眾監督制度提供有益借鑒。

一、新民主主義革命時期群眾監督制度建設的發軔與形塑

從建黨初期到新中國成立前，中國共產黨就群眾監督制度化問題進行了初步探索，在瑞金時期和延安時期的局部執政過程中逐漸形成了一套卓有成效的群眾監督機制，為新中國成立后群眾監督制度的建立奠定了基礎。

1.建黨初期群眾監督制度化的發軔。早期的中國共產黨對加強黨內監督問題已經有了較為清晰的認識，黨的一大至四大均就加強黨中央對地方委員會的監督、黨組織對黨員個人的監督進行了明確規定。1926年《中央擴大會議通告——堅決清洗貪污腐化分子》發布，警誡黨內若容留投機腐敗壞分子，將使黨存在“為群眾所厭棄”[2]348的危險，且會“敗壞黨在群眾中的威望”[2]348。盡管這份通告中并未提及群眾監督問題，但黨已經意識到人民群眾對腐敗問題是最痛恨的，這是加強群眾監督的重要前提。1927年進行的三灣改編是中國共產黨探索群眾監督制度化實踐的重要開端。三灣改編的三項重要內容之一就是在軍隊內實行民主主義，通過建立士兵委員會，“官長不打士兵，官兵待遇平等，士兵有開會說話的自由，廢除煩瑣的禮節，經濟公開，士兵管理伙食”[3]65，發動群眾（士兵）進行自下而上的有效監督。此后，建立士兵委員會這一軍隊組織制度在紅軍中很好地貫徹執行下來。1929年陳毅在《關于朱毛紅軍的歷史及其狀況的報告》中就指出，紅四軍各級士兵委員會的任務主要包括：“一、參加軍隊管理。二、維持紅軍紀律。三、監督軍隊的經濟?！盵4]士兵委員會制度不僅極大增強了軍隊的紀律性和戰斗力，“同樣一個兵，昨天在敵軍不勇敢，今天在紅軍很勇敢，就是民主主義的影響”[3]65，也成為中國共產黨緊緊依靠人民群眾進行監督、推進黨務政務公開的第一次制度化實踐，群眾監督制度建設由此起步。

2.瑞金時期群眾監督制度建設的初創。群眾監督作為一種防范權力異化的重要方式，其制度化推進和體系化發展必然要依托一個穩定的政權來實現，中華蘇維埃共和國的建立就為群眾監督制度建設的開展提供了相對穩定的環境與寶貴的契機。中央蘇區被稱為“空前的真正的廉潔政府”，其主要原因就在于“蘇維埃工作人員中，如果發現了貪污腐化、消極怠工以及官僚主義的分子，民眾可以立即揭發這些人員的錯誤，而蘇維埃則立即懲辦他們，決不姑息”[5]。在具體制度建設方面：一是通過憲法性文件充分保障人民群眾的監督權。1934年通過的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》明確規定16歲以上的蘇維埃公民享有選舉權和被選舉權，可以“直接選派代表參加各級工農兵會議（蘇維埃）的大會……代表須按期的向其選舉人做報告，選舉人無論何時，皆有撤回被選舉人及實行新選舉的權利”[6]。二是設立專門機構來承接和開展群眾監督工作。中央蘇區先后頒布《工農檢察部的組織條例》《中央工農檢察部控告局的組織綱要》，組建了各級工農檢察機關，下設控告局，主要負責“接受工農勞苦群眾對蘇維埃機關或國家經濟機關的控告，及調查控告的事實”[7]。同時還創新監督方式，在工農群眾比較集中的地方設立控告箱，特別指定專人代為接收控告，方便群眾對黨員干部的監督。三是創新群眾監督機制。中央工農檢察部先后頒布《突擊隊的組織和工作》《工農通訊員任務》《同志審判會臨時規則》等規范性文件和訓令，1933年少共蘇區中央局通過《輕騎隊的組織與工作大綱》，由此建立起由突擊隊、輕騎隊、工農通信員、群眾法庭組成的多層次群眾監督機制。此外，中央蘇區還積極發動群眾參與到反貪污浪費和反官僚主義運動中，并成立檢舉委員會加強對群眾檢舉揭發運動的領導，還特別在《紅色中華》《紅星報》《青年實話》《斗爭》等報刊上開辟專欄，加強群眾輿論監督等。這些方式有效遏制了一度存在的貪污腐化現象和官僚主義作風，為中央蘇區的廉潔政治建設作出了重要貢獻。綜上，瑞金時期是黨第一次在局部地區進行執政，群眾監督制度建設不可避免地帶有初創和原始色彩，同時在機構設置和實踐探索方面也借鑒了蘇聯的有益經驗。在局部執政實踐中，中國共產黨逐漸摸索出了一套行之有效的群眾監督制度化方案，時至今日仍具參考價值和借鑒意義。

