香港資歷架構提升社會認可度的路徑: 新制度主義視角

趙斯羽

摘? ?要：建設合法性，提升有效性，是香港資歷架構提升社會認可度的主要路徑。文章以社會學新制度主義的理論為基礎，以合法性概念為核心，以規制要素—規范要素—文化認知要素組成的閉環結構為分析框架，探討香港資歷架構合法化過程的靜態要素和動態機制。香港資歷架構的建設過程中關鍵的步驟是通過三要素與三機制的協同效應，推動制度從主觀的建構到客觀的演化，逐步實現新制度的建立，并最終獲得社會認可。

關鍵詞：資歷架構 合法性 制度化 新制度主義

一、問題的提出

資歷框架①是一整套對學習、職業能力實現全覆蓋的分類標準。近年來，資歷框架的建設成為全球教育領域發展的新方向。2016年，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》明確將“制定國家資歷框架”作為建設目標;2019年，中共中央、國務院印發的《中國教育現代化2035》也明確將“建立國家資歷框架”列為目標之一。作為區別于學歷、職業資格的一項評價體系，盡管各地在不斷開展資歷框架相關實踐，但在社會認可方面遇到較大的困難，導致其社會認知度、普及程度并不理想。作為一項非強制性的政策，資歷框架的推行如何契合社會需求、如何獲得社會認可等問題，已經成為資歷框架推行亟需回答的理論與實踐問題。

香港資歷架構的構建是席卷全球的終身教育資歷框架建設的一部分，有效回應了香港勞動力市場和教育系統發展的現實需求。一方面，由于面臨社會轉型壓力，2004年香港立法會文件指出，距離建成知識經濟體的目標，香港社會存在“勞動力人口學歷水平不足”“教育及培訓制度仍未完善”等問題。香港2001年的人口普查結果顯示，香港有37%的勞動力人口只有初中以下學歷，對于雇主來說，具備專上教育②水平以上的勞動力資源供應不足，而高中及以下的勞動力資源則過剩，人力資本與社會需求出現錯配。教育系統也面臨壓力，香港15歲以上人口接受高等教育學位課程學習的人口比率僅為25.4%，接受非學位課程學習的人口比率為33%[1]，香港的高等教育資源與其經濟地位并不匹配。此外，香港教育資源的供給方不僅包括政府，還包括各類非官方機構，如社會組織、企業等，這就要求對類型各異文憑類課程、培訓課程、持續進修課程等[2]進行整合。為解決人力資源市場、教育系統面臨的問題，香港政府在2004年《施政報告》中宣布設立資歷架構，并于2008年正式推行。

針對資歷框架這項創新政策，新制度主義理論視角可以為其推行提供有效的解釋。新制度主義主張制度不僅處于技術環境中，也處于文化環境中，并強調社會文化才是制度成功推行需要考量的更為關鍵的因素。一項制度真正得以推行的關鍵為其合法性得到承認，合法性是新制度主義理論的核心概念，這種合法性概念是指組織為確立自己的合法地位，需采納被法律法規、社會規范、文化期待所廣為接受的組織結構和行為方式。組織社會學的新制度主義學派認為制度是“由社會符號、社會活動和物質資源所組成的多層次的穩定社會構成，它包括規制體系、規范體系和文化認知體系三大要素”。這為靜態地理解合法性提供了具體的方向，但是這種三要素的框架并不能完全解釋組織主體在經驗中動態地獲得合法性的過程機制。本文在組織社會學制度學派的合法性概念的基礎上，使用制度化概念分析其合法化過程，以合法性要素—合法化過程為分析框架，分別對由規制要素、規范要素、文化認知要素構成的合法性要素，及由激勵機制、遺傳機制、客觀化機制構成的合法化機制進行分析，聚焦制度形成過程中的合法性與有效性問題;以香港資歷架構為研究對象，使用公開的政策文件及相關文獻資料，對其合法性機制和效率機制進行揭示及闡釋。

二、香港資歷架構的合法性要素

香港資歷架構的合法性主要是指資歷架構的相關政策必須符合現有的法律、政策、制度規范及社會的文化認知觀念。香港資歷架構的合法性是在經驗過程中逐漸獲得及不斷加強的，是分別對規制性要素、規范性要素、文化認知要素[3]進行建構的循環往復過程。

