遺失聲明公示期應縮短或取消

摘要：隨著《電子簽名法》正式頒布實施，電子證照應用正在全社會快速推廣，通過手機app完成實名認證，線上不動產登記申請已經獲得立法認可。在此背景下，當不動產權證書遺失后，仍然要求權利人刊發遺失聲明15個工作日后方可申請補證顯得極不合時宜。為此提出修改《不動產登記暫行條例實施細則》相關條款的建議。

關鍵詞：遺失聲明;修改建議;縮短時間

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2022）07-0031-04 收稿日期：2022-05-20

作者簡介：李紅海，江蘇省鹽城市不動產登記中心。

近年來，隨著“互聯網+政務服務”的快速發展，不動產登記機構面臨依法登記、方便企業群眾辦事和提升不動產登記效率等多重壓力。隨著《電子簽名法》正式頒布實施，電子證照應用正在全社會快速推廣，通過手機app完成實名認證，線上不動產登記申請已經獲得立法認可。在此背景下，不動產權證書遺失后，申請補證仍然要求權利人刊發遺失聲明15個工作日顯得極不合時宜，已廣為企業群眾詬病。本文擬從相關法規的演變、實踐困境和縮短（取消）公示期限的理由等方面進行闡述，就修改《不動產登記暫行條例實施細則》相關條款提出建議。

1 法規演變

1995年1月1日實施的《城市房地產管理法》規定：“國家實行土地使用權和房屋所有權登記發證制度”。1997年10月27日，原建設部發布的《權屬登記管理辦法》（建設部令第57號，2001年8月15日建設部令第99號修改為《城市房屋權屬登記管理辦法》）第5條規定：“房屋權屬證書是權利人依法擁有房屋所有權并對房屋行使占有、使用、收益和處分權利的唯一合法憑證”。第35條規定：“房屋權屬證書遺失的，權利人應當及時登報聲明作廢，并向登記機關申請補發，由登記機關作出補發公告，經6個月無異議的，予以補發”。其時，證書遺失，權利人須刊登遺失聲明、登記機關刊發補證公告，6個月無異議方可補證。

2007年10月1日實施的《物權法》規定，“國家對不動產實行統一登記制度”，并且正式確立不動立登記簿為物權歸屬和內容的根據的制度。2008年7月1日施行的《房屋登記辦法》（建設部令第168號）第27條第2款規定：“房屋權屬證書、登記證明遺失、滅失的，權利人在當地公開發行的報刊上刊登遺失聲明后，可以申請補發。房屋登記機構予以補發的，應當將有關事項在房屋登記簿上予以記載。補發的房屋權屬證書、登記證明上應當注明‘補發字樣”。2008年2月1日施行的《土地登記辦法》（國土資源部令第40號）第77條規定：“土地權利證書滅失、遺失的，土地權利人應當在指定媒體上刊登滅失、遺失聲明后，方可申請補發。補發的土地權利證書應當注明‘補發字樣”。為貫徹《物權法》，《房屋登記辦法》《土地登記辦法》均強調登記簿的作用，淡化權屬證書的作用，不再提權屬證書是唯一合法憑證。對補證程序，并未明確刊發遺失聲明必須多少個工作日，不再提及登記機構刊發補證公告。

2016年1月1日實施的《不動產登記暫行條例實施細則》第22條第2款規定：“不動產權屬證書或者不動產權屬證明遺失、滅失，不動產權利人申請補發的，由不動產登記機構在其門戶網站上刊發不動產權利人的遺失、滅失聲明15個工作日后，予以補發”。自然資源部《不動產登記操作規范（試行）》第1.6.3.2項作出相同規定，即權利人遺失、滅失聲明刊發15個工作日后，方可補發。

2 背景分析

上世紀90年代，因多數人產權意識模糊，存在權屬證書質押借款、擔保的現象。因此，規定遺失聲明6個月后無異議予以補發很有必要，其效用至少有二：一是防止極少部分人以遺失為名，重復領取權屬證書，以權屬證書進行質押借款，進行6個月時間的征詢異議，便于利害關系人知曉并提出異議; 二是防止冒名頂替真正權利人申請補證從事不法行為，可通過遺失聲明公示使真正權利人知曉，并在登記機構補發權屬證書之前，向登記機構提出異議，從而阻止他人騙取補發的權屬證書。2015年，不動產統一登記剛剛開始實施，相關法律規范還不夠健全，電子證照、線上登記等尚未大面積推廣，規定遺失聲明公示15個工作日也還有一定的必要。然而，當下無論是營商環境對辦結時間的苛嚴要求，還是法律規范與信息系統對不動產登記的有力支撐，遺失聲明公示15個工作日已然失去意義也沒有必要。

