碳排放權交易體系制度建設：國際實踐及經驗借鑒

夏凡 王之揚 王歡

摘 ? 要：建立良好的碳排放權交易體系以對碳排放權進行合理定價，已成為全球各經濟體實現綠色低碳發展的關鍵舉措。根據世界銀行統計，全球已建立24個碳排放權交易體系，遍及美洲、歐洲、亞洲和大洋洲。本文著重比較國際上運行時間較長且相對成熟的五大碳排放權交易體系：歐盟碳交易市場（EU ETS）、韓國碳交易市場（K ETS）、新西蘭碳交易市場（NZ ETS）、加州總量控制與交易計劃（CCTP）、美國區域溫室氣體減排行動（RGGI），分析各碳排放權交易體系的制度框架和實踐進展，為我國碳市場運行、實現“雙碳”目標提供經驗借鑒。

關鍵詞：碳排放權交易制度;國際實踐;經驗借鑒

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2022.07.003

中圖分類號：F831.0 ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? 文章編號：1003-9031（2022）07-0024-07

一、碳排放權交易體系的制度框架

碳排放權交易體系（ETS，以下簡稱“碳市場”）是市場化的節能減排政策工具，以碳排放權為標的資產進行交易，通過市場功能控制溫室氣體排放，優化產業結構和能源結構，推動經濟社會可持續發展。當前，以“頂層設計為基礎、交易機制為核心、調控機制為保障”的碳市場制度框架搭建完成，旨在管理碳市場運行、規范碳排放權交易，通過制度安排確?！疤歼_峰、碳中和”政策目標如期實現。

（一）頂層設計：筑牢“多邊法律框架協議、基礎性法律法規和實施細則”三位一體的碳市場制度基礎

一是碳市場的多邊框架協議。是指國際社會合作應對氣候變化的制度保障，為碳市場提供了重要的規則基礎。國際社會經過復雜、漫長的努力，達成了系列多邊框架協議，并且由此建立了一些區域性的碳市場。二是碳市場的基礎性法律法規。是指各碳市場以法律形式明確碳排放權作為交易標的的法律屬性，以及交易各方的權利義務等宏觀層面內容，使各碳排放市場構建起堅實、健全的法律保障。三是碳市場的實施細則。即各碳市場基于基礎性法律法規框架下的具體實施細則，是對其某一項條款的具體規定，旨在從微觀層面指導碳市場的具體運轉。

（二）交易機制：針對碳排放配額的核定、分配、交易、履約、監督的全流程管理

一是范圍覆蓋。包括溫室氣體覆蓋范圍（如二氧化碳、甲烷等氣體）①和行業覆蓋范圍（如電力、工業、建筑等行業）。二是總量控制。政府對不同時間范圍內碳市場排放量大小予以明確，保證碳排放配額的稀缺性，實現碳排放交易的經濟效益，最終實現減排目標。三是配額分配機制。碳市場配額分配分有償分配、無償分配及混合模式三種。其中，有償分配模式分為拍賣（企業通過拍賣競價等市場化方式有償地獲得配額）和政府定價（企業依據自身需要按照政府定價購買排放權）。無償分配模式分為基于歷史水平的“祖父法”②和基于標準排放率的“基準法”③?；旌夏Ｊ街竿瑫r采取有償分配與無償分配。四是監測、報告、核查機制（MRV）。對納入碳市場的經濟實體（負有履約義務的控排企業）在生產、經營等過程中產生的碳排放進行監測、檢查及審核等，并出具報告的一種經濟行為，以實現碳排放數據真實可信。五是履約與懲罰機制。指履約期到期時，評估控排企業完成了對應的減排任務，以及當控排企業未能完成時的具體懲罰措施。一般來說，當控排企業在履約期結束時上繳的碳配額等于其實際碳排放量，即意味著其完成了相應的減排任務。

