基層環評審批中的問題及對策分析

李品君　孫伊露

【摘? 要】論文通過對基層環評審批問題的分析，從完善環評審批相關制度及管理機制、進一步優化環評審批前置許可要求、提高基層環評審批的效能水平、加強對基層環評服務市場的監督管理、提高公眾在環評審批中的參與有效性等方面，研究基層環評審批問題的解決對策，期望為日后提高基層環評審批質量和水平提供建議。

【關鍵詞】基層;環評;審批

【中圖分類號】X820.3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號】1673-1069（2022）03-0140-03

1 引言

現階段，城市基礎設施建設日益完善。各類建設項目在相應的規劃區域有條不紊地開展，在國民經濟發展中發揮著至關重要的作用。目前，環境影響評價制度改革日益深入，在符合規劃及相關政策文件要求的前提下預測建設項目施工期及運營期污染物排放量，旨在減少建設項目環境污染，為后期建設項目環境監管提供依據。在政策的深入實施下，環評審批制度不斷完善，加強生態環境準入管理，可提高市場評價標準，優化營商環境，最終打通“綠水青山”和“金山銀山”的雙向轉化通道。綜上，環評審批關乎民眾的基礎生活和區域經濟發展，做好基層環評審批工作是環評審批的關鍵點。因此，論文展開基層環評審批問題與對策的研究，具有現實價值。

2 基層環評審批特點

2.1 政府主導

基層環評審批的特點比較鮮明，首先表現為政府主導。政府的主導性，主要表現為在基層環評審批工作中，基層政府作為政策的先行者，具有主導性地位[1]。工作開展中，政府部門需要不斷樹立和強調主導地位，提高政府公信力和權威性，有效結合技術與行政雙重審批工作，方能夠具體問題具體分析地做好環評審批工作。在此期間，基層政府始終有最終的審批權力。

2.2 審查專業與地方重視

基層環評審批的特點也表現在審查專業與地方重視。

第一，基層環評審批具有較強的專業性。通過對基層環評審批工作的分析，發現該項工作屬于技術性工作，涉及不少專業技術指標，審批對工作人員的技術要求較高[2]。在審批期間，也會用到各種先進的審查方法。無論是審查工作本身內容還是審查需要用到的方法，都需要專業性，配備較強的專業技術人員。所以基層環評審批過程中，會聘請環評專家、專業第三方評估機構，對環評內容進行審查，確保環評審批的高效性。第二，地方政府部門比較重視基層環評審批?；鶎诱块T比較重視該項工作，主要是該項工作會關系到政府績效，也會影響區域經濟發展。

3 基層環評審批中存在的問題

3.1 環評審批的問責動機不足

通過對基層環評審批問題的分析，發現當前基層環評審批的問責動機存在明顯不足的問題。在信息化時代下，放管服改革日益深化。每項政策實施時，都會接受嚴格審查，環評審批制度隨之得到完善[3]。在基層環評審批工作中，各級政府部門基本形成閉環狀態，建設項目在相對完善的流程中，能夠保障審批工作的有序開展。分析可發現，環評審批的各環節處于持續改進的狀態，提高了審批的時效性。環評審批問責機制的建立，可在一定程度上增強審批人員的責任心，但隨之帶來的問題，是審批人員的積極性受到打擊，主要是部分審批人員在工作的同時，擔心發生問題會被追責，壓縮了審批人員的服務空間，會對環評審批的發展產生不利影響。

3.2 公眾缺乏對環評審批的重視

在環評審批中，公眾對審批工作有監督的權利。通常來說，公眾在環評審批工作開展中，能以聽證會的方式聆聽環評審批報告內容，實現對環評審批的監督、評價。根據環評審批的監督，可根據實際情況提出相對合理的建議或是意見。建設工程項目施工期間，環評審批部門需要積極與民眾交流，參考民眾的建議，具體問題具體分析地考慮問題，制定出相對科學的環評方案，為生態環境保護奠定堅實的基礎。不過，在多種因素的影響下，環評審批工作中的公眾參與度不強，公眾缺乏對環評審批的重視，沒有積極參與到環評審批監督中，導致公眾在環評審批中的監督作用流于形式，政府不能夠及時聽取公眾意見，在一定程度上制約了服務型政府的建設進程。

3.3 審批人員綜合素質有待提升

在基層環評審批工作中，審批人員是直接接觸審批工作的人員。審批人員的綜合素質，會對整個基層環評審批質量和效率產生影響。在環評審批制度改革下，審批制度相對完善[4]。受相關部門缺乏對審批人員重視的影響，仍有部分審批人員的專業知識欠缺，環評審批能力不強，導致環評審批的效率有所下降。另外，缺乏與時俱進理念。在環評審批工作中，部分審批人員不能夠與時俱進地學習與環評相關的新知識、新規范或是新準則，導致環評審批的工作效率不高。