3 實踐困境

（1）遺失聲明公示期規定影響不動產處分效率。筆者遇到實際案例，某企業急需一筆銀行貸款緩解經營壓力，銀行根據不動產登記簿核查情況已完成授信審批，卻因為辦理不動產抵押登記時，企業無法提供不動產權證書原件而不得不暫停。按照登記規定，需要企業作出遺失聲明并由登記機構刊發15個工作日（21天左右），如此時長，無形之中增加了企業的財務成本。個別權利人急于辦理轉讓、抵押登記，不惜鋌而走險偽造不動產權屬證書，騙取不動產登記（注：現有不動產權屬證書的防偽功能遠不及過去的房屋所有權證，登記工作人員很難靠肉眼識別）。權利人偽造證書的動機，就是為了逃避15個工作日的限制，提高不動產處分的時間效率。

（2）遺失聲明公示期間權利人找到證書便不愿配合登記機構后續工作。遺失聲明刊發期間，有的權利人找回原權屬證書，便不再愿意配合登記機構處理后續事宜。目前，針對遺失聲明公示期間權利人找到證書的情況，各地登記機構做法不一。有的要求申請人再作出撤回遺失的聲明，在登記機構官方網站刊發，然后允許申請人撤回補證申請;有的要求申請人申請換證同時撤回補證申請。當權利人不愿配合時，登記機構常常為之無奈。

（3）遺失聲明公示期間第三人異議讓登記機構陷入兩難境地。第三人認為，其在登記機構刊發遺失聲明征詢異議期間提出異議，登記機構理應停止補發新證;權利人認為，即使人民法院查封不動產或利害關系人申請辦理了異議登記，也不能阻止補發新證，登記機構應當為其補發新證。實踐中，有的登記機構直接停止補發新證，有的登記機構會讓第三人申請異議登記。筆者認為，第三人提出異議，如果是主張其與權利人存在債務糾紛，應當通過訴訟，申請人民法院查封不動產;如果第三人主張不動產登記錯誤，應當通過申請異議登記、更正登記或訴訟解決，但都不能阻止權利人申請補發新證。

4 修改原因及建議

（1）沒有法律法規依據?！睹穹ǖ洹贰恫粍赢a登記暫行條例》均沒有對遺失補證行為作出遺失聲明刊發15個工作日后補證的規定。只是在《不動產登記暫行條例實施細則》（部門規章）《不動產登記操作規范（試行）》（規范性文件）作出了規定。

（2）背景發生變化。一是原《物權法》確立了登記簿推定效力，權屬證書的作用已大大弱化，甚至已經有權利人登記后不領取紙質證書的現象;二是當前“互聯網+政務服務”正全面推行，電子證照的效力已經立法認可，電子證書被社會廣泛使用;三是登記窗口都已配備身份證讀卡器、人證比對等設備，過去冒名頂替的情形已不會發生;四是物權保護、抵押登記意識已深入人心，不會再有“押證借錢”的情況發生;五是救濟通道暢通，第三人與不動產權利人的民事糾紛應當通過民事訴訟解決。

（3）補（換）證并非設權登記行為。登記機構補發、換發權屬證書（證明）并不改變不動產登記內容，只是根據不動產登記簿記載信息重新制作權屬證書（證明）的動作，沒有發生任何的權利內容的變化，不會對權利人或利害關系人的實體權利造成損害?！蹲罡呷朔ㄔ宏P于審理房屋登記案件若干問題的規定》（法釋〔2010〕15號）第2條規定：“房屋登記機構作出未改變登記內容的換發、補發權屬證書、登記證明或者更新登記簿的行為，公民、法人或者其他組織不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理”。

（4）第三人異議不能阻止換（補）證行為?！恫粍赢a登記操作規范（試行）》1.6.3.3條明確規定：“不動產被查封、抵押或者存在異議登記、預告登記的，不影響不動產權證和不動產登記證明的換發和補發”。換言之，即使第三人申請了法院查封登記，亦或是抵押權人其他利害關系人也不能影響不動產權屬證書（證明）的換發和補發。

（5）證照電子化已是大勢所趨。隨著《電子簽名法》等一大批法規出臺或修訂，全國各地不動產登記機構積極開展登記模式創新，推廣使用電子證照，不動產權屬紙質證書（證明）已經不能作為必要的登記申請材料。以筆者所在城市為例，每年向市區30多家銀行業金融機構頒發幾十萬件《不動產登記證明（電子版）》電子證明，這些領取電子證照的金融機構在申請抵押權變更、轉移、注銷時，無須提供紙質證明。再比如，權利人通過互聯網發起轉移登記申請的，在線上平臺完成身份識別驗證后，僅需查詢調取登記簿信息，提供發生轉移原因證明材料等，即可完成繳稅、登記、領取電子證書的全過程，原權屬證書在轉移登記核準登記時，自動公告作廢。因此，通過互聯網平臺申請轉移登記時，即使紙質證書遺失也不影響轉移登記，更不需要聲明公示15個工作日。

鑒于上述原因，筆者建議盡快啟動《不動產登記暫行條例實施細則》《不動產登記操作規范（試行）》修訂，將刊發遺失聲明15個工作日縮短至3個工作日以內，或直接取消必須刊發遺失聲明的規定，權利人直接向登記機構書面聲明證書遺失作廢即可重新申請補證。建議正在起草的《不動產登記法》《不動產登記規程》對此作出相應規定。