3.延安時期群眾監督制度建設的形塑。延安時期的群眾監督制度建設已經初具規模，并在實踐中不斷形塑，這與黨對建立民主政治和廉潔政治的不懈探索有關。一是加強民主政權建設，為人民群眾依法監督打牢制度基礎。1938年陜甘寧邊區在邊區、縣和鄉三級設立參議會，作為各級政權中的最高權力機關。1939年《陜甘寧邊區各級參議會組織條例》頒布實施，明確并規范了各級參議會的監督職責。1940年各抗日根據地開始實行“三三制”民主政權建設，開展更為廣泛、更具包容性的民主實踐。1941年通過的具有憲法性質的《陜甘寧邊區施政綱領》規定：“人民則有用無論何種方式控告任何公務人員非法行為之權利?！盵8]這從根本上保障了人民群眾的監督和控告權利。二是通過完善民主選舉制度從源頭上加強群眾監督制度建設。邊區政府先后頒布《陜甘寧邊區選舉條例》《陜甘寧邊區各級選舉委員會組織規程》《陜甘寧邊區各級參議會選舉條例》等，通過將普選制和競選制相結合，人民群眾可以對參議會成員和政府成員進行選舉、監督和罷免，還可以在選舉中檢視政府工作， 揭發實際問題以興利除弊。這不僅提升了人民群眾的選舉積極性，也從制度上保障了群眾監督的落地生效。三是在老區制定并推行黨員與黨外群眾結合開會的方法，推進基層黨務公開的制度化嘗試。這種方法“使參加會議的黨外群眾能夠盡情地批判與審查他們所反對的或贊成的黨員及干部……使黨內一切好的與壞的現象暴露于群眾之前，為群眾所監督，為群眾所批評或擁護”[9]。四是通過加強關于干部選任管理和腐敗治理等方面的制度設計，夯實群眾監督實效。邊區政府制定了《陜甘寧邊區各級政府干部管理暫行通則（草案）》《陜甘寧邊區各級政府干部獎懲暫行條例（草案）》《陜甘寧邊區各級政府干部任免暫行條例（草案）》《陜甘寧邊區懲治貪污條例（草案）》等，將之作為輔助性制度安排，有效配合群眾監督制度建設的實踐推進。

二、社會主義革命和建設時期群眾監督制度建設的發展與頓挫

新中國成立后至改革開放前，群眾監督制度建設經歷了從奠基推進到停滯廢弛的曲折發展歷程。需要厘清的問題是，新中國成立后包括群眾監督制度在內的黨和國家各項廉政制度已經初步建立并于實踐中漸次完善，不能因為制度建設的一度停滯而否認社會主義革命和建設時期黨對權力監督制度化問題的重視與積極探索這一事實。

1.建立健全群眾監督的支撐和配套制度。群眾監督既是人民民主的體現，也是廉政建設的重要內容。因此從制度層面看，民主制度是根本前提，廉政制度是輔助保障。一是在民主制度建設方面，1949年第一屆政協會議的召開標志著多黨合作與政治協商制度的建立，會議上通過的《共同綱領》確立了新中國實行民主集中制的人民代表大會制度，《共同綱領》第4條規定：“中華人民共和國人民依法有選舉權和被選舉權?！盵10]21953年通過的《中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》規定：凡年滿18周歲的公民均有選舉權和被選舉權。1954年一屆全國人大一次會議正式確立人民代表大會制度為我國的根本政治制度，會議通過的《中華人民共和國憲法》第17條明確規定：“一切國家機關必須依靠人民群眾，經常保持同群眾的密切聯系，傾聽群眾的意見，接受群眾的監督?！盵11]二是在廉政制度建設方面，黨的紀檢制度的建立為群眾監督提供了有效渠道。1949年中共中央發出《關于成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》，朱德任中紀委書記，加強對黨員違紀問題的立案調查和處理。1954年中紀委制定了《中共中央紀律檢查委員會關于處理控告、申訴案件的若干規定》，其中就人民群眾向組織控告申訴案件的多方面要求進行了規定。1955年黨的中央和地方監察委員會相繼成立，進一步加強了對受理群眾檢舉控告問題的查處力度。在監察和司法領域，《共同綱領》第19條規定：“人民和人民團體有權向人民監察機關或人民司法機關控告任何國家機關和任何公務人員的違法失職行為?！盵10]61949年政務院成立中央人民監察委員會，并于1954年改組成立國務院監察部。在懲治腐敗問題上，《中華人民共和國懲治貪污條例》《中央節約檢查委員會關于處理貪污浪費及官僚主義錯誤的若干規定》《國務院關于國家行政機關工作人員的獎懲暫行規定》等頒布實施，切實增強了群眾監督對貪腐行為和不正之風的糾正效果。此外，黨和國家在財經制度、軍隊組織制度等方面也加強了便于群眾監督的制度設計?？傊?，相關支撐和配套制度的建立與完善為群眾監督制度建設的推進提供了強力保障和極大便利。

