國家審計與產業高質量發展

胡祥昌 許婧

【摘 要】 黨的十九大指出，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。為貫徹落實好新發展理念，切實服務好新發展格局，文章從國家審計功能和作用角度，全面分析了國家審計在約束政府行為和提高國有企業治理水平等方面的積極作用，認為國家審計可以在產業項目執行的合規、效率及力度等方面進行監督，推動有為的政府和有效的市場雙向發力，確保產業政策落實落地，進而促進產業發展效率和提升創新力度，推動產業高質量發展。

【關鍵詞】 國家審計; 產業政策; 理論基礎; 路徑選擇; 高質量發展

【中圖分類號】 F239.44? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2022）11-0070-06

一、引言

近年來，部分國家貿易保護主義抬頭，逆全球化趨勢明顯，我國經濟發展中的產業鏈面臨重大沖擊，產業發展風險加劇。2019年8月26日，習近平總書記在中央財經委員會第五次會議上強調，要提升產業基礎能力，打好產業基礎高級化攻堅戰。2020年5月14日，中央政治局常委會專題研究提升產業鏈穩定性、競爭力，并提出構建國內國際雙循環相互促進的新發展格局。2020年12月，中央經濟工作會議指出，產業鏈安全穩定是構建新發展格局的基礎，要統籌推進補齊產業短板、鍛造長板，深入實施產業發展質量提升行動，增強產業鏈自主可控能力。2021年通過的“十四五”規劃提出，推進產業基礎高級化，提升產業鏈現代化水平，加快發展現代產業體系，推動經濟體系優化升級。加快推進產業高質量發展，已成為推動我國經濟高質量發展、解決社會主要矛盾的重要抓手。

第七次全國人口普查顯示我國總人口規模達 14.1178億人，社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。經濟資源的稀缺與社會矛盾的轉化，迫使我國經濟發展既要效率，也要質量，更要高質量。面對世界百年未有之大變局，如何把握好新發展階段、貫徹好新發展理念、服務好新發展格局成為我國產業發展面臨的一項重要任務。創新驅動是提高產業發展水平的重要動力和源泉[ 1 ]。我國經濟經歷多年高速增長后，勞動力、環境資源等比較優勢逐漸消失，創新驅動成為引領經濟發展的第一動力。技術創新有助于加快產業發展新舊動能轉換步伐，改變產業發展模式，增強產業實力，提升產業生命力和競爭力。然而產業的創新發展既離不開有效的市場，也離不開有為的政府。市場根據供求關系，通過價格機制、競爭手段影響資源流動，促進資源優化配置與技術創新，最終實現帕累托最優。但市場行為在資源配置中存在固有缺陷，將導致地區經濟結構、產業結構、市場結構等失衡。此時，政府行為可在資源配置中糾正市場失靈現象，與市場行為形成互補，通過產業政策、財政政策以及完善體制機制等對市場進行干預，引導市場主體優化資源配置，加強技術創新。

不過，政府行為也可能因不當等影響資源有效配置，阻礙技術進步。如何約束和規范政府行為、避免市場失靈成為產業效率和動力變革面臨的主要問題。為有效規制政府行為，國家審計在經濟社會發展中的作用日漸凸顯。國家審計機關緊緊圍繞經濟社會發展中心開展工作，依法全面履行監督職責，在推動重大政策措施貫徹落實、保障公共資金安全高效利用、促進改善民生與生態文明建設、維護國家經濟安全，以及問題整改落實等方面發揮著“經濟體檢”作用。黨的十九屆三中全會通過的《深化黨和國家機構改革方案》提出組建中央審計委員會，優化審計署職責。2018年5月23日，習近平總書記在中央審計委員會第一次會議中強調，“審計是黨和國家監督體系的重要組成部分，要更好地發揮審計在黨和國家監督體系中的重要作用”“審計機關應堅持新發展理念，緊扣社會主要矛盾變化，依法全面履行審計監督職責，促進經濟高質量發展……”。在國家調整產業發展路徑，推動經濟高質量發展的背景下，研究如何充分發揮國家審計在社會治理中的作用，以有效規范政府行為、提升產業發展創新能力、服務產業高質量發展，無疑具有重要的理論與現實意義。