（三）調控機制：針對碳配額抵消、儲存、預借，以及市場連接、調控構建靈活調控機制

一是連接機制。由于單一碳市場規模有限、市場參與者不足，不能發揮有效的市場定價的作用，因此，部分國家和地區已著手探索碳市場的連接，從而創造規模更大、交易更有效、市場流動性更強的碳市場。二是交易價格形成機制。為充分發揮市場在資源配置中的決定作用，碳交易價格一般由市場供需決定。但為避免價格大幅度波動，減少交易風險，在極端情況（如價格觸及規定上下限時）政府也會通過多種方式進行調控干預。例如，通常政府給控排企業分配配額時，會適當預留一部分配額，發揮“蓄水池”的調控作用。三是抵消機制。通過減少來自碳市場范圍外活動的排放來獲取減排量。抵消信用發放前必須經過嚴格審查，以確保減排的真實性和額外性（即這些減排原本并不會發生）。然后，企業可購買這些信用額度來完成其在碳交易體系下的部分履約義務。四是配額跨期儲存和預借機制。配額跨期儲存是指市場履約主體將履約期內未使用的排放配額留存到下一個履約期使用。配額跨期預借是指履約主體提前借用下一個履約期的排放配額。

二、碳排放權交易體系的國際比較

（一）頂層設計

1992年的聯合國環境與發展大會通過的《聯合國氣候變化框架公約》（UNFCCC），對溫室氣體排放進行了“限期”和“限量”的原則性規定。其中并沒有強制性限制各國溫室氣體的排放行為，但UNFCCC的簽訂對于碳市場形成有重大指導意義。1997年通過的《京都議定書》，為各國共同協作、共擔責任、減少溫室氣體的排放指明了方向，該合約的簽訂標志著全球碳市場交易規則正式確立。

韓國在2002年通過的《應對氣候變化法》、歐盟于2003年通過的《溫室氣體排放配額交易指令》、加州在2006年通過的《加州應對全球變暖法案》分別成為韓國碳交易市場（K ETS）、歐盟碳交易市場（EU ETS）、加州總量控制與交易計劃（CCTP）的基礎性法規，為各碳市場建立提供了理論基礎和立法保障。

各碳市場為保證碳市場平穩運轉，在基礎性法律法規的框架下制定了實施細則。歐盟在《改進和擴展歐盟排放配額交易計劃指令》和《碳排放權交易框架指令》等實施細則中明確規定了監管主體、監管方式、報告時間與方式、核查的具體步驟。加州先后通過《低碳能源標準》和《清潔能源與安全法案》等法案，具體規定了其總量控制、配額分配、MRV等碳市場交易具體實施細則。韓國的《溫室氣體排放配額分配與交易法》《溫室氣體排放配額分配與交易法實施法令》等，從總量控制、配額分配等予以法律明確。

（二）交易機制

1.范圍覆蓋：工業和電力是各國碳交易市場重點納入減排的行業，碳市場的覆蓋行業和氣體范圍漸進式擴大。一方面，電力和工業是碳市場首要考慮的覆蓋行業。覆蓋行業選取，需結合各地不同行業的排放占比、減排成本差異以及本地區減排目標等具體決定。國際碳市場通常將高能源消耗行業覆蓋在內，涉及電力、工業、建筑、交通、航空、廢棄物、林業等多行業。進入2021年后，本文所述的五個碳市場均覆蓋了電力行業，除RGGI（僅覆蓋裝機容量25MW以上的火力發電廠產生的CO2排放）外，其他市場均覆蓋了工業行業。另一方面，碳市場的覆蓋行業和氣體范圍逐漸擴大。EU ETS第一階段（2005—2008年）只涵蓋電力和工業部門的碳排放;第二階段（2009—2012年）部分工業相關的氧化亞氮排放及歐盟境內的民航業排放被逐步納入;第三階段（2013—2020年）鋁生產中的全氟化合物（PFCs）排放也被涵蓋入內，并擴大工業控排范圍。K ETS第一階段（2015—2017年）納入企業592家，覆蓋電力、工業、建筑、國內航空、廢棄物等行業;第二階段（2018—2020年）納入企業增加到約610家，覆蓋范圍擴大至64個子行業，公共部門也納入其中;第三階段（2021—2021年）新加入公共交通部門。CCTP第一階段（2013—2014年）覆蓋電力、工業行業碳排放;第二階段（2015—2017年）增加了天然氣、汽油、柴油、液化石油氣供應商;第三階段（2018—2020年）覆蓋了該州約80%的溫室氣體排放和500個工廠。