2.探索推進人民群眾來信來訪制度建設。從功能定位上看，信訪制度雖不屬于完全意義上的群眾監督制度，但二者有著天然的聯系。一方面，信訪制度強調對人民群眾切身利益的救濟和保護;另一方面，信訪制度也為人民群眾提出批評建議、監督黨和政府工作拓寬了有效渠道，成為群眾監督制度建設的重要補充。新中國成立后，毛澤東、周恩來等中央領導人高度重視信訪工作，強調“必須重視人民的通信，要給人民來信以恰當的處理，滿足群眾的正當要求”[12]。1951年政務院頒布《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》，提出“對于處理人民來信和接見人民的工作，應建立登記、研究、轉辦、檢查、催辦、存檔等各項制度”[13]323，并特別重視對信訪群眾的保護，強調“嚴禁被控機關或人員采取報復行為;如有報復者，應予以處分，情節嚴重者并應送司法機關依法懲處”[13]323。同年7月，《中國人民政治協商會議全國委員會暨省、市協商委員會關于處理人民意見的試行辦法》嚴格申明必須接受與認真處理人民的詢問、申訴、批評等意見的同時，還特別強調務使之“有著落”“有交代”。從1953年開始，政務院逐漸確立了信訪工作處理的“歸口管理”原則，并完善了一系列具體規章制度。1957年第一次全國信訪工作會議召開，通過了《中國共產黨各級黨委機關處理人民來信、接待群眾來訪工作的暫行辦法》和《國務院關于加強處理人民來信和接待人民來訪工作的指示》，標志著信訪制度的正式確立。1963年國務院頒布試行的《國家機關處理人民來信和接待人民來訪工作條例（草稿）》，使信訪工作更加制度化、規范化，信訪制度也成為加強群眾監督的有效依托制度。

3.人民監察通訊員制度的建立與廢弛。20世紀50年代推行人民監察通訊員制度，即“由各級人民政府監察機關在政府機關及其所屬企業、事業部門、人民團體、城市街道和農村中設置人員，監察公務人員的不良現象并向監察機關報告的制度”[14]。這一制度不僅是新中國成立初期為加強人民群眾監督所創設的專門制度，也是黨和政府在推進制度建設過程中的重要創新舉措。1951年政務院頒布了《各級人民政府人民監察委員會設置監察通訊員試行通則》，對人民監察通訊員制度進行了初步規定，明確了監察通訊員的聘用條件和辦法、組織形式與職責任務等。為了鞏固“三反”“五反”運動成果，進一步加強群眾監督制度建設，1952年政務院頒布了《關于加強人民監察通訊員和人民檢舉接待室的指示》，提出在全國范圍內大量聘請人民群眾擔任特約監察通訊員。此舉有效提升了群眾監督工作的組織性和計劃性，加強了集中統一領導，也為各項運動的有效開展提供了堅實的制度保障。此后，為進一步完善這一制度，1953年政務院頒布《各級人民政府人民監察機關設置人民監察通訊員通則》、1954年人民監察委員會頒布《人民監察通訊員獎勵暫行辦法》等，就監察通訊員的組織結構、選聘方式、領導關系、設置范疇、工作職責、監督與激勵機制等進行了具體規定。1954年人民監察委員會改為國務院監察部，人民監察通訊員制度也進行了調整和優化，1956年國務院批轉《監察部關于對人民監察通訊員調整設置和加強領導的報告》，要求進一步加強組織領導、更好發揮自下而上的監督作用，但仍沒有解決通訊員在監督檢舉中的權利保障問題。隨著1957年后形勢的變化，監察通訊員制度逐漸流于形式，被“大鳴大放”的監督方式所取代。1959年監察部撤銷后，這一制度也隨之終結?；仡櫲嗣癖O察通訊員制度發展歷程，其在發現各種潛藏問題、改善黨和政府工作等方面起到了積極作用，但由于缺乏對通訊員人身保障的制度設計、通訊員發現問題后無權進行懲治等問題，影響了人民群眾的監督積極性，削弱了監督制度的應有效力。