本文可能的貢獻和意義在于：一是將國家審計與產業效率、產業創新置于同一場景展開研究，為深化國家審計基本理論，推動審計理論創新提供了恰當的研究對象和現實基礎。推動產業發展效率和創新能力提升，除給予政策傾斜、加大創新力度等外，還需考慮審計在其中的監督、保障和促進作用。因此，將國家審計與產業效率、產業創新納入同一場景展開研究，有助于深化國家審計基本理論。二是在中國國情下探析國家審計對產業效率、產業創新的影響，可為世界國家審計促進產業高質量發展提供中國特色的經驗證據。在我國，服務經濟治理是國家審計治理的重要職責，本文詳細分析了國家審計對產業效率、產業創新的影響及作用路徑，可為發展中國家完善國家治理，進而推動產業高質量發展提供中國經驗。三是從行為約束的視角，考察國家審計與產業效率、產業創新的關系，有助于支撐、拓展新結構經濟學理論?；谛陆Y構經濟學理論，有為政府、有效市場、要素稟賦結構比較優勢，是發展中國家和地區產業高質量發展的三大關鍵影響因素。國家審計約束規范政府和市場行為，推動有為政府建設，提高市場有效性，進而提高產業發展效率和創新能力，有助于驗證并豐富新結構經濟學理論的主要論斷。

二、文獻綜述

新結構經濟學理論認為，有效市場和有為政府的緊密結合才能很好地提升產業發展效率，進而推動經濟高質量發展。政府和市場行為一直是國家審計關注的重點，是國家審計服務產業發展和經濟高質量發展的重要抓手。

（一）政府產業政策導向直接關系產業發展的方向

產業政策作為政府彌補市場失靈的重要政策工具，在優化資源配置、糾正市場失靈、激勵先行者方面發揮著重要作用[ 2 ]，是政府引導產業發展的重要手段。根據適用范圍，產業政策可劃分為通用性產業政策和選擇性產業政策兩大類。通用性產業政策適用范圍較廣，如環境規制政策，通過減排政策、環境績效考核等倒逼污染密集型產業優化資源配置，提高創新能力[ 3 ]，實現產業升級。選擇性產業政策針對特定產業，通過建立準入制度[ 4 ]、政府補貼、稅收優惠、低息貸款等方式，優化產業資源配置，加大研發投入，提高產業競爭力。此外，地方政府也通過政策影響產業發展，如打造科技城、設立高新區和經開區等，帶動產業集聚，推動產業升級。當然，產業政策實施效果依賴于政策制定的精準性以及執行的有效性，如果產業政策的制定違反了比較優勢原則，或者是政策執行力度不夠[ 5 ]等，將導致產業政策失效，反而不利于產業發展。同時，政府體制改革，如財稅、金融、環保管理體制的變革也會影響產業的發展。因為這些改革將促使要素資源更加自由高效流通，推動產業發展創新動力持續提升[ 6 ]。此外，地方政府加大基礎設施建設，如高鐵、機場、高速公路等，也可以有效降低物流和時間成本，同樣有助于產業發展效率和創新能力的提升[ 7-8 ]。

（二）市場競爭淘汰機制是產業發展的內在動力

企業并購重組會帶動資源重新整合，不僅有助于資源利用效率的提高[ 9 ]和創新水平的提升，而且會影響產業競爭格局和競爭強度，引起產業內其他非并購企業的反應[ 10 ]，進而影響產業發展格局。在深化國有企業改革中，并購重組在清理僵尸企業和優化國有資源中發揮了重要的作用。在市場化進程中，境外資本、境外成熟的管理經驗和相對先進技術等的引進，均會影響被投資企業的勞動生產率和創新水平，對產業內其他企業將形成較大的競爭威脅，促使其他企業通過模仿等方式不斷提高資源利用效率和創新能力;同時外資企業可在國內單獨成立分公司、研發機構等，也有助于推動地區產業資源有效配置和創新水平提升，實現產業升級。不可忽視的是，企業發展模式會極大影響產業的發展。國有企業特別是中央控股企業，無論是金融資源還是財稅政策等均有天然優勢，具備承擔研發失敗風險的能力，有助于通過技術創新推動新興產業發展。受歷史發展路徑影響，我國企業創新呈現出底子薄、產業鏈合作稀少的“盆景”模式[ 11 ]。該模式決定我國企業更傾向于一體化發展，特別是在互補性領域具備先期能力的企業，一體化發展動機更加強烈，這種企業一體化發展模式對產業發展具有較大影響。