2.總量控制：配額總量遞減，且遞減速率加快。EU ETS第一階段（2005—2007年）自下而上制定總量，成員國提交排放計劃，歐盟核定，起始約2096MtCO2e /年①;第二階段（2008—2012年）結合《京都議定書》的履約目標，設置排放總量約2049MtCO2e /年;第三階段（2013—2020年），2013年排放上限為2084MtCO2e，其后以每年1.7%速度遞減;第四階段（2021—2030年），2021年排放上限為1610MtCO2e ，其后以每年2.2%速度遞減。CCTP第一階段（2013—2014年）年度排放上限約162.8MtCO2e，占加州溫室氣體排放總量的35%左右;第二階段（2015—2017年）年度排放上限增加至394.5MtCO2e，占總排放量的比例上升至80%左右;第三階段（2018—2020年），2018年排放上限減少至358.3MtCO2e，其后以每年3.1%速度遞減;第四階段（2021—2023年），2021年排放上限進一步減少至321.1MtCO2e，其后以每年4%速度遞減。RGGI對總配額數量進行逐步收縮，第一階段（2009—2011年）、第二階段（2012—2014年）、第三階段（2015—2017年）、第四階段（2018—2020年）、第五階段（2021—2023年）年度配額總量分別為171、150、143、136、119.8 MtCO2e。碳配額總量遞減速率從第三階段的2.5%增至第五階段的3%。

3.配額分配機制：多采取“先免費分配，再逐步拍賣”的模式。除了RGGI完全以拍賣形式發放配額之外①，其他碳市場配額分配主要采用免費分配與拍賣相結合的混合模式。EU ETS一級市場碳配額分配方式從免費分配向拍賣過渡，第一階段（2005—2007年）配額發放采取免費發放方式;第二階段（2008—2012年）配額分配引入拍賣機制，免費發放占總額度的97%;第三階段（2013—2020年）和第四階段（2021—2030年）提高拍賣的配額比例，約57%的配額采用拍賣方式獲取，電力行業實行完全拍賣。北美碳市場對有償配額的接受度較高，RGGI在初始分配期便引入配額100%拍賣方式。CCTP采用免費分配與拍賣相結合的方式，2020年約58%的配額分配采用拍賣方式，拍賣最低價為16.68美元/噸，之后每年按“5%+通脹率”上調。K ETS在新階段（2021—2025年）免費分配比例最高，約為90%。設置拍賣最低價，拍賣最低價等于（前三個月的平均價格+上個月的平均價格+上個月的平均價格）/ 3。NZ ETS以往通過免費分配或政府定價的方式分配初始配額，但在2021年3月引入拍賣機制②。

4.監測、報告、核查機制（MRV）：強制企業定期提交排放報告，并由第三方機構進行核查。EU ETS要求企業定期提交監測計劃和年度排放報告，并經主管部門的核準和實施及第三方核查機構的核查，以確保企業碳排放數據的準確性。構建碳排放企業強制履約體系，強制排放主體完成履約義務，超額排放部分不僅需要補繳，還需繳納罰款額約為3倍碳價，同時被納入征信黑名單，歐盟各成員國還可以制定疊加懲罰機制。CCTP每年達到一萬噸CO2或以上的排放者需提供年報（經過第三方核查機構的核查）。RGGI每季度提交報告，排放數據記錄在美國環境保護署（US EPA）的清潔空氣市場部門數據庫中，數據自動傳輸到RGGI二氧化碳許可跟蹤系統（RGGI COATS）電子平臺。

5.履約與懲罰機制：幾乎所有碳市場對于未履約的懲罰機制都有嚴格的規定。EU ETS要求控排企業在每年的4月30日前，上繳足以抵消其上一年度實際碳排放量的配額以完成履約，對于未履約的控排企業將進行處罰。歐盟懲罰機制相對較為嚴苛，其在2003/87/EU中明確規定其處罰分為兩個階段。第一階段，超過一噸CO2將罰款40歐元，第二階段提升至100歐元。同時EU ETS追加了不可免責的條款。RGGI懲罰機制相對來說比較寬松，其只需下期繳納3倍拖欠配額，且沒有設置懲罰性罰金。NZ ETS對于沒有履約的控排企業將分不同情況給予民事處罰，甚至刑事處罰。K ETS的履約和懲罰由韓國環境部具體負責，對于未履約的控排企業將被處罰市場價格3倍以上的罰款，數額上限每噸CO2為10萬韓元。

（三）調控機制

1.連接機制：成熟的碳市場紛紛聯動、尋求對接，做強做大碳市場規模。2014年，CCTP與加拿大魁北克碳交易市場對接，2018年又與加拿大安大略碳交易市場對接。2020年，EU ETS與瑞士碳市場對接，尋求更廣泛的國際合作。RGGI已經與新澤西州對接完畢，接下來將與維吉尼亞州、賓夕法尼亞州的碳排放交易市場對接。