總之，盡管新中國成立后的群眾監督制度建設實踐存在一些問題，也經歷了試錯階段，但必須承認的是，其也為改革開放后群眾監督制度建設的恢復發展確立了頂層設計層面的基礎框架。

三、改革開放和社會主義現代化建設新時期群眾監督制度建設的調試與優化

改革開放后，鄧小平堅持正確認識群眾監督的地位和作用，強調不搞“大民主”，但要發揚“小民主”，并特別強調制度建設的作用，“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面”[15]。這一時期的群眾監督制度實現了調試發展與科學優化，布局更加合理、細致與周全，相關機制建設也取得了新進展。

1.恢復加強民主法制建設。鄧小平尤為重視制度具有的根本性和長期性作用，先后恢復了在“文化大革命”中遭破壞的黨和國家各項制度，并通過民主法制建設加強群眾監督。1977年開始，人民代表大會制度和政治協商制度相繼恢復，黨和國家政治生活的正常秩序也逐步得到恢復和發展。1982年《中華人民共和國憲法》頒布實施，其中就公民享有的選舉權、被選舉權和監督權等進行了明確規定。在基層民主建設方面，全國人大常委會分別于1987年、1989年審議通過了《村民委員會組織法（試行）》和《城市居民委員會組織法》，并于1998年正式通過了《村民委員會組織法》，切實落實和保障了基層群眾自治的各項民主權利。在黨和國家監督體系建設方面，1978年開始黨的各級紀律檢查委員會恢復重建，1980年《關于黨內政治生活的若干準則》發布，旨在進一步規范黨內政治生活、優化黨內政治生態;1987年中華人民共和國監察部成立，《關于聘請特邀監察員的幾點意見》《中華人民共和國行政監察條例》《監察機關舉報工作辦法》《監察部聘請特邀監察員辦法》等法規制度相繼出臺。此外，1990年《中共中央關于加強黨同人民群眾聯系的決定》發布，強調要建立健全民主、科學的決策制定與執行程序，加強黨風廉政建設，發揚黨密切聯系群眾的優良傳統。綜上，改革開放初期對民主法制的恢復完善切實保障了人民群眾的監督權，是新時期群眾監督制度建設科學優化的重要前提。

2.建立健全來信來訪制度。在改革開放和社會主義現代化建設新時期，群眾監督制度建設的重要進展之一就是信訪制度的逐步健全。1980年全國和各地信訪機構進行了調整優化;1982年第三次全國信訪工作會議通過《黨政機關信訪工作暫行條例（草案）》，提出信訪工作要遵循“正確貫徹執行黨的方針、政策”“分工負責，歸口辦理”“件件有著落、有結果”的原則，還明確規定縣以上各級黨政機關都必須設置信訪機構，標志著信訪工作已經有規可依。黨的十四大后，信訪制度建設走上快車道。1995年頒布的《信訪條例》標志著信訪工作的制度化水平邁上新臺階。2000年中辦和國辦聯合印發《國家信訪局職能配置、內設機構和人員編制規定》，國家信訪局成為群眾監督制度建設的實體性依托機構。2005年國務院對《信訪條例》進行修訂，對信訪制度和內部程序進行了科學完善，使之更加適合新形勢下信訪工作的需要，更有針對性和可行性，對群眾監督工作更有助益。2007年中共中央、國務院頒布《關于進一步加強新時期信訪工作的意見》，特別提出“要建立健全人民建議征集制度，切實保障公民的知情權、參與權、表達權、監督權，引導人民群眾對黨和政府的工作積極獻計獻策，鼓勵和支持人民群眾以各種方式參與國家事務管理”[16]。綜上，這一時期信訪制度的健全和優化為群眾監督提供了重要的制度支撐。

