政府在生態保護補償中的主導功能及其實現

李星雨

摘 要：生態保護補償是指個人或組織在生態環境修復、還原的活動中，對生態環境系統造成了有利影響且自身發展機會受損，由相關受益者予以補償的法律制度。在我國生態保護補償的實踐中，政府居于主導地位，在生態保護補償法律關系中擔任著補償主體和實施主體的角色。在現階段市場機制發育并不成熟的情況下，堅持政府的主導地位，是我國生態保護補償工作順利開展的關鍵。

關鍵詞：生態保護補償;政府主導;法律關系主體

迄今為止，我國出臺的有關生態保護補償的相關文件中，大多數強調了政府主導的基本原則。①目前，在我國廣泛開展的生態保護補償實踐中，基本上也都是由政府主導，且補償形式多以政府財政轉移支付為主。政府主導生態保護補償機制的現實性，決定了法學界需要對政府的主導功能進行具體的分析。同時，政府主導功能在生態保護補償活動中的實現，是明確其在生態保護補償法律關系中地位的關鍵。隨著《建立市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃》（下文簡稱為《行動計劃》）的發布，近年來有越來越多的觀點認為，政府對生態保護補償的干預過多，應該讓市場應該起決定性的作用。然而究竟是否需要改變政府主導的現狀，政府在生態保護補償法律關系中的角色又是怎樣的，本文將對這些問題進行研究。

一、政府主導生態保護補償的必要性

對“生態保護補償”這一概念進行追根溯源后，可以發現其來源于自然本身的補償。在走入法學視野后，人的能動性不可避免地參與進來，于是生態保護補償的含義便發展到了人對自然的補償。隨著深入研究，學界普遍認為法律調整的對象是社會關系，相應地，“生態保護補償”又被賦予了新的內涵，從而發展到人對人的補償。這一發展肯定了生態保護補償法律關系的本質是是人與人之間的關系，本文在這一基礎上對生態保護補償的概念進行了界定。本文認為，生態保護補償指的是個人或組織在生態環境修復、還原活動中，對生態環境系統造成了有利影響且自身發展機會受損，由相關受益者予以補償的相關法律制度。故而，在界定政府在此關系中的角色時，應該以人與人之間的關系為準。在厘清生態保護補償的法律定義以及這一法律關系的本質后，為分析政府的主導功能奠定了基礎。

我國現階段開展的生態保護補償工作都是由政府主導的，但近年來，越來越多的學者認為亟需改變這種現狀。在國外，并沒有“生態保護補償”或者“生態補償”的說法，與我國的生態保護補償相近的概念是“生態服務付費”，簡稱為PES。20世紀90年代，世界經濟進入快速發展階段，與此相伴的是，全球各國對自然資源的需求量也在日益擴大。經濟發展與環境之間的矛盾逐步凸顯，發達國家開始注意到用運用市場手段來治理環境問題，“購買生態保護”這一辦法應運而生?！吧鷳B服務付費”作為一種正向的激勵機制，通過“受益者付費”來增加產出，在滿足生態服務需求的同時，增加環境保護的投入成本，達到經濟發展和環境保護雙贏的結果。部分學者對生態服務付費的評價極高，認為其可以將潛在的生態破壞者變為生態保護者。在達到保護環境的目的之余，現實中生態服務的供給者往往居于經濟落后的地區，生態服務付費還能夠實現一定意義上的扶貧效果。②

在歐美發達國家，生態服務付費的應用范圍越來越廣泛。這種理論和實踐上的雙重優勢讓我國越來越多的學者開始注意生態服務付費，他們認為政府在生態保護補償中干預過多，我國應該借鑒國外部分國家的經驗，積極探索建立市場補償機制。③通過市場補償機制訂立合同，根據具體的生態保護補償合同，各主體支付相應對價從而達到各自之利益訴求目的。還有學者認為我國生態保護補償亟需立法的原因之一，在于要通過立法逐步明確界定政府補償和市場補償的關系，讓市場補償發揮決定性作用。④然而，我國現階段的市場機制發育并不成熟，如果要建立市場補償機制，需要有界定清晰的產權才可以進行交易，但產權界定成本過于高昂。實際上，有學者對歐美、巴西等國的生態服務付費實踐進行分析后發現，這些國家的政府部門發揮了舉足輕重的作用，大部分成功案例都是在政府主導下的。⑤除此之外，由于受損主體和受益主體難以明確界定，二者之間的直接補償可能將無法繼續。因此，政府在生態保護補償中的作用是至關重要的。