（一）規制性要素的建構

規制性要素強調遵守規則是合法性的基礎，對合法性目標的追求要求組織依據相關法律建立及行動。香港資歷架構在規制性要素建構方面主要有以下兩方面的探索實踐。一是完善立法保障。香港特區政府相繼頒布《學術及職業資歷評審條例》《香港學術及職業資歷評審局條例》，此條例的頒布為資歷架構運轉營造了良好的法律支持環境?！秾W術及職業資歷評審條例》于2008 年5 月5日全面生效，為香港教育局局長設立資歷架構及其相關質素保證機制提供法律保障，資歷架構也同時正式推行?！断愀蹖W術及職業資歷評審局條例》明確規定了香港學術及職業資歷評審局（前身為香港學術評審局，以下簡稱香港評審局）的職能、職權，香港評審局可為本地不同團體及界別提供顧問及咨詢及質量保障服務，這是資歷架構的合法性得以保證的關鍵制度要素。二是制定管理政策。香港特區政府教育局負責制訂資歷架構的政策、策略及發展方向。教育局于2009年6月成立資歷架構秘書處作為其執行單位，秘書處負責構建、推行及宣傳資歷架構。香港教育局在公共機構的架構內設置資歷架構秘書處，執行政府延伸職能，這為資歷架構的合法性提供了組織架構保證。通過立法保障、政策支持和組織建設，香港建成了一整套基于資歷架構的質量保障機制，這也是香港資歷架構最為主要的社會貢獻。

（二）規范性要素的建構

規范性要素的合法性指制度的建立必須依據一定的價值觀和規范。規范性要素更多關乎合法性較深層的道德基礎和價值傾向，表現為重視專業評估的程序、規范等。[4]在現代治理語境內，提高規范性要素的密度就能提高組織或者制度的合法性。香港資歷架構高度重視專業性規范的建設，既包括頂層設計的規范性，也包括各個具體領域的專業規范性。具體來說，涵蓋以下內容。其一，制定一套“資歷級別—資歷學分—資歷名銜”的指標體系，為各種課程、資歷、過往經歷的認定和積累轉換提供基礎的規范體系。其二，根據《學術及職業資歷評審條例》成立香港評審局，制定一系列的評審流程和評審標準，這為資歷架構的規范性提供了基礎性保障。其三，行業培訓咨詢委員會就有關行業的主要職能范疇制訂能力標準，為資歷架構在具體行業的運用提供基礎標準。其四，建立資歷名冊，對資歷架構認可資歷及其相應進修課程的數據進行整理和呈現，便于學習者選擇課程和機構。其五，香港特區政府教育局推出《香港資歷架構學分累積與轉移：政策及原則學分轉移政策》，對不同類型課程之間的積累轉換提供基礎標準[5]。

此外，基于香港資歷架構的質量保障機制和具體行業的需求，新的規范還在不斷形成。規范性要素一方面需要符合規制性要素的要求，體現資歷架構的價值追求;另一方面，還需要滿足具體的社會需求，具有服務性質。規范性要素在取得社會認可的同時，提升了資歷架構的合法性，提高了社會認可度。

（三）文化認知要素的建構

與規則性要素、規范性要素的建構不同，文化認知要素的合法性強調更深層的認知一致性，這種合法性依賴于人們潛意識中被視為理所當然的分類，這種文化認知區別于規范性要素的道德性要求，追求最深層次的一致性。2016年的一份涉及香港人力資源的立法會文件稱香港資歷架構“是涵蓋學術、職業和持續教育界別③的平臺，旨在推動終身學習，持續提升本港整體工作人口的質素、專業水平及競爭力，以配合日趨全球化和以知識為本經濟體系的需要”[6]。其中，能力為本、終身學習是最主要的區別于其他教育政策的價值取向，在香港資歷架構實踐的主要項目中，由于政府的強力推動及業界本身的需求，對上述意義有著較為一致的認知，但是真正將這種認知推廣、得到大眾及行業企業的認可，還需要一系列的推廣強化活動以完成制度化過程。

三、香港資歷架構的合法化機制

通過合法性要素的建構，新的制度政策獲得了社會認可的基礎，但其合法性的實現，其社會公信力的建立，還需要通過合法化過程，即一項新制度的制度化過程才能真正完成。制度化是指一項制度逐漸客觀化的過程，斯科特提出了制度化過程的三種基礎機制，分別為基于路徑依賴的激勵機制、基于社會網絡的遺傳機制和基于文化觀念的客觀化機制。[7]下文借助斯科特的制度化概念，對香港資歷架構的合法化機制進行揭示。

（一）基于路徑依賴的激勵機制

制度的發展和變遷存在著一種路徑依賴的傾向，這是因為存在一種普遍的“正反饋”規律，即事物發展如果堅持同樣的方向，就會得到正反饋，而向不同的替代路徑的轉化需要付出成本，并且這種成本會隨著時間的進行而逐漸增加。[8]對路徑依賴規律的應用，其關鍵在于通過激勵機制，在社會活動中建立一種新的依賴關系。在資歷架構的推行過程中，這種激勵機制，主要由新制度政策多大程度上能夠符合社會需求這一關系決定。新制度越符合社會需求，利益相關方就越受到激勵參與新制度。通過梳理香港資歷架構經驗可以發現，其成功的實踐經驗，并不是完全依靠政府的政策支持，調動社會各方力量的參與積極性，起到了同樣重要的作用。為使社會各界意識到資歷架構的推行對行業企業、學習者、在職人員均有現實具體的幫助，香港資歷架構主要進行以下兩方面的努力。

