地方城投公司轉型中的融資模式探討

牟仁才

摘要：城投公司的出現和發展，對城市的基礎設施建設和經濟發展都起到了極大的推動作用，但是城投公司融資模式單一，企業資產質量良莠不齊導致城投公司難以擁有企業的獨立自主性，融資運作中沒有形成規范的運作方式。此外，也尚未形成完善的風險預警與應急處理機制。隨著監管趨嚴，城投公司急需向市場化轉型，摒棄傳統融資模式的弊端，結合市場化特點和各類融資模式的特點，進行合理創新，拓寬融資渠道，增強自身的市場競爭力，擺脫城投公司目前面臨的困境，實現真正的可持續發展。本文通過分析城投公司傳統融資中存在的融資規模、融資模式單一等問題，對轉型過程中的融資模式提出了相關建議。

關鍵詞：地方城投公司;融資模式;市場化轉型

地方城投公司是我國經濟發展到特定階段時產生的經濟組織，隨著城投公司的發展和完善，其在各地方經濟體系中的重要地位也已經顯現出來。雖然城投公司建設的項目大都屬于非營利性、公益性的類型，但這些項目的完成提升了城市的現代化，建立了便利的交通網絡，可以側面為招商引資等創造條件，進而促進城市經濟發展，間接地拓寬了地方財政收入的來源。由此可見，地方城投公司是基礎設施建設、公共服務建設、民生保障工程的強力推手，同時它也為地區經濟的發展奠定了基礎。

在政府和各級監管機構不斷出臺相應監管政策，監管日益趨嚴的背景下，如何提升城投公司自身的競爭力，實現地方城投公司的轉型，尤其是如何在轉型過程中改善城投公司當前的融資局限性，更好地作為市場化公司的角色發揮作用，值得社會各界加以關注。

一、城投公司的功能

2015年之前，城投公司只是作為地方政府融資平臺，主要承擔投融資相關工作，功能定位較為單一。隨著地方債務問題逐漸顯現，對城投公司的各項監管措施相繼落地，要進行地方政府隱性債務風險的化解，地方融資平臺公司的轉型是必不可少的部分。

在轉型之前，地方城投公司通過融資、投資活動，進行城市基礎設施項目的建設，推動了我國城鎮化的建設進程，從城鄉道路、橋梁、鐵路、機場、高速公路等方面建立起了便利的城市交通網絡，也在水利、通訊、供電、供氣等產品上完成了居民的日常生活保障，全方位地加強了城市的建設和現代化。伴隨著城投公司的市場化轉型，一些新的功能角色也逐漸出現，城投公司不僅要在城市建設和產業項目市場化融資中承擔主要角色，還要進一步參與基礎設施的建設和運營，同時也要在地方優勢產業培育和產業升級中起到推動作用，城投公司在進行轉型之后，雖然明確劃清了政企的界限，卻承擔了更多的責任，轉型后的城投公司既身負國有控股的公益性，又有著較靈活的現代企業機制和身份。如今，全球經濟仍然處在中低速增長軌道上，國際局勢變幻莫測，我國正在加快構建“國內國際雙循環”的新發展格局，在這個關鍵階段，地方城投公司也將承擔起地方政府調節區域經濟、調節產業、對政府投資的項目進行市場化運作的責任。

二、城投公司傳統融資模式存在的問題

城投公司融資規模日漸龐大，針對地方融資平臺的監管體系尚未完善，使得地方城投公司在對地方經濟產生積極影響的同時，也不斷產生著企業定位模糊、經營管理效率低下、融資受限等一系列的問題。隨著我國經濟進入新常態，以往傳統的投融資模式已經不再適應我國經濟的現狀，一些地方城投公司無法再保證融資模式的合理性，融資模式的不足使得融資工作無法順利、有效的開展，城投公司的市場化轉型已經刻不容緩。

（一）融資運作規范性差，債務規模龐大

傳統的融資過程中，城投公司由于有政府背書，在資本市場中，城投公司的融資業務深受金融機構的追捧，由于這種非理性的追捧行為，加上很多地方政府對城投公司舉債的決策過程科學性的缺乏，使得平臺公司超規模融資現象相當嚴重。

一方面，很多政府投融資平臺過度包裝，以求偽裝成運營狀況良好、現金流量充足的公司，通過粉飾的財務報表不僅無法提高公司的償債能力，反而會引起一系列重復融資的事件發生。同時，各類金融機構為了盈利出現“多頭授信”現象，使得城投公司“多頭借貸”，債務規模逐漸龐大。另一方面，部分平臺公司使用“借新還舊”方式進行融資，一旦出現債務違約風險，風險將會急劇擴散，甚至蔓延至整個金融體系。