（三）國家審計可以有效約束地方政府行為，提升財政資金使用效率

首先，作為國家監督體系的重要組成部分，國家審計通過權力制約和監督實現腐敗治理，審計機關投入越多、問責力度越大，腐敗治理效果越好。隨著技術進步和社會發展，審計機關可依托信息技術[ 12 ]，改革審計管理體制，并與國家監察等其他監督機制協同，充分發揮國家審計的腐敗治理作用。其次，國家審計可以提高財政資金的使用效率。財政預算支出早已成為審計機關關注的重要內容，國家審計一方面通過推行審計全覆蓋促進財政預算體制改革，監督財政預算支出[ 13 ]，促進財政資金的有效利用;另一方面審計機關通過預算執行和其他財政收支審計工作報告，向監察機關和社會公眾反饋信息，通過提高立法監督能力和公眾參與程度促進財政資金的優化配置。最后，國家審計可以促進政策落地并得到有效執行。國家審計通過構建政策執行效果評價指標體系[ 14 ]和政策執行結果公告，協同其他監督機制倒逼政策在被審計單位落地并有效執行。此外，國家審計還可影響政府信息披露行為，提高政府信息披露質量，提升政府透明度。

（四）國家審計可以有效約束市場行為，提升國有企業競爭力

我國國有企業在經濟社會發展中的地位舉足輕重。首先，國家審計能夠有效改善國企經營業績。國家審計圍繞中央企業開展財務收支審計，穿透作用于央企上市公司，揭示上市公司虛增收入行為[ 15 ]、高管人員腐敗行為以及非效率投資行為，降低企業過度負債[ 16 ]，抑制應計與真實盈余管理[ 17 ]，以此增強企業會計穩健性，從而提高央企上市公司經營業績。國家審計還可通過實施全覆蓋審計，促進主管部門優化管理職責，降低國有企業政治關聯的負面影響，改善企業生存環境，優化資源配置，促進國有企業保值增值，實現國企高質量發展。其次，國家審計能夠提升國有企業公司治理水平。國家審計圍繞國有企業開展審計工作，可有效提升央企控股上市公司內部控制質量[ 18 ]和企業風險承擔水平[ 19 ]，提高企業現金持有水平和持有價值[ 20 ]，推動央企控股上市公司產能利用率的提升[ 21 ]和全要素生產率的提高[ 22 ]。最后，國家審計能夠增強國有企業創新能力。國家審計主要作用于創新優惠政策，充分發揮政策激勵效應;作用于國企高管，揭示高管隱性腐敗[ 23 ]或超額在職消費，或抑制高管尋租;作用于國企治理機制，成為內部治理機制的補充機制，推動國有企業不斷創新。

然而，現有研究尚無直接探討國家審計與產業發展的相關文獻，國家審計直接圍繞產業發展的審計實務工作也很少開展。在梳理文獻過程中，筆者找到一些文獻間接反映國家審計在服務產業發展中的作用。國家審計通過開展環境績效審計、自然資源資產離任審計等，將環境績效評估結果作為地方政府及官員績效考核的重要依據，敦促政府加大環保投入[ 24 ]，促使污染密集型產業優化資源配置，加大創新力度，提高資源利用效率和創新水平，推動產業發展。產業政策方面，國家審計也開始關注產業政策執行情況審計，保障產業支持（約束）政策落實落地，引導規范產業發展。通過國家審計揭示產業引導基金運行是否合規、資金利用是否有效等問題，保障產業基金有效引導地方產業發展。