3.探索構建信息公開制度。信息公開是群眾監督的前置性環節，加強信息公開制度建設是完善群眾監督制度的應有之義。2005年中辦、國辦聯合下發《關于進一步推行政務公開的意見》，開始了信息公開制度化探索。2008年施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》特別規定公民有權對信息公開工作進行監督并提出批評建議。在推進政務公開的同時，各地也在積極探索對領導干部的選任和管理過程加強群眾監督。1997年江蘇省宿遷市沭陽縣率先進行了干部任前公示試點，這一舉措得到中央的高度肯定并逐漸在全國推廣。2000年中組部印發《關于推行黨政領導干部任前公示制的意見》，強調在選人用人過程中加強人民群眾監督，由組織（人事）部門受理群眾意見，更全面準確了解干部情況。2002年中共中央印發《黨政領導干部選拔任用工作條例》，干部任前公示制度成為一種必備監督制度。2004年宿遷市再次推出了干部勤廉公示制度，進一步優化細化了信息公開制度，推進了群眾監督制度化的進程。2006年中紀委會同中組部發布了《關于黨員領導干部述職述廉的暫行規定》，對干部述職述廉制度進行了規范和優化。此外，“深化政務公開，認真貫徹政府信息公開條例，推行電子政務，推進行政權力公開透明運行;不斷拓展公共企事業單位辦事公開工作領域;完善廠務公開、村務公開，大力推行社會聽證、專家咨詢、新聞發布等公開形式”[17]165，還從具體機制層面實現了信息公開制度的優化和完善?？傊?，這一時期的信息公開制度建設在穩步推進中取得了新進展，讓群眾監督工作更加有章可循。

4.科學優化監督保障機制。從制度上加強群眾監督的權益保障、加強對監督人的保護，也是這一時期制度建設的重要舉措。長期以來，受困于擔心被監督者打擊報復，群眾監督開展存在一定困難。為此，這一時期建立了相關配套監督保障機制。一方面，著力強化黨和國家監督體系的協同保障作用。1987年《中共中央紀律檢查委員會關于對黨員干部加強黨內紀律監督的若干規定（試行）》發布，之后中共中央印發《關于縣以上黨和國家機關黨員領導干部民主生活會的若干規定》《中國共產黨黨內監督條例（試行）》等，加強黨內監督與群眾監督的貫通機制建設，如“堅持民主評議領導干部制度，加強黨內監督和群眾監督”[18]。還注重以黨內監督制度為抓手實現監督體系內部的優化重組，從制度層面科學完善多元監督機制，“把黨內監督與人大監督、政府專門機關監督、政協民主監督、司法監督、群眾監督和輿論監督等結合起來，拓寬監督渠道，增強監督合力”[17]63。另一方面，著力優化群眾監督獎勵保障機制，激發人民群眾監督積極性。如“完善舉報人和證人保護制度，探索建立舉報人獎勵制度”[19]303，“健全反腐倡廉網絡舉報和受理機制、網絡信息收集和處置機制”[19]304，“建立暢通無阻、運轉協調、規范有效的民意反映機制”[19]479等?？傊?，對監督保障機制等的探索和優化提高了這一時期群眾監督制度建設的成效。

四、新時代群眾監督制度建設的深化與創新

新時代的群眾監督制度建設實現了創新躍升，制度層次更加分明，監督協同作用更加彰顯，監督保障機制更加全面。同時，以習近平同志為核心的黨中央更加重視提升制度執行力，加強對監督執紀全過程的監督，推動形成了全方位、立體化、多層次的群眾監督制度體系。

1.群眾監督制度與巡視制度實現深度融合。黨的十八大以來，巡視制度已經成為實現黨內監督和群眾監督有機結合的重要制度。面對新時代全面從嚴治黨的新形勢新任務新要求，2013年黨中央啟動巡視條例修訂工作，分別于2015、2017年兩次修訂《中國共產黨巡視工作條例》，將黨內監督和人民群眾監督相結合，賦予巡視制度以新的活力。巡視制度賦能群眾監督機制建設在于：一是加強巡視監督與信訪工作的有效銜接。條例明確規定在巡視前應向同級信訪部門了解有關情況，信訪部門必須配合巡視組完成工作。二是加強在巡視巡察工作中對人民群眾舉報線索的收集與受理。巡視組進駐后會通過權威媒體渠道公布聯系方式，并在進駐地人流密集與方便前往場所設立舉報信箱、開通值班電話和專門郵箱，加強對人民群眾舉報和反映問題的收集和整理。為了保護舉報群眾，明確強調在舉報信箱附近不得安裝攝像頭。巡視組黨組織對有關舉報線索受理后將進行嚴格查證和分類處置，并移交紀檢機關、組織部門等有關機構進行嚴肅處理。三是巡視組工作必須接受群眾監督。多種融合機制的創新為群眾監督制度建設和效能發揮提供了堅實保障。據統計，黨的十八大以來中央共開展了12輪巡視，實現了一屆任期內中央巡視全覆蓋。中央巡視組累計接受、接待并處理人民群眾來信來訪159萬件次。黨的十九大以來，中央巡視組已受理群眾信訪舉報49萬件次，全國紀檢監察機關共接受信訪舉報344萬件次，處置問題線索1667萬件，談話函詢341萬件次?？梢哉f，巡視制度已經成為群眾監督制度建設的重要支撐，二者實現了深度融合。