（二）監管趨嚴，融資渠道單一

目前，由于城市基礎設施的項目多屬于非營利、公益性的項目，政府仍然是城市基礎設施建設的主要投資方，由于這一特性，一般項目使用的融資方式并不一定適合城投公司承建的項目，這導致我國地方城投公司一直以來都面臨著資金來源渠道較為單一的問題。同時，對于這些非營利的公益性項目，城投公司只有建設權，建設完成后實際經營權由別的部門掌握，使得資金投入后并沒有實現收益，也就很難依靠公司自身進行對外融資。

現階段，城投公司仍然主要通過銀行貸款的方式實現融資，項目建設期間，城投公司缺少收入來源，又要償還貸款利息，很容易陷入“借新還舊”的循環之中，更有甚者，只能變賣自身資產用于償債，同樣會陷入一種惡性循環，現金流量嚴重不足，導致公司的日常正常運轉受到影響。雖然我國市場經濟體制改革不斷加深，我國的資本市場也愈發成熟，但是實際上，我國融資體制仍處于落后水平，融資壁壘厚的同時投資歧視現象也依舊存在，隨著我國宏觀經濟政策的不斷進行調整，地方城投公司也會逐漸進入可持續性更強的發展階段，可要想在短期內改變銀行貸款在城投公司融資來源中壓倒性分量的現狀依然有很大難度。

（三）資產質量良莠不齊，有效資產較少

城投公司在多年的發展歷程中，積累了很多資產，但是賬面上的資產總量雖大，實際的資產質量良莠不齊，有效資產不多。一是在許多項目的建設期間，由于存在行政命令的要求，時常存在一些“搶工期”的現象，導致項目的建設推進得很快，無法獲取完善的手續，最終導致項目建成之后沒能實現確權的情況，因此有很多在建工程并沒有按時轉化為有效資產。二是由于城投公司建設的項目具有的公益性質，項目建成后并沒有產生穩定的現金流，項目建成形成的資產雖然記錄在城投公司的資產負債表中，實際上經營管理權卻并不由城投公司擁有，資產沒能實現應有的效益。三是公園、廣場等一些純公共產品的基礎設施在建成后雖然轉變為城投公司的資產，但實際上只能作為無效資產看待。

（四）市場化運營能力差，償債能力不足

由于城投公司主要負責地方基礎設施類的公益性項目的投資建設及運營。難以從項目中獲取持續的現金流，償債資金來源主要依靠土地、財政預算資金以及債務置換等。一方面，償債資金的來源方面依賴政策，特別是土地等資金來源很容易受到宏觀經濟政策的影響，具有較大的不確定性;另一方面，城投公司自身的市場化運營能力較為缺乏，公司項目投入大、收益小，自身造血能力不足，同時在負債方面又沒有進行合理的規劃，導致了城投公司先天和后天的償債能力都有所匱乏。

（五）法律規范不健全，風險控制機制欠缺

在對城投公司的監管中，近年來，政府和各級監管部門相繼推出了一系列監管措施，但是法律體系有所缺乏，規則體系尚未健全，監管機制尚不完善，對融資平臺的業務開展方式、公司運作規范、投資方向的確定和限制等都沒有進行細節性的規定。同時，針對城投公司債務的風險預警和防范機制也不完善，監管措施未落到實處，監管力度不足，出現問題時問責不嚴，多重因素使得城投公司缺乏有效的融資風控機制，導致城投公司在風險管理方面還有許多短板。雖然城投公司的市場化轉型正在實施，但短期而言，地方城投公司仍然處于政府的實際控制之下，想要在短期建立統一的風控機制較難。

三、城投公司融資模式的轉型新思路

（一）更新融資理念，明確定位合理創新

要更有效地進行融資模式的創新和改革，必須要先從理念上進行“更新”，要跳出傳統思想的束縛圈，敢于探索和創造更加適應時代現狀的融資模式。首先要對當前正在使用的融資模式進行優點與缺點的全面評估和分析，揚長避短，再根據項目的實際狀況合理合規進行新融資手段的選擇和使用。城投公司在融資工作中，要結合自身業務特點、項目情況、與日常業務或項目建設相關合作企業的情況以及當地金融機構的情況等，從思想層面探索解決當前的創新性問題，尋求更多解決當前融資困難現狀的方法和渠道。

融資模式和機制的創新同時也要適應市場環境的發展，城投公司要明確市場定位，對公司自身的內部治理結構進行適當調整，合理進行權責分配。進行融資前，城投公司要對創新模式進行評估，加強與政府和其他機構的交流，特別是要加強與法律中介機構的溝通，充分發揮創新融資模式的作用優勢，以期達到預期的最好效果。

（二）增強自身造血能力，形成良性循環

要實現城投公司的融資模式轉型，首先要提升城投公司自身的盈利能力。城投公司自身盈利能力的提升，不僅會使其獲得更高的授信額度，在此過程中的信號傳遞也會有利于城投公司靈活選擇更低的利率進行城投債的發行。在自身財務狀況優化的同時，融資成本也會降低，逐漸形成良性循環，有利于城投公司的長遠發展。