總體來看，現有研究一致認為政府和市場均在優化資源配置、實施創新驅動、推動產業發展中扮演著重要角色，但在委托代理模式下，政府、市場行為在推動產業資源配置與技術創新進程中，往往因道德風險、逆向選擇等問題出現不同程度的失靈現象。目前，該問題尚未得到有效解決。從相關研究來看，現有文獻較少從監督機制出發，考察如何約束規范政府和市場行為，以充分發揮有為政府、有效市場的作用，更好地服務于產業發展。

三、國家審計促進產業發展的理論分析

（一）國家審計是權力監督的重要方式，可以約束政府行為

國家審計對政府行為合規性和國有企業效率開展審計，對監督政府權力和提升國有企業效率有積極作用。國家審計是國家政治制度的重要組成部分，是依法用權力監督制約權力的制度安排。國家審計起源于私權部門對公權部門提供公共產品和服務質量的監督。隨著經濟發展和現代民主法治的推進，國家審計已經滲透到社會治理的各個方面，在權力監督和社會治理中已具備預防、揭示和抵御功能，是完善國家治理體系和提升國家社會治理能力的重要手段?；谑芡薪洕熑斡^，受托經濟責任的內容隨經濟社會發展不斷豐富，國家審計功能也因公共受托經濟責任內容的豐富而拓展，已經從合規性審計向兼顧合規和效益審計轉變。

作為國家宏觀經濟調控政策的重要手段，產業政策在國民經濟中發揮著重要作用，政府往往通過制定國民經濟發展計劃、產業扶持或控制政策，以及財政稅收、投融資、項目審批等方式實現產業政策的落地，確保鼓勵類產業獲得更多的資金支持、稅收優惠和更快的審批速度。產業政策實施的目的在于明確國家產業發展方向、引導推動產業結構升級、協調國家產業結構，使國民經濟健康可持續發展。產業政策的實施可以彌補市場缺陷，熨平經濟震蕩，促進創新產業發展，增強適應能力。然而政府在產業政策的落實和具體項目流程中可能存在地區或部門利益割據、官員權力尋租等失當行為，使產業政策出現執行偏差風險，造成企業在競爭產業政策方面出現“劣幣驅逐良幣”現象。而國家審計則可以發揮國家治理和社會治理的免疫功能，有效約束地方政府尋租、政策執行偏差等失當行為，進而確保產業政策的功能發揮和作用體現。

（二）國家審計在服務產業效率和產業創新中的職責較為明晰

國家審計內容隨國家治理內容的深化而動態調整?；诠彩芡薪洕熑斡^和審計控制論，審計在本質上是對經濟活動進行監控并保障和促進受托經濟責任得以全面有效履行。當下，產業發展效率、產業創新能力提升成為經濟高質量發展的重要手段，同時也是國家治理的重要內容，國家審計的內容必然隨國家治理內容變化而拓展。國家審計具有“經濟體檢”作用，其服務產業發展效率、產業創新能力提升中的職責定位，可以從基本層面和衍生層面來分析?；緦用嬷饕獮榻沂竟δ?，國家審計立足于基本工作職責，對產業發展相關體制機制、政策制度的科學性與有效性進行評估，搜集政府機關、國有企業在產業發展領域的公共受托經濟責任履行情況，并揭示產業政策落地情況以及產業運行發展中存在的異常情況。衍生層面功能主要包括預防、預警、糾偏和修復，是對基本層面功能的延伸。國家審計開展產業發展相關領域的審計工作，并將審計結果對外公告，對被審計對象形成震懾作用，達到預防異常情況發生的目的;審計過程中，在揭示問題基礎上，預警產業潛在發展問題，及時糾偏，并提出完善意見，敦促被審計單位（個人）及時整改，達到修復目的。國家審計在經濟領域發揮的功能作用已得到部分經驗證據支持，王雷和劉斌在考察重大經濟政策執行情況跟蹤審計的市場效應時，發現審計不僅具有傳導效應，而且具有揭示、預警等功能。