2.創新國家監察委員會特約監察員制度。在國家監察機關設立監察員這一制度，最早可追溯到20世紀50年代的人民監察通訊員制度。改革開放后，該制度實現了恢復發展。2013年監察部審議通過了《監察機關特邀監察員工作辦法》，明確了特邀監察員的職責除監督監察機關工作與工作人員履職行為外，還包括反映、轉遞人民群眾對監察對象違反行政紀律行為的檢舉、控告等。2018年國家監察委員會組建成立。同年8月，中央紀委國家監委印發《國家監察委員會特約監察員工作辦法》，確立了特約監察員制度，職能更為聚焦，專職于對紀檢監察機關工作進行外部監督，有效突破了“誰來監督被監督者”這一難題，創新了自下而上對監督者進行有效監督的機制。通過從人大代表、基層群眾等群體中優選特約監察員，實現了對紀檢監察工作的社會監督。特約監察員還可以通過對紀檢監察機關領導干部的述職述廉、民主評議和派駐監督等工作進行科學評估與建言獻策，對存在問題進行“挑刺”“拍磚”，發揮監督工作實效。特約監察員制度不僅為群眾監督拓寬了渠道，創新了制度設計，豐富了制度內涵，也體現出了監督者敢于開門接受監督、主動接受監督的自信和胸襟，為新時代黨的紀檢監察工作人員踐行“執紀先守紀、律人先律己”的要求提供了有效的制度保障。此外，各省市紀委監委也積極創新監督方法、拓寬監督渠道，如2018年大連市、廈門市紀委監委從社會各界人士中選聘出多名黨風政風監督員，在其明確自身職責基礎上，加強對基層群眾意見建議的調查研究和收集反饋，以此帶動更為廣泛的群眾監督，進一步優化監督結構和監督格局。

3.深化完善黨務政務信息公開制度。新時代黨和政府的信息公開工作實現了歷史性發展，信息公開的廣度、深度和力度前所未有。同時，黨和政府更加注重制度建設對于信息公開工作的重要作用。2016年中辦、國辦聯合印發《關于全面推進政務公開工作的意見》，強調要堅持“讓群眾看得到、聽得懂、能監督”的基本原則，在決策、執行、管理、服務、結果、重點領域等方面推進信息公開，顯著提升了信息公開的制度化、標準化和信息化水平。2017年中共中央印發《中國共產黨黨務公開條例（試行）》，這是黨內首部信息公開條例，其不僅對黨務信息公開的一般要求和具體事項等進行了規定，還特別提出要注重黨務公開與政務公開的有效銜接和聯動，推進黨務公開工作的制度化水平。2019年《中華人民共和國政府信息公開條例》修訂公布，從制度上樹立了“以公開為常態、不公開為例外”的原則，在主動公開和強化監督等制度設計上作了進一步規范，彰顯了政府信息公開的“便民性”特點，拓展了群眾監督的范圍。此外，由各省市自主探索和推行的“一把手”公開述廉機制、黨員領導干部述職述廉機制等，也成為另一種形式的主動信息公開機制，有力地加強了人民群眾和新聞媒體對黨政領導干部的監督?？傊?，新時代的黨務政務信息公開制度建設強化了群眾監督，消除了監督的盲區和死角，最大限度規避了權力濫用的風險。