一是為推動資歷架構的落地實踐，香港資歷架構的管理主體（香港特區政府教育局、香港資歷架構秘書處）積極游說政府部門使用資歷架構。香港警隊是首個獲認可開辦資歷架構認證課程的政府部門，政府部門對資歷架構的認可對于提升資歷架構的社會認可度有著重要的意義，也有利于提升警隊專業性。香港警隊早期的培訓課程由警隊內部設計、評審及頒發證書，如“警察搜查及場地保安文憑”等課程，在香港教育局的努力下，警隊將一些課程納入資歷架構的認可，并在招聘過程中明確資歷級別的要求，警隊人員的專業不再局限于內部認可，而是尋求公認的資歷標準，相關的訓練亦變得更有系統。目前，香港警隊共有11個課程獲得資歷架構認證，當中最高級別的課程為第六級，即與碩士學位相同級別。這對于提升訓練的專業性，促進國際交流有著積極的意義。[9]

二是積極推動資歷架構在行業領域的落地實施，調動了企業的積極性。從企業的角度來看，資歷架構對于形成規范化、社會認可度高的專業體系有著重要的促進作用，特別是對于新興行業。資歷架構的主要作用覆蓋企業人力資源管理流程中的規劃、招聘、考核、評價各個階段，港鐵集團負責人在2018年資歷架構國際會議上指出，“香港資歷架構有助港鐵發展培訓鐵路專業技術人員學術知識和工業技術的課程，資歷架構認可的課程提供學習機會、可持續發展的平臺和研究途徑，助力鐵路工業的發展”。[10]課程、人員認證提升了整個行業的專業水平;過往資歷認可機制則為過去沒有標準化、無法量化的行業資歷進行客觀的認證，是提升行業專業性、優化行業形象的重要舉措。

由于資歷架構的推行，香港形成了廣覆蓋的終身學習體系，特別是對低學歷人群、持非本地學歷人群、在職人群有著重要的意義和作用。香港的教育體系中，各類職業教育發揮著重要的作用，資歷架構對這些類型多樣的課程資歷進行整合，并形成行業進階路徑，完成了有效的教育產品供給梳理，實現對社會人口全面的覆蓋和不同課程資歷相互之間的聯通。值得注意的是，資歷架構認可課程特別適用于在職人士進修提升。此外，據香港規劃署數據，往返粵港兩地的人口及在港居住的內地人口，仍有相當大的數量，因此資歷架構對于非本地學歷人士的關注也顯得尤為重要?？偟膩碚f，畢業生可以依據資歷架構在類型多樣的課程及學歷項目中，挑選出更具有權威性和認可度的課程;在職人士可在資歷架構的幫助下，完成在職期間的學習培訓，提升資歷，也可以通過過往資歷認可機制填補學歷短板，實現職業進階;非本地學歷人士可以修讀特定課程獲得本地認可的學歷。

（二）基于社會網絡的遺傳機制

與基于路徑依賴的激勵機制不同，遺傳機制強調的不是激勵、收益的作用，而是承諾或忠誠機制的作用。如果基于回報遞增的制度化觀念強調的是物質記錄的作用，那么基于承諾遞增的制度化觀念強調的則是身份的作用。這種身份可以拆解為兩重意義：一是通過嵌入社會網絡，使得新的制度與既有的社會網絡日益捆綁;二是通過具體規范的建立，將價值具體化，即通過不斷設立規范、標準，來建構新制度的合法性。[11]

在香港資歷架構的推行過程中，基于社會網絡的遺傳機制具體是指參與資歷架構就會獲得一種社會資本，這使得各利益相關者可以在不追求眼前利益和具體收益的情況下參與資歷架構。在香港資歷架構的實踐過程中，基于香港資歷架構形成了由企業、教育及培訓機構、行業協會、專業團體、公營機構及政府部門構成的社會網絡。眾多利益相關者的參與不僅形成了社會網絡，還積極參與制定相關規范的實踐。企業積極發展具備質素保證并契合行業需要的“能力本位課程”，參與學分累積及轉移政策的推行，提供更多彈性的進修機會，鼓勵員工申請“過往資歷認可”，在企業的招聘晉升流程中參照使用資歷架構及其能力標準。教育機構采用行業的能力標準，發展“能力本位課程”或“通用能力本位課程”，使課程更契合業界需要，或訂立學分累積及轉移的措施，為學習人士提供更多及更具彈性的進修機會。