要切實提升地方城投公司的盈利能力，需要更多地引導城投公司進入經營性項目或準經營性項目的建設中去，逐漸剝離地方城投公司項目融資與建設的“公益性”特征。在轉型過程中，要充分發揮城投公司以往在城市基礎設施建設中積累的經驗，同時也要加強對城投公司潛在價值的挖掘，充分發揮城投公司的優勢與潛能，創造更多的收益與現金流。

除提升城投公司自身的盈利能力之外，還需要打破剛性兌付，打破地方政府隱性擔保的固有印象，同時推進財稅改革，通過增大地方政府的財政透明度，讓隱性債務顯現出來，幫助金融機構進行清晰的判斷。通過財稅改革的推進，完善市場定價和約束機制，推動城投公司的市場化轉型。

（三）擴大融資渠道，靈活運用市場化融資模式

城投公司的現有融資模式仍然依靠以政府作為擔保人的銀行貸款為主，單一的融資模式極大限制了融資規模，使得城投公司面臨著很大的項目風險。改變單一融資模式現狀，拓寬融資渠道，將以間接融資為主要融資方式的模式轉變為直接融資、間接融資相結合的模式，是城投公司轉型發展中的重中之重。

通過選擇多元化的融資工具以拓寬融資渠道，可以利用資產證券化、企業信托、社會私有資本融資等方式獲得資金支持。資產證券化通過將有未來預期現金流但流動性不足的資產進行歸集重組，將其轉變為可以流通的有價證券。此外，通過允許私有資本參與城投公司項目的建設，優化股權架構，也有利于城投公司融資模式多元化發展。多元化的市場投資主體的參與，將推動城投企業項目融資得到多渠道的解決，實現城投公司的良性發展。

（四）建立規范化的融資管理體系

規范化的管理體系，一方面會有利于公司充分發揮整體優勢，減少操作風險等事件導致的重大負面影響，另一方面有利于企業員工及時找準各自的位置，各司其職，加強團隊合作，提升工作效率。

首先，要加大人才招募，引進專家，加強與金融機構的合作，進行金融市場、優質產業、宏觀經濟、公司運營狀況等信息的整合和分析，建立完整的分析機制，結合實際情況，制定適用于自身的融資結構和融資方式。同時利用上述信息做好公司的宣傳工作，改變以往作為傳統城投公司時幾乎沒有對外宣傳工作的狀況，提升自身的知名度，以便于在融資談判中處在有利地位。其次，對融資資金的到位與使用時限的匹配程度進行提升，避免出現資金集中到賬導致的階段性資金短缺和階段性資金余額過大的狀況，提高資金的利用效率。最后，針對融資時可能出現的各類風險，要建立起規范化的制度進行風險的預防，設立合理的風險指標閾值，完善風險預警機制，定期對融資活動中可能出現的各類風險進行評估，做好面對各類風險的預防方案，以及突發事件發生時的應急管理措施。

（五）整合資源，做大平臺

要促進地方城投公司進行高效的轉型，除了從各公司自身能力的提升外，還需對已有的各類資源進行整合，使得地方投融資平臺的資源得以發揮最大的效用。一方面，對國有資產進行整合，將一些經營性資產注入平臺，提升資產的規模和質量，從而提升公司的投融資能力，降低公司的融資成本。另一方面，對平臺進行重構，對各平臺公司進行評估，根據與環境的匹配性進行分類重構，拉高企業整體價值，加強資產優化重組，提高運營效率。

通過這種平臺間的整合，將現有的城投公司轉型升級變成多家有清晰定位、有支撐性主業、有合理負債規模和結構、有可持續發展能力的企業，形成大型的國有企業集團，充分發揮資本集聚效應，令其能更好的在城市發展和公共服務等領域發揮自身的作用。

四、結束語

綜上所述，城投公司對地方財政和地方經濟發展都有著很大影響，隨著市場化轉型的提出，城投公司的功能也發生著一些變化與拓展，在原有承擔公益性項目建設的基礎上，還要承擔起在經濟不確定性不穩定性較大的形勢下協助政府進行地方區域經濟調節的責任。要更好地發揮城投公司應有的功能，扮演好新型市場化城投公司的角色，必須對傳統城投公司的經營模式中的經營方式進行揚長避短。就融資模式而言，要改善融資模式單一的現狀，從思想層面、工具層面、管理方式層面進行創新，創新融資模式，拓寬融資渠道，同時要厘清政企界限，明確權責分工，提升城投公司自身的盈利能力，加強融資管理體系的規范化建設，全方位促進企業自身循環通暢，提升企業競爭力，在實現自身良性發展的同時協助政府進行產業調節、經濟調節的重要任務。

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