（一）生態環境的公共物品屬性需要政府干預

一般來說，判斷一個物品是公共物品還是私人物品，可以從排他性和競爭性兩個特征入手。典型的公共物品具有非排他性和非競爭性的特征，其產權難以界定或者說界定成本非常高昂，在市場中無法進行交易，因此市場在提供公共物品方面是沒有效率的，這就是我們經常所說的“市場失靈”。由于市場失靈現象的存在，為社會提供公共物品的重任就落到了政府身上。在現實的經濟社會生活中，公共物品一般也是由政府提供的。生態環境具有一定的公共物品屬性，故通過市場機制來提供環境公共物品，往往也是沒有效率的。按照經濟學中的“理性人假設”邏輯，市場中的“理性人”只是為了尋求私人收益，并不在意公共利益，個人收益最大化往往與集體利益或公共利益是背道而馳的。除此之外，具有公共物品屬性的生態環境的非排他性特征，將會導致公眾自愿支付的意愿比較低，只能通過集體行動來完成。而在社會中，政府是最大的集體行動的組織形式，故政府是最理想的提供者。

如一條河的上游居民如果能夠種樹保持水土，那么下游的居民的生產生活用水情況可能會得到改善，但是上游的居民往往不會主動保護、改善河流環境，因為他們并沒有動力這么做。如果依靠市場機制，由下游居民購買上游居民提供的生態服務，但可能并不是所有下游的居民都愿意購買，這將會導致“搭便車”現象的發生，所以政府的干預就很有必要。我國的生態保護補償的法律機制建立和運行，都必須對政府的主導作用給予充分重視。

（二）市場機制的局限性

首先，認為市場補償機制優于政府補償之觀點的理論基礎是科斯的產權理論。這一理論認為，通過市場交易和自愿協商能夠達到資源的最優配置，政府干預并不是唯一能夠解決市場失靈的辦法，政府的責任只是界定和保護產權。但是這一解決方案有兩個前提，即清晰的產權和零交易成本，在現實中這兩個前提條件往往是并不存在的，從而大大限制了市場補償的可行性。⑥

其次，市場補償的前提是存在完善的自然資源產權體系。在資源產權體系完善的情況下，就可以進一步對生態系統服務進行商品化，但是生態服務完全商品化很難實現。第一，生態服務的價值應該以什么標準來定價，這是很難確定的。就算勉強對其進行估計并定價后也可能出現失真的情況，最后導致市場交易機制的無效率。第二，將生態服務進行商品化，沒有考慮到生態系統的特性。生態系統具有整體性，各部分之間聯系緊密，對任何一個部分的利用，可能會對其他部分造成影響，進而可能會達不到環境保護的目標。第三，生態資源的產權難以確定，生態資源通過大氣流動、水域流動形成一個循環體，外部性范圍影響很大，不僅跨省，而且跨國家，在國際產權市場進行交易不具有現實性。⑦

再次，根據上文的分析，生態環境具有非排他性特征，這會導致需求者自愿支付的意愿較低，最終只能依靠政府干預。假如某一社會主體有購買他人提供的生態服務的意愿，但因為獲益的不確定性可能將產生巨大的信息成本，最終影響交易的順利進行。

除此之外，市場機制還可能會給人們的環保意識帶來沖擊。雖然市場機制可能會在一定程度上實現生態保護和經濟發展的雙贏，但是其傳達出來的環保理念是帶有一定的功利主義色彩的。需求者給的價格越高，生態服務提供者就會提供相應更高質量的生態服務。這種引導人們考慮私人收益的價格機制，與社會一直傳達的以公共利益為先的環境保護意識背道而馳，甚至可能會侵蝕人們的社會關懷和公益意識。

二、政府在生態保護補償中主導功能的實現

在明確政府主導生態保護補償的必要性后，本文將從我國實際情況出發，通過分析政府在生態補償法律關系中的角色，探究其主導功能的實現。本文堅持將生態保護補償法律關系包括補償主體、受償主體以及實施主體的劃分方法⑧，對政府的主導功能進行分析。根據生態保護補償的定義可知，補償主體就是相關受益者，而受償主體指的是對環境修復、還原的活動造成積極影響且自身發展機會受損的個人或組織。實施主體是補償主體和受償主體之外的第三方主體，由于生態保護補償的特殊性，確有其存在的必要，本文將在下文進行詳細分析。