4 基層環評審批問題的解決對策

4.1 完善環評審批相關制度及管理機制

在解決環評審批問題時，要結合環評審批工作開展現狀，完善環評審批相關制度及管理機制。

第一，建立健全環評審批制度。早在2003年，我國就出臺了《中華人民共和國環境影響評價法》[5]。環評審批工作始終以該項法律內容為主，在環保形勢不斷發生變化的情況下，該法律中的內容已經與現代環評審批工作不符。在2016年，全國人大提出了關于《環評法》的修正草案，并且經會議通過。綜合來看，基層環評審批工作要充分加強對法律法規的重視，基于現有與環評審批相關的法律法規，分析法律法規中存在的缺陷或是漏洞，結合新時代環保需求，及時更新環評審批內容并將其納入法規中，用于對環評審批法規的完善。以此，為環評審批工作的有序開展提供法律依據。第二，完善環保管理機制。結合生態環境保護理念，完善環保垂直管理機制[6]。該機制主要應用于省級以下區域，是環保改革的重要舉措。在垂直管理下，地方政府部門并不能直接干預環保監察執法，使環保部門能夠真正落實與環評審批相關的政策內容，通過監督的方式及時發現環保力度不強的地方政府，提高環保執法力度。第三，加強對地方環評審批的重視?；鶎诱稍O置獨立部門，配備相應的技術人員，專門對環評報告進行評審，使審批、技術評估兩項目工作有效分離，減少工作量，提高環評審批的工作效率。第四，組建優秀環評審批人才隊伍。通過面向全社會招聘的方式，吸引更多優秀的審批人才進入基層政府環評審批部門，定期對環評審批人員展開培訓，包括審批技術、專業審批技能、注意事項及職業道德素養等，從整體上提高環評審批人員的能力，為基層環評審批工作提供人才保障。

4.2 進一步優化環評審批前置許可要求

基層環評審批工作開展中，應進一步優化環評審批前置許可要求。市場經濟體制下，基層環評審批工作前置許可要求較多，流程復雜，會影響審批效率。為此，可結合新時代環評審批工作開展現狀，將不必要的前置許可文件取消，提高環評審批效能。

第一，減少前置許可。無論是國家法規中，還是地方政府文件中，都或多或少地涉及環評審批前置許可要求。環評審批工作前置許可條件冗雜，不符合現階段環保形勢[7]。針對此種現象，基層政府部門可適當取消環評審批前置文件，包括建設項目及環評審批預審意見、試生產及執行標準等批復文件。國家法規中保留環評審批前置許可的相關要求，允許容缺受理，刪減不必存在的前置程序，以此達到提高環評審批效率的目的。第二，試行環評審批承諾備案制。在經濟新常態下，基層政府部門可基于建設項目環評審批現狀，試行環評審批承諾備案制。具體來說，建設項目單位在辦理手續時，可憑借獲取的意見書，到有關部門辦理審批手續。在此期間，基層環保部門可結合其他部門的文件，對建設項目單位實施容缺受理，可有效節省流程和時間。不過，環評審批手續并不可用意見書替代，也就是說建設項目單位僅可憑借意見書減少審批流程，但不能夠直接跳過獲取審批手續的環節。第三，重視區域化評估評審?；鶎诱块T可對區域環評審批內容進行分析，從環評審批流程簡化方面，提出與地方環評審批相符合的評估評審方案，在對審批前置許可要求進行優化的同時，提高環評審批效率。

4.3 提高基層環評審批的效能水平

在基層政府公信力中，審批效率是影響政府公信力的重要因素。為此，基層環評審批工作期間要充分提高環評審批的效能水平。

第一，采取一站式辦理?；鶎迎h評審理工作開展中，可在行政服務科納入行政審批職能，設置辦公窗口。同時，環保部門在設置辦公窗口時，要合理授權，做到受理、審批的一站式辦理，嚴禁受理與辦理出現在兩個窗口的現象。通過此種方式，縮短建設項目單位的審批時間。另外，也可積極利用網絡信息技術，開展網上審批工作，由基層政府構建信息共享平臺，提高信息共享性，做到對建設項目單位的跟蹤服務。第二，重視環評審查?；鶎诱块T可設審查小組，定期審查環評審批項目，根據建設項目對環境的污染情況，將其劃分為不同的種類，簡化項目審批程序。第三，開通綠色審批通道?；鶎诱块T可結合建設項目類型及性質，對民生工程、污染防治工程及城市基建工程開通綠色審批通道。具體來說，建設項目需要由市級環保部門審批時，要對審批程序進行簡化，盡量在最短時間內給予審批;建設項目需要由上級部門審批時，要積極與上級部門溝通，縮短審批時間。針對綠色通道審批項目，要及時將環評審批結果公布出來，使公民行使知情權和監督權。第四，環評審批函審。有部分建設項目比較簡單，對環境的影響比較少，可選擇函審方式，從技術層面對項目進行審查。借助現代化技術手段，由專家在靈活的時間內審查建設項目，實現對環評審批時限的縮短。