廣泛覆蓋社會勞動力人口的社會網絡和詳細具體的規范已經形成了一種生成式結構，使資歷架構的具體規范可以通過學習機制和遺傳機制不斷地復制生成，最后通過一種密集的制度規范構建新制度的合法性。據資歷架構管理機構統計，截至2020年2月，已發布了22個行業《能力標準說明》，有34，098人通過過往資歷認可機制，獲得72，000張資歷證明證書，超過4800個培訓課程接受評審并取得資歷架構認可，超過8200個獲資歷架構認可的學術及職業資歷，供進修人士選擇。[12]香港中文大學、香港理工大學等高校也分別根據資歷架構開發了課程 。社會各界積極參與資歷架構的建設，通過在企業、政府機構、社會團體推廣資歷架構認可課程、能力為本課程及過往資歷認可機制，為全體社會成員提供了終身學習的途徑。

（三）基于文化觀念的客觀化機制

文化—認知性要素通過客觀化發生作用，客觀化主要是指在新制度推行過程中產生的各種意義已經成為外在于行動者的事實。在資歷架構的實踐中，政府、行業、企業等不同的參與主體，都有意識地對制度進行了客觀化的建構。與激勵機制和遺傳機制不同，客觀化機制更為抽象，主要目標是改變人們的觀念和認知，但是這種客觀化目標的實現仍然需要通過具體的行動來實現。主要通過以下方式推動資歷架構的客觀化：將資歷架構的分類標準客觀化，如在政府的公開文件、官方網站中具體使用資歷架構及其相關概念，企業在人力資源管理過程中應用資歷架構，如認可資歷架構的資歷，鼓勵員工申請“過往資歷認可”。

教育局持續在政府機構中進行游說活動[13]，積極開展在公務員系統推行資歷架構的實踐，如毅進文憑（資歷架構三級）等獲得資歷架構認可的文憑已經符合香港部分公務員的學歷要求[14]，成為招聘條件之一。此外，香港資歷架構還進行了一系列的宣傳推廣，包括投放交車體廣告、電視廣告，拍攝微電影等;另外，資歷架構還實施學習體驗獎勵計劃，為從業者提供基于資歷架構的學習交流機會，上述行動都在試圖將資歷架構的分類標準進行客觀化。其中，政府機構對資歷架構的認可和使用起到了重要作用，增加了公眾對資歷架構的認知，政府通過開辦資歷架構認可的課程，于招聘中應用資歷架構認可的資歷等實際舉措，大大提升了資歷架構的社會認可度。政府及公共機構的積極參與對于提升資歷架構的合法性有著積極作用，特別有利于向民眾傳遞資歷架構課程、標準合法性的觀念。

四、結論

總的來說，在香港資歷架構的建設過程中，靜態的合法性要素與動態的合法化機制相結合，激勵機制、遺傳機制、客觀化機制交替進行，不斷建構其規制性要素、規范性要素和文化認知要素，最終建構了資歷架構的社會認可度。在資歷框架的推行過程中，只有在實踐中形成動力機制，明確需求導向，堅持實踐導向，并使用階段性的發展策略，完成制度從建構到演化的過程，才能推動新政策的推廣和普及。

注釋：

①資歷框架、資歷架構可理解為qulification framework的不同譯法。資歷框架是qulification framework的一般中文譯法，資歷架構是香港使用的譯法，主要是為了表明其在香港的使用不僅是一個規定類型和層級的框架，也包括支持其運行的一整套組織架構，因此，HKQF的中文翻譯為香港資歷架構，在具體使用其所指等同于一般的資歷框架。除香港資歷架構以外，其他情況均遵循已有的表達習慣而使用資歷框架。

②專上教育指香港中學教育之后的教育階段，除了學位課程，還包括副學士及高級文憑等課程，如公幣資助課程、自資本地課程、表演藝術課程、持續進修課程、學術研究等。

③界別可理解為分類或領域。

參考文獻：

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[10]香港資歷架構秘書處. QF for Progression： Articulation and Skills Upgrading Presented by Dr. Martin Lam[EB/OL]. （2018）[2022-08-08]https：//www.hkqf.gov.hk/sc/hkqf_10th_anniversary/index.html.

[12]香港資歷架構秘書處.資歷架構伙伴嘉許典禮2018暨慶祝資歷架構成立十周年）[EB/OL].（2018-08）[2022-08-18] https：//www.hkqf.gov.hk/sc/promotion/printed/index.html？c=3.

[13]EDU進修生活.QF in action [EB/OL]. （2018）[2022-08-18]https：//eduplus.hk/qf/index.php

[14]毅進. 資歷認可[EB/OL].[2022-08-18].https：//www.yijin.edu.hk/tc_chi/qualification.html.

編輯 王亭亭? ?校對 朱婷婷