政府參與鄉村旅游發展的模式比較及困境分析

摘要 在鄉村振興過程中，由于村級財政的限制，區級及街道政府往往承擔著更為活躍的主導作用。以南京市江寧區3個典型鄉村為例，剖析了政府在不同程度上介入鄉村發展的路徑和方式，并與集體、個體、工商資本共同作用于鄉村建設，產生出了3種鄉建模式，即政府主導-村民主體型、政府主導建設運營型和企業主導-政府托管型，并對各類型的實施情況進行了評估。

關鍵詞 鄉村旅游;模式;困境

中圖分類號 F 304.1? 文獻標識碼 A? 文章編號 0517-6611（2022）12-0130-02

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2022.12.033

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Comparison and Dilemma Analysis of Government Participation in Rural Tourism Development

XU Ju-fen

（School of Urban and Civil Engineering， Nanjing University Jinling College， Nanjing， Jiangsu 210089）

Abstract In the process of rural revitalization， due to the limitations of village level finance， district and street governments often assume a more active leading role. Taking three typical villages in Jiangning District of Nanjing as an example， this paper analyzes the ways of government intervention in rural development. Together with collective， individual and industrial-commercial capital， it resulted in three rural construction modes for government-led and villager-subject， government-led， and market-orient， and the implementation of each type is evaluated.

Key words Rural tourism;Pattern;Dilemma

20世紀90年代以來我國經歷了快速城鎮化發展，城市建設取得輝煌成就的同時，鄉村普遍面臨著人口流失、土地閑置、產業層次不高、發展動力不足等問題。2017年，黨的十九大提出了“鄉村振興”重要戰略，在“綠水青山就是金山銀山”發展思想的指導下，如何發揮鄉村的資源特色尋求可持續發展道路，成為鄉村建設的破題關鍵[1]。自2012年提出美麗鄉村建設戰略以來，鄉村發展經歷了試點推進到全面鋪開的過程，涉及更廣范圍內的鄉村道路交通、水體環境、公共配套設施及各類旅游產品的建設，因此區級政府和街道政府往往作為更加活躍的主體參與到了鄉村振興的實施過程中[2]。

近10年來，南京市江寧區堅持依托特色產業帶動鄉村振興發展，區政府下屬的南京江寧美麗鄉村建設開發集團有限公司、南京市江寧區江寧鎮村鎮建設綜合開發有限公司作為推動鄉村建設的兩大核心國資平臺，負責鄉村道路、環境、驛站等大型工程的建設，在景區型美麗鄉村層面，則通過成立子公司或街道派出機構的方式推動對應的鄉村建設和運營維護[3-4]。截至2020年，江寧區已經建成市級以上美麗鄉村216個，走出了一條集合鄉村文創、康養、民宿等農旅文結合的鄉村旅游之路，地方政府、企業、村集體、農民等發展主體共同參與到鄉村建設中，國有資本、集體資本、企業及個體工商資本等不同體量的資本介入到鄉村投資中，形成了多種鄉村發展模式。筆者選取其中3個典型鄉村案例，分析政府因不同程度的介入而與其他發展主體形成的3種“鄉村建設聯合體”，并對其實施效果進行比較評估。

1 政府參與鄉村建設的主要職責與訴求

1.1 提供公共服務

由于鄉村土地政策等原因，鄉村各類公共產品主要依賴地方政府供給[2]，如鄉村公路、衛生服務及環衛設施等的建設及更新，鄉村河道治理、村莊的景觀化改造等，推動城鄉公共服務均等化既是城鄉統籌發展的核心任務，也是鄉村振興的基本保障。在鄉村旅游發展過程中，資源特色和基礎較好的鄉村被政府選為試點村落，政府給予專項撥款用于鄉村環境建設，并通過官媒進行宣傳推介，這些都是政府提供公共服務的形式。

1.2 推動產業發展

如果說城鎮化帶動人口由鄉村流入城市是市場引導的必然趨勢，是城鄉發展追求效率的部分，那么如何解決城鎮化帶來的鄉村發展動力不足等問題則是公共政策的要求，這是城鄉發展尋求公平的部分，“產業興旺”被列為鄉村振興戰略之首要方針，就是指向鄉村的發展動力之根本，但是鄉村長期處于“失血”狀態，政府首先需要適當地“輸血”，通過財政轉移支付進行公共產品的輸送，再挖掘鄉村特色資源、因地制宜引入特色產業，然后通過吸引多元資本形成鄉村發展的合力，構建鄉村通過產業振興實現自我造血的機制[5]。

1.3 提升治理水平

長期以來，我國在城鄉建設領域普遍存在重建設、輕治理的現象[6]，政府通過財政投資打造試點鄉村，取得階段性成果后再轉移到下一個試點，但是脫離了財政支持的鄉村又面臨著村級財政無法支持公共產品持續供給等問題，而政府持續供養又對公共財政產生巨大的壓力。當前，政府、村集體、村民、外來資本等多元主體共同參與已經成為鄉村建設的常態，也“生產”出不同類型的“鄉村社區”，針對不同的社區提出差異化的鄉村治理模式是實現鄉村持續發展的保障。C8A872FE-DFA4-438B-9D9A-EA74E9F11233