4.4 加強對基層環評服務市場的監督管理

基層環評審批工作開展過程中，務必要加強對基層環評服務市場的監督管理。

第一，重視對環評審批文件編制質量的審查。對于受理的環評文件而言，基層環保部門要著重審查文件的質量，利用先進的軟件及技術，深入分析環評文件中的數據，對于出現數據遺漏、誤差等現象的文件，均納入不符合環境準入門檻文件中，不予批準，責令環評文件相關編制單位重新整理數據，在限定期限內對差錯進行整改。若環評文件中有因選址不當而影響環評內容的現象，基層環保部門要及時向上級報告，從客觀層面上提出處理意見。第二，重視環評單位人員資質[8]。對建設項目進行審批時，要選擇專業知識豐富、能力較強的負責人參與到環評審批報告中，對于不參加會議的人員或是不對內容進行報告的人員，取消其參與技術評估會的資格，由此造成的損失自行承擔。第三，提高環評機構的監督力度?；鶎迎h保部門要定期對環評機構進行監督、檢查，具體監督內容應包括環評機構的工作內容、質量、資質條件等，提高環評機構工作質量。第四，成立專門監督小組[9]。小組成員由基層環保各下級部門成員組成，小組直接歸環保部門負責人管理，定期對環評審批進行監督，及時發現問題及時上報，以此提高基層環評審批效率及質量。

4.5 提高公眾在環評審批中的參與有效性

參與權與知情權，是公眾基本權利[10]。在基層環評審批工作中，要充分提高公眾在環評審批中的參與有效性。

第一，對公眾參與的環評審批內容加以規范。目前，公眾環保意識不斷提升，原本環評審批工作中的公眾參與內容，與新時代公眾的知情權需求存在不符現象?；诖?，基層環保部門可結合地方環?，F狀，出臺操作性強的法律文件，在文件中對公眾參與環評審批的內容進行規范，明確規定公眾參與環評審批的時間、參與的方式及范圍等。第二，提高公眾在環評審批參與中的造假懲罰力度。嚴格審查、核實公眾參與環評審批的真實性，若發現公眾參與中存在回訪失聯、調查表信息失真等現象，要在查找到造假人員后，對其進行懲罰，包括繳納罰款、記入社會誠信檔案等方式，以此達到震懾目的，維護公眾合法權益。第三，合理宣傳和引導環評審批?；鶎迎h保部門可發揮主觀能動作用，積極與公眾互動，借助互聯網時代下的各種新媒體，實現對環評審批的宣傳，使公眾能夠對環評審批有正確的認識和了解。第四，完善信息公開機制?；鶎诱块T要積極引導公眾參與到環評審批工作中，確定環評審批的內容[11]。根據環評審批工作現狀，將審批結果全面公開，使公眾能夠從比較全面的角度了解并掌握環評審批情況，有效維護公眾的知情權和參與權，為公眾提供行使監督權的機會。

5 結語

近年來，城市基層設施建設體系日益完善。在新的發展環境中，建筑工程項目數量不斷增多，建設規模有所擴大。在建筑工程項目施工期間，不可避免會對環境產生影響。目前，社會各界已經開始加強對建設項目環境評價的重視。雖然我國環境影響評價審批已經取得顯著成效，但受多種因素的影響，基層環評審批工作中仍因不合理問題而使審批效率有所下降。通過本研究，能夠為日后提高基層環評審批質量及效率提供相應建議。

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【作者簡介】李品君（1987-），女，江蘇張家港人，工程師，從事環境管理與監測研究。

Analysis of Problems and Countermeasures in the Examination and Approval of

Grassroots Environmental Impact Assessment

LI Pin-jun， SUN Yi-lu

【Keywords】grassroots; environmental impact assessment; examination and approval

【Abstract】Through the analysis of the problems of grassroots environmental impact assessment examination and approval， this paper studies the solutions to the problems of grassroots environmental impact assessment examination and approval， such as perfecting related system and management mechanism of environmental impact assessment examination and approval， further optimizing the pre-approval requirements for environmental impact assessment examination and approval， improving the efficiency level of grassroots environmental impact assessment examination and approval， strengthening the supervision and management of grassroots environmental impact assessment service market， improving the effectiveness of public participation in the environmental impact assessment examination and approval， and hopes to provide suggestions for improving the quality and level of grassroots environmental impact assessment examination and approval in the future.