2.抵消機制：逐步擴大抵消范圍和項目，為企業提供額外的低成本減排選擇，但對抵消比例嚴格控制。K ETS在第一階段（2015—2017年）僅允許使用國內抵消信用，且比例不超過排放總量的10%;第二階段（2018—2020年）允許使用國內和國際抵消信用，比例不超過排放總量的10%（其中國際抵消信用比例不超過5%）;第三階段（2021—2025年）允許使用國內和國際抵消信用，但抵消比例降低為排放總量的5%（其中國際抵消信用比例沒有單獨限制），同時對項目類型約束上較為寬松。CCTP可用于抵消的機制包括：森林、畜牧業、水稻種植等項目。抵消機制可以擴大至加州以外的地區，如加州碳市場連接的加拿大魁北克地區，但不得超過抵消的比例上限（4～6%）。RGGI抵消機制相對較嚴格，不得超過履約量的3.3%（2021—2030年保持這一比例）;且只允許來自RGGI內部的五類規定減排項目。EU ETS自2021年起不再適用抵消機制。

3.配額跨期儲存和預借：現行的所有碳市場均允許控排企業進行配額跨期儲存，但部分碳市場會限制配額跨期存儲量。而與此相對的是多數碳市場均對配額預借加以嚴格限制甚至完全禁止。EU ETS在第四階段（2021—2030年）啟動市場穩定儲備（MSR）①機制作為解決歐盟碳市場供需失衡和增強其抵御外部沖擊能力的主要工具，MSR機制將基于一定的規則和目標按照預設的條件自動調整配額拍賣量。K ETS拍賣預留配額（不高于總量的25%）;設定配額最低（70%）和最高持有量（150%）; 限制配額跨期存儲量;限制核證減排量抵消比例;設定配額價格上漲上限或下跌下限。RGGI配額儲備沒有限制，但法規中表明在確定每年碳排放總量時會考慮以往的配額儲備數量會下調碳排放總量數據;僅允許階段內不同時期碳配額的提前使用，但對數量有限制。

三、經驗借鑒

歐盟、韓國、新西蘭、美國等主要發達國家或地區經過多年建設，在頂層設計、交易機制、調控機制等方面進行了積極的探索，形成了完備的碳市場制度架構，對中國碳市場建設和規則設計有積極借鑒作用。

（一）頂層設計

一是出臺較高層級的基礎法為碳市場提供支持，進一步完善《大氣污染防治法》等法律，將碳市場交易以及糾紛解決機制等納入立法內容。二是研究制定企業排放報告管理辦法、市場交易管理辦法等，制定碳市場配套制度，包括對配額分配的計劃、預存配額的比例、動用預存配額的條件等內容。

（二）交易機制

逐步擴大覆蓋范圍，降低碳市場準入門檻，將高耗能、高電力需求的終端行業納入碳市場，增加碳市場活力，提高碳市場的減排效率。結合我國“雙碳”長期規劃統籌配額總量，在碳市場建立的初始階段，配額總量可以適當放寬以吸引企業加入控排企業行列，隨后逐步加大總量控制的力度以實現我國階段減排任務。通過“祖父法”與“基準法”相結合的方式無償分配碳排放權，而后隨著市場成熟和配套法規完善后逐步向拍賣的分配方式過渡。同時，設置配額“蓄水池”，以發揮政府對碳市場的穩定作用。制定針對不同行業的碳排放監測核算方法以確定控排企業的碳排放量，建立對第三方機構的監督機制以確保核算工作公平透明。建立統一、可量化的懲罰機制，除罰金外，也可將未履約企業負責人納入失信名單。

（三）調控機制

積極探索與國際碳市場的連接可能性，以逐步、漸進方式，與控排主體相似、配額方式相同的國際碳市場進行連接。不斷豐富可抵消項目種類，擴大可抵消的范圍，并且應向有利于促進生態保護的項目上適當傾斜。同時，逐步設置靈活且趨緊的最高可抵消比例調節機制，以維護碳市場的平穩運行。允許控排企業配額跨期儲存以充分發揮配額使用在時間上的靈活性，為避免對未來碳市場造成過度沖擊，應對配額跨期存儲量進行限制。此外，禁止配額預借行為以防止企業拖延減排行動，待未來碳市場發展較成熟后，再視情況考慮放開配額預借。

（責任編輯：孟潔）

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