4.構建全方位的監督協作保障制度體系。新時代黨和政府進一步加強了群眾監督的權益保障機制建設，從不同維度和方面提出了新舉措。一是完善信訪制度，優化拓寬群眾信訪渠道。2014年中辦、國辦聯合印發《關于創新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》，其中就“進一步暢通和規范群眾訴求表達渠道”等問題進行部署。國家信訪局圍繞《信訪條例》等發布《國家信訪局關于進一步規范信訪事項受理辦理程序引導來訪人依法逐級走訪的辦法》《依法分類處理信訪訴求工作規則》《國家信訪局關于讓群眾“最多訪一次”的辦法（試行）》等配套措施10余件，規范優化信訪工作，保障群眾信訪權益。二是強化制度設計，著力破解“不敢監督”的現實困局。針對監督者的后期保障仍存在“保護工作的分工不夠明確”，“缺乏具體、有效的保護措施”，“側重事后救濟，舉報人遭受威脅時往往求助無門”，“隱性報復難以查處”[20]等現實難題，2016年最高檢、公安部和財政部聯合印發了《關于保護、獎勵職務犯罪舉報人的若干規定》，通過加強嚴格各環節保密措施、強化對舉報人的有效保護等機制建設，疏解和消除舉報群眾的顧慮心理，提升人民群眾的監督積極性。三是建立制度執行監督機制，完善監督的閉合環節。2018年中紀委印發《關于做好新形勢下紀檢監察信訪舉報工作的若干意見（試行）》，2020年中辦印發《紀檢監察機關處理檢舉控告工作規則》，加強對制度執行過程和執行結果的監督。此外，新時代強化網絡監督與電子信訪舉報機制建設，構建的以黨內監督為主導、多種監督方式協同發力的黨和國家監督體系等也成為加強群眾監督的有效補充?？傊?，新時代的群眾監督協作保障制度體系更加完善，有效激活了人民群眾的監督積極性，進一步確保了群眾監督的治理效能。

五、中國共產黨探索構建群眾監督制度的基本經驗

梳理建黨百年來群眾監督制度建設的基本歷程，有助于明晰制度變遷的特點與發展趨勢，總結基本經驗，為進一步推進群眾監督制度建設提供借鑒。

1.立足監督本位：正確把握黨的全面領導與群眾監督的關系。群眾監督本質上是人民民主的體現，在立足人民群眾監督本位的同時，更要關注黨的全面領導與群眾監督的關系，或黨與人民群眾的互動關系。黨的全面領導是中國革命能夠取得勝利、實現人民當家作主的根本保證，如果黨的全面領導缺位，群眾監督也就無從談起。同時，群眾監督也是推進黨的自我革命、不斷加強和改善黨的領導的重要舉措?；厮輾v史可以發現，在百年發展進程中，群眾監督的健康穩定運行和制度化與黨的全面領導密不可分?！爱旤h進行正確領導時，群眾監督工作就會取得突出效果;當黨的領導出現失誤甚至缺位的時候，群眾監督就會陷入無序或混亂狀態，甚至影響國家正常的生產生活秩序?！盵21]因此，新時代立足群眾監督本位、積極動員人民群眾參與監督、完善各項監督保障機制的同時，還要進一步加強和改善黨的領導，為群眾監督制度建設提供政治支持和保障。此外，群眾監督的效能發揮也取決于黨的全面領導，黨不僅要重視群眾監督，還要通過大力加強對腐敗問題和不正之風的懲治力度，及時回應群眾反映的問題，讓人民群眾真正感受到監督實效。

2.明確監督定位：深化群眾監督在黨和國家監督體系中的作用。從監督類型上看，群眾監督屬于黨外監督和體制外監督，也是社會監督的重要組成部分。從黨和國家監督體系構成上看，群眾監督在其中主要起到輔助監督和補充監督的作用。同時結合歷史進程可以發現，群眾監督由于缺乏強制力，其取得實效還依賴于其他監督方式的有效配合和綜合保障。黨的十九屆四中全會提出要健全完善黨和國家監督體系，其中特別強調要以黨內監督為主導，發揮各項監督的綜合作用。因此，群眾監督在明確自身監督定位的同時，必須加強與黨內監督和其他監督方式的密切配合。一是要堅持黨內監督為主導，探索黨內監督和群眾監督的融合機制。新時代巡視制度的創新完善為二者深度融合提供了重要思路，也成為發揮群眾監督效能的有效機制。二是加強與其他監督方式的制度化銜接。群眾監督具有覆蓋面廣、監督深入、監督視角精細等優勢，善于發現一些不易察覺的“微腐敗”問題，可以有效消除監督盲區，實現全天候監督。深化群眾監督在黨和國家監督體系中的作用，就是充分發揮這一優勢，實現自上而下和自下而上監督的有效貫通。此外，如何從具體機制設計上加強群眾監督與不同監督方式的有效銜接，也是進一步完善制度體系的重要著力點。