（三）國家審計能夠提升產業發展效率和促進產業創新發展

林毅夫認為，社會生產率水平的提升主要依賴資源配置效率和技術創新兩個途徑。社會生產率水平直接關系到產業發展的質量、效率和創新程度，如何將有限的勞動力、土地、資本等生產要素配置到附加價值更高的產業是提升產業發展效率和質量的關鍵所在，如何利用好創新驅動戰略引領產業發展也是提升產業競爭力和產業發展效率及質量的關鍵節點。因此，可以說，社會經濟資源的配置效率和創新驅動將在戰略上關系到產業轉型升級和高質量發展。2021年習近平總書記在廣西考察時強調，制造業高質量發展是我國經濟高質量發展的重中之重，建設社會主義現代化強國、發展壯大實體經濟都離不開制造業，要在推動產業化升級上繼續下功夫。因此，在我國擁有完整制造業體系的基礎上，如何進一步做好制造業的高質量發展顯得十分迫切。新結構經濟學和產業發展理論認為，政府在產業興起、發展、成熟與轉移過程中發揮著重要作用。政府在產業發展中的各階段都有積極作用：一是產業起步階段，政府給予政策傾斜，健全準入制度，培育引導新興產業發展;二是產業發展與成熟階段，政府完善監督制度，維護市場秩序，防止產業資本無序擴張;三是衰退與轉移階段，政府持續優化資源配置，改善基礎設施和金融法治環境，降低交易成本，引導產業由低附加值向高附加值轉移，將新興產業潛在比較優勢轉化為競爭優勢?？梢哉f，產業政策對經濟結構轉型和高質量發展意義深遠。

審計作為國家監督體系的重要組成部分，在經濟發展中發揮著“經濟體檢”的作用。國家審計通過監督政府權力和市場主體（主要是國有企業）行為，將產業發展相關的產業政策、制度規定、財政投資等作為重點審計對象，進而影響產業發展的效率和行業的創新。近年來，審計署按季發布國家重大政策落實情況跟蹤審計報告，涉及減稅降費、財政投資、創新創業資金管理、生態環保等多個領域，同時國家審計機關還對中央企業、金融機構以及國有企業領導人進行審計，這些對不同產業發展均會產生直接或間接影響。

四、國家審計影響產業發展的路徑選擇

國家審計促進產業發展的作用機理如圖1所示。

基于國家審計的功能作用和職責定位，國家審計對產業效率、產業創新的影響可以按照審計對象分為兩類：一類是國家審計對政府層面行為進行審計產生的治理效應，通過影響經濟制度建設、重大產業政策執行、公共資金投資以及黨政領導干部等行為，進而影響產業效率、產業創新，其作用傳導機制由政府宏觀層面傳導至產業中觀層面;另一類是國家審計對市場層面行為進行審計產生的治理效應，直接作用于國有企業，影響產業內部微觀市場主體的制度建設、經營決策、財務收支等，進而影響產業效率、產業創新，其作用傳導機制由市場微觀層面傳達至產業中觀層面。因此，根據國家審計在服務產業效率、產業創新中的作用對象，本文認為國家審計在促進產業發展效率和創新能力提升方面主要有兩條路徑可供選擇。

一是國家審計通過約束規范政府經濟行為，優化公共經濟資源配置，實施創新驅動戰略，促進產業效率、產業創新能力提升。

國家審計開展制度合理性審計，評估產業政策制定的科學性、合理性等，通過揭示和完善制度缺陷，確保產業發展體制機制政策更加符合實際發展需要。國家審計開展政策執行效果審計，關注重大產業政策執行過程中存在的問題與不足，提出整改建議，保證產業政策得以有效執行，可以促進提升產業效率和創新能力。從國家審計實務工作來看，近年來審計署按季發布重大政策執行情況跟蹤審計報告，其中包括重大經濟（產業）政策執行情況，揭示產業政策在實施過程中存在的問題，并督促其整改落實?？梢?，國家審計在保障經濟（產業）政策落地實施，推進產業發展效率和創新能力提升中發揮著重要作用。

為發展地方經濟，地方政府往往會結合當地資源稟賦的比較優勢，加大相關產業基礎設施建設投入，如建設經濟開發區、高新技術開發區、產業園區以及成立產業引導基金等，引入新興產業或發展壯大現有產業，保障經濟持續增長。國家審計通過審計政府產業相關投資資金的管理利用情況，合理保障公共資金投入進度與實際相符，避免資金流向高能耗、高污染行業和僵尸企業等領域，確保產業投資資金得以高效利用，推動產業發展效率和產業創新能力提升。