（一）對政府是否為補償主體的分析

由生態保護補償的定義可知，補償主體應是相關受益主體。在生態保護補償的過程中，似乎可以將政府是否受益，作為判斷政府是否為補償主體的標準。生態保護補償的根本目標是為了改善生態環境質量，更深層的目的是為了人類的生存和發展，那么最終受益者其實是公眾，并不是政府。但是在一般情況下，受益公眾的范圍非常廣泛性，難以確定具體的受益者。如果要明確具體的受益者范圍，將造成極其高昂的交易成本，所以補償主體和受償主體之間難以進行直接的補償。

這種情況之下，就須要尋找一個能夠代表公共利益的“人”或“組織”，代替補償主體對受償主體進行補償。由社會契約理論可知，政府是將主權體和國民聯系起來的中介者，代表公眾行使權力，扮演著執法者的角色，保護公眾的利益是政府應盡的責任。那么為了盡可能地減少補償主體與受償主體之間的交易成本，政府作為公共利益的代言人，就成為了最佳的“補償主體”。更重要的是，政府本身負有為公眾提供公共物品的責任，在公眾為保護生態環境付出成本之后，政府保護環境的責任就相對減小。在這種意義上，政府無疑是生態保護補償中的補償主體。

（二）對政府是否為受償主體的分析

在實踐中，除了政府補償這種方式外，生態保護補償還包括市場補償的方式。政府補償方式包括多種具體手段，結合我國具體情況來說，最主要的補償方式是政府財政轉移支付。根據政府層級的不同，可以將其分為縱向財政轉移支付和橫向財政轉移支付。⑨有學者認為，在以橫向轉移支付為補償方式的生態保護補償實踐中，政府是作為受償主體而存在的。⑩本文并不認同這種觀點，故將對此進行反駁。

在實踐中，橫向轉移支付多應用于流域生態保護補償的領域。為了保證當地用水安全，從21世紀初，我國一些地方政府就開始探索水資源生態補償制度。各個地方政府之間試圖通過財政資金轉移這種方式，達到利益互換和水資源共享的目的。結合我國新安江流域的生態保護補償實踐，可以對此種補償方式甲已具體說明。地處新安江上游的安徽省，水資源相對來說比較豐富而且優質。而浙江省位于新安江下游，雖然經濟較為發達，但必須依靠上游地區的生態保護才能獲得豐富、優質的水質與水量。故兩省之間存在著利益互補的可能。2011年，兩省正式開始試點。毋庸置疑，兩省之間進行財政轉移支付前提是優質的水質水質。為了完成這種目標，確保水質、維護水生態環境，安徽省放棄了大量可以發展經濟的投資機會，才得以換來優質的水生態環境和下游提供的資金補償。？輥？輯？訛對這一案例進行分析之后，為了確保水質而放棄發展機會的安徽省政府似乎是受償主體。但是這種觀點只看到了表面，沒有進行深入的思考，在安徽省進行河流的生態保護過程中，是廣大的民眾、企業具體落實了各項指標，對河流上游的生態保護產生了積極的影響，并且發展機會最終受損的也是社會公眾。所以，安徽省政府并不是受償主體，真正的受償主體應是社會公眾。

綜上所述，無論是實行縱向財政轉移支付還是橫向財政轉移支付的生態保護補償實踐，政府都不是作為受償主體而存在的。

（三）對政府是否為實施主體的分析

從理論上講，生態保護補償的實施由補償主體直接對受償主體進行補償即可，因為它本質是一種交易，在交易雙方進行博弈之后支付對價即可。但是其又不同于一般的“交易”，原因就是在生態保護補償中，可能會出現參與主體人數過多而且“對價”難以進行量化的問題，從而使得補償主體和受償主體之間難以進行直接交易。在補償主體難以對受償主體進行補償的情況下，就需要一個實施主體，而最好的實施主體就是政府。

結合我國的實際情況，作為實施主體的政府在生態保護補償實踐中，主要有以下的具體角色。

第一，政府制定與調控生態保護補償的宏觀政策。生態保護補償政策，往往通過頂層設計的方式，由地方政府貫徹落實。中央政府以及與生態保護補償的相關部門如國家發改委、財政部、生態環境部、農業農村部、水利部等，制定生態保護補償財政政策以及相關領域宏觀的生態保護補償政策。再由地方政府根據中央發布的宏觀政策，結合本地的實際情況制定地方生態保護補償條例。目前，國務院已發布多部與生態保護補償有關的法規、政策，內容涵蓋了多個領域。實踐中，中央人民政府往往利用縱向財政轉移支付的方式，通過直接分配資金補貼，對生態環境較差的部分地區進行環境保護。這種做法向社會公眾宣告了中央人民政府重視環境保護的決心及定力。又在一定程度上體現出中央財政資金為實現社會公平這一目的的宏觀調控作用，努力達成各省份間生態環境資源的合理調配的環境保護效果。？輥？輰？訛