3.防范監督缺位：加強民主法治為群眾監督制度建設提供保障。民主法治建設是防范群眾監督缺位的重要保障，也是群眾監督制度化探索中的支撐性因素。一方面，人民民主是開展群眾監督工作的根本前提，其監督效果與民主政治的發展程度息息相關。新中國成立以來，中國共產黨領導的民主政治建設取得了輝煌成就，人民代表大會制度“是中國人民在人類政治制度史上的偉大創造”[22]，我國全過程人民民主深刻彰顯了“全鏈條、全方位、全覆蓋”和“最廣泛、最真實、最管用”的特質，這為群眾監督奠定了最為堅實的制度基礎，群眾監督事業也因此而取得積極進展。另一方面，法治建設為群眾監督工作的順利開展提供了必要保障。憲法保障了公民的監督權利，各項相關法律法規的出臺也讓群眾監督工作實現了有法可依。同時，群眾監督能否達到理想效果更需要法治的密切配合，甚至監督的后期保障環節也需要法律法規的維護。因此，法治為群眾監督提供著穩定而有效的保障。新時代群眾監督制度建設更需要將各項工作納入法治化軌道，實現制度規定與法律法規的有效銜接，如制定《群眾監督法》《國家公職人員財產公示法》等，不僅保證群眾監督工作在合法的軌道上運行而不脫軌，也能夠最大限度地發揮群眾監督制度的警戒與威懾作用，助力黨風廉政建設和反腐敗斗爭事業。

4.化解監督錯位：強化制度建設規范和加強群眾監督。新中國成立至改革開放前，群眾監督制度建設既有創新發展，也有跌宕起伏。這表明，缺乏制度應有的調節和規范作用，代之以“大鳴大放”的監督方式和無序的群眾運動，不僅給黨和國家各項事業造成了嚴重的損失，也失去了群眾監督應有的作用，難以實現群眾監督的本來目的，最終必然導致監督錯位?；馊罕姳O督錯位的有力舉措就在于強化制度建設，發揮制度的長期性和穩定性作用，堅持用制度合力規避風險。在改革開放新時期，鄧小平提出了群眾監督必須制度化的思想，江澤民和胡錦濤重視群眾監督制度的接續構建與科學發展。黨的十八大以來，習近平將群眾監督標定為實現黨的自我凈化的根本抓手，進一步深化了群眾監督制度在黨和國家監督制度體系中的作用。群眾監督制度建設的生動實踐表明，逐漸走上制度化軌道的群眾監督是我們黨跳出“歷史周期率”的重要法寶。中國共產黨必須始終牢牢堅持人民群眾的歷史主體地位，在實踐中推動群眾監督制度落地生根、更加成熟定型?？傊?，制度建設是貫穿群眾監督實踐的主線，只有抓住這條主線，才能防范監督錯位的風險。

5.保障監督到位：優化具體機制完善群眾監督制度體系。新中國成立以來，我國逐漸形成了一套系統完備、科學規范、運行有效的群眾監督機制。從制度層面上看，層次逐漸分明，多種監督之間的協同作用愈加明顯，監督保障機制也漸次完善。黨在不同時期結合具體實踐，對群眾監督具體機制都進行了探索，如瑞金時期設立的突擊隊、輕騎隊、工農通信員和群眾法庭，新中國成立初期設立的人民監察通訊員，新時代設立的國家監委特約監察員等;還加強了對群眾監督的前置環節和后期反饋保障環節的機制設計，形成了比較完備的群眾監督制度體系。新時代深化完善群眾監督制度的關鍵就在于優化具體的體制機制，保障監督效果能夠有效落實到位。一是進一步推進黨務政務信息公開制度建設，深入貫徹“以公開為常態，不公開為例外”的原則，在涉及政府財政預算決算、重大項目招標、重大決策論證等環節加大公開力度，強化權力在陽光下運行的機制建設。二是進一步加強監督反饋與保障機制建設，特別要探索建立對監督者和舉報人的持久保障機制，禁絕對舉報人的打擊報復行為。三是進一步強化黨和國家監督體系中各種監督方式之間的融合與銜接機制建設，形成多層次的監督協作網絡，加強全過程監督機制建設，規避權力異化和濫用的風險?？傊?，群眾監督制度建設仍然是一個值得關注的重要問題，還需在實踐中不斷優化完善。

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