經濟發展中，黨政主要領導干部往往扮演著定基調、把方向的角色，其行為決策對包括產業發展在內的地方經濟發展至關重要。國家審計通過開展經濟責任審計、離任審計等，約束黨政主要領導人的行為決策，避免權力尋租，助推其選擇發展更為合理、更有潛力的產業，促使資源得以有效配置，創新驅動得以充分發揮，在提高產業發展質量的進程中促進經濟高質量發展。此外，隨著環境保護力度的加強，生態環境已成為地方官員政績考核的重要指標。國家審計開展環境績效審計，可約束黨政領導干部經濟行為，避免經濟資源流向高污染、高能耗以及過剩產業，既有利于優化配置現有資源，也有助于促進高能耗、高污染產業技術革新，擺脫對資源環境的過度依賴，推動產業發展效率和創新能力的提升。

二是國家審計通過約束規范國有企業的市場行為提升國企治理水平、改善經營決策、提高投資效率等增強產業內國有企業資源配置效率和創新能力，促進產業效率、產業創新能力提升。

國家審計對國有企業及其下屬單位開展財務收支審計，評價國有企業內部管理、會計核算，核實國有企業及下屬單位經營成果、財務狀況真實性，揭示潛在問題，為國有企業加強精細化管理，進一步規范財務管理制度，提高會計核算水平，進而為提高國企治理水平提供重要保障。良好的公司治理可以提升國有企業在市場中的競爭力，在優化資源配置中推動產業發展，提升產業發展的效率和創新水平。

在專項項目制度下，產業政策主要以具體項目形式為依托，通過招投標等方式篩選具有相應實力的企業落地實施，這種由政府計劃到市場行為的轉化機制，可以顯著提高相關產業內企業創新水平。國家審計對國有企業開展產業相關專項項目審計，評估國有企業在產業項目落地過程中項目任務分解是否合理、各環節銜接是否有效，評價項目專項資金的管理與撥付情況，保障專項項目建設進度符合預期、建設質量達到既定目標，在促使提高國有企業創新水平的同時，同步增強產業創新能力，推動產業發展轉型升級。

同時，國家審計通過開展經濟責任審計、績效審計等，加大監督檢查力度，促使國有企業主要負責人廉潔自律、盡職履責，降低國有企業代理成本和權力尋租概率，在提升國企經營效率中推動產業發展效率和創新能力提升。當然，國家審計也能有效杜絕國有企業高管人員庸懶行為，促使他們落實深化國有企業改革政策，持續完善重大決策機制的運行，加大企業創新投入力度，提升相關產業發展效率和創新能力。

五、結語

我國經濟社會發展正處在百年未有之大變局這一關鍵時期，要理順和實施一系列政策組合拳，爭取實現“三去一降一補”，實現產業發展的轉型升級和推動經濟高質量發展。從國家審計發展歷史進程看，國家審計正在從政府部門或國有企業的合規性審計向兼顧績效審計和重大政策落實評價方向轉變，能夠有效約束地方政府（或部門）及國有企業的行為，這種約束性既表現在政策執行的合規性上，也表現在行為的效益上，更表現在重大政策執行和落實的力度上。因此，國家審計從功能和作用上看，可以從合規、效益和執行三個層面確保產業政策在地方政府（或部門）及國有企業中得到有效落實。國家審計作為權力監督的重要方式，職責定位清晰明了，在促進產業發展創新和轉型升級中的作用日益突出。因此，在產業轉型升級和創新發展過程中，如何進一步發揮好國家審計的作用是值得持續深入思考的問題。

當然，本文的研究思路主要是圍繞國家審計對公共部門（含國有企業）資源監督的角度來討論國家審計對產業高質量發展的作用功效，而國家審計的社會治理功能在民營企業促進產業創新和高質量發展中是否有一定的作用沒有觸及，這既是本文的研究缺陷，也為進一步研究留下了空間。

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