第二，政府是生態補償管理秩序的維護者。迄今為止，我國還沒有關于生態保護補償方面的國家層面的專項立法。我國于2009年起就開始著手《生態保護條例》的起草工作，由于種種原因，多年以來并沒有結果。2016年，國務院出臺了規范性文件《關于健全生態保護補償機制的意見》，直到2020年年末，《生態保護補償條例（公開征求意見稿）》才正式向社會公開。在基本的生態保護補償制度尚未完全成形的情況下，為了實現生態保護補償機制的正常運轉，從而達到保護環境的目的，政府就必須承擔其責任，維護目前已出臺的相關政策、規則，讓生態保護補償在有序情況下運轉。

第三，政府發揮著推動建立生態保護補償市場的作用。學界普遍認為，科學的自然資源產權體系的存在，是建立生態保護補償市場的重要基石。彭春凝教授認為，目前我國有關環境資源的產權確立制度存在著種種缺陷，不足以為市場保護補償機制奠定堅實基礎。在這種情況下，政府必須推動自然資源領域的確權登記，建立起公平的交易、規范的市場規則，以及培育和扶植市場主體。？輥？輱？訛事實上，我國政府也為推動自然資源產權體系和交易市場的建立做出了努力。2018年出臺的《行動計劃》為推動自然資源產權確立以及交易市場的建立發揮了巨大作用。

根據以上分析可知，我國政府生態補償法律關系中扮演著補償主體、實施主體的角色，而不是受償主體。進一步來說，作為實施主體的政府，又發揮著制定與調控生態保護補償宏觀政策、維護生態補償管理秩序以及推動建立生態保護補償市場等作用。

三、結語

在實行生態保護補償市場機制的“浪潮”下，學界更應冷靜看待這一問題。國外“生態服務付費”成功的前提在于當地發達的市場機制，且大多數成功的案例也是在政府主導的情況下完成的。由于生態環境具有公共物品屬性，以及市場機制本身存在的局限性——產權理論前提虛無、生態系統服務商品化難以實現、需求者自愿支付意愿低、沖擊人們的環保意識等，在生態保護補償中堅持政府的主導作用很有必要。

自然資源產權體系的建立是實行市場補償的前提，在現階段我國各方面條件還不成熟的情況下，要開展好生態保護補償工作，必須注重政府的作用。目前我國政府在生態保護補償實踐中承擔著補償主體和實施主體的角色，在生態保護補償實施的過程中主要負責制定與調控生態保護補償政策、維護生態保護管理秩序、推動建立生態保護補償市場。雖然學界對市場補償機制的評價褒貶不一，但不可否認的是，隨著《行動計劃》和《生態保護補償條例（公開意見稿）》的發布，市場補償機制的建立是大勢所趨。然而生態保護補償市場機制的構建，仍有待于理論和實踐的進一步發展、完善，不可急于求成。

參考文獻：

① 《國務院辦公廳關于健全生態保護補償機制的意見》，國辦發〔2016〕31號，2016年4月28日發布。

② 劉艷紅、郭朝先：《生態服務付費的理論優勢與現實應用》，《中國社會科學院研究生院學報》2016年第3期。

③ 史玉成：《生態補償制度建設與立法供給——以生態利益保護與衡平為視角》，《法學評論》2013年第4期。

④ 王清軍：《法政策學視角下的生態保護補償立法問題研究》，《法學評論》2018年第4期。

⑤ 楊謹夫：《我國生態補償的財政政策研究》，財政部財政科學研究所2015年博士學位論文。

⑥ 同②。

⑦ 同⑤。

⑧ 張建偉：《生態補償制度構建的若干法律問題研究》，《甘肅政法學院學報》2006 年第 3 期。

⑨ 同⑤。

⑩ 潘佳：《政府作為補償義務主體的現實與理想——從生態保護補償第一案談起》，《東方法學》2017年第3期。

？輥？輯？訛李長建、趙田：《水生態補償橫向轉移支付的境內外實踐與中國發展路徑研究》，《生態經濟》2019年第8期。

？輥？輰？訛潘佳：《政府在我國生態補償主體關系中的角色及職能》，《西南政法大學學報》2016年第4期。

？輥？輱？訛彭春凝：《論生態補償機制中的政府干預》，《西南民族大學學報（人文社會科學版）》，2007年第7期。