2 “政府+”鄉村建設聯合體的模式與困境

2.1 “政府主導+村民主體”模式——以黃龍峴村為例

該種模式由政府作為先導完成鄉村的基礎設施和環境建設，打造美麗鄉村的物質環境，包括道路、停車場、醫療、文化、環衛等公共基礎設施的建設，水環境的整治，綠地景觀的打造，民居外立面的出新等，表現為由政府向鄉村無償提供公共產品，但不進行統一的宅基地收儲。原住農民依然是鄉村發展的主體，掌握著宅基地和農用地的資格權和使用權，在政策紅利和流量紅利的雙重福利影響下，農民通過農家樂、民宿、土特產銷售等方式拓展第三產業，或自行將宅基地使用權出租給外來投資人。這類鄉村主要出現在鄉村振興發展的前期階段，政府往往不惜財力打造試點，并承擔鄉村旅游社區的運營管理和后期維護。

黃龍峴村是江寧區早期打造的5個“金花村”之一，2020年曾獲評“長三角文旅特色美麗鄉村”，并已實現景區化管理。2012 年，區級兩大核心國資平臺出資設立了南京黃龍峴建設開發有限責任公司來負責鄉村的公共基礎設施建設和環境打造，但是宅基地、農用地主要歸村民所有，并未作統一收儲。筆者在2020年對黃龍峴走訪調研時發現，步行街上的餐館、茶館、民宿、文創、超市零售等商鋪達到40多家，大多為原住村民自主經營，少量村民因遷入城市居住而將民房租給個體經營者，也有部分宅基地被政府收儲后由黃龍峴建設開發公司用于茶文化展示及茶葉推介銷售點、手作文創店等[7-8]。

鄉村旅游產業的發展為黃龍峴帶來了流量和創收，筆者2020年采訪的大部分商鋪經營者年收入均超過10萬元人民幣，農家樂、民宿的經營商戶年收入則達到30萬～50萬元。但黃龍峴的案例也表現出政府“大包大攬”模式的局限性，比如由農民向經營者的身份轉型使得村民具有強烈的逐利性，政府無償提供公共產品而并未從鄉村土地中獲得收益，后期的運營和環境維護依然對地方財政造成較大的負擔，此外，村民大多有著“自掃門前雪”的心態，過于依賴政府對鄉村的投入，但缺乏鄉村治理的自主性和參與性，鄉村社區營造氛圍較弱。

2.2 政府主導建設運營模式——以觀音殿村為例

該模式也是以政府及其下轄城建公司為主體，負責鄉村公共基礎設施和環境景觀的建設，與“政府主導+村民主體”模式不同的是，政府在對村民實施搬遷安置的基礎上會對宅基地進行統一收儲和整理，再通過招商引資形成新的鄉村社區，由所在街道在村莊設置派出管理機構負責村莊的運營管理，主要包括宅基地的對外租賃和招商引資，形成類似旅游型鄉村社區的管委會管理模式，雖然也有外來工商資本的入駐，形成不同的商業業態，但依然由政府負責鄉村的管理和運營，并且需要定期“輸血”來維護鄉村的“美麗”環境。

觀音殿村是江寧區于2016年著手打造的試點，2017年入選江蘇省首批特色田園鄉村名錄。早在2016年建設之初，觀音殿所屬的秣陵街道政府就與村民簽訂了宅基地和民房的租賃合同，對村民實施整體搬遷和統一安置，之后在基本保留原有民宅的基礎上對建筑和環境進行了修繕和美化。街道提出了打造“非遺民俗文化鄉村”的定位，為迎合景區化管理的需要，街道在鄉村入口設置了觀音殿游客服務中心，負責鄉村的運營和管理，為鼓勵工商資本投資，街道給出3年零租金的優惠政策，筆者于2020年走訪調研時不少商戶已經超過3年租期但仍然享受零租金的優惠。從實施成效來看，已經收儲的49戶民居已有業態入駐的占比60%以上，以餐飲、零售、民宿、文創體驗為主，主要分布在中心景觀帶兩側，筆者在節假日和工作日走訪時發現，只有部分餐飲店鋪和網紅民宿處于全時段營業狀態，與高校合作的文創和零售商店僅在周末及節假日開放，并且仍有1/3的建筑處于常年閑置狀態，目前街道還在持續地招商引資，但受新冠肺炎疫情等原因的影響，一些網紅商鋪如“薰衣草森林”等已經處于停業狀態。值得補充的是，觀音殿因村口的四季花海吸引眾多游客前來觀光，附近餐飲店員工告訴筆者，平時來看花海的以老年人居多，多為自帶午餐到此一游的零消費族。

不難發現，無論是零租金還是設置派出機構全盤管理，街道政府作為觀音殿村的發展母體在持續地為鄉村發展輸血，一位被安排為村莊保安職位的原住民跟筆者介紹，每年兩季的花海返修、池塘清淤和荷花種植都是由街道政府出資，這種模式依然依靠政府的“大包大攬”才得以維持，同時原住村民的搬離和工商資本投資的分散以及對疫情風險的考慮，旅游型鄉村也面臨著持續發展動力缺失以及社區生活氛圍不足的問題，地方政府依然承擔著巨大的財政壓力。

2.3 “企業主導+政府托管”模式——以蘇家理想村為例

這類鄉村建設以工商資本為主體，政府退至幕后，僅僅在土地租賃、官方宣傳等環節給予支持，一般是文旅企業對某一鄉村具有開發意向后，與政府簽訂土地租賃協議，政府負責前期的村民搬遷安置等事宜，文旅企業負責鄉村的規劃設計、建設運營、環境維護和社區管理等具體事務，形成政府將鄉村建設項目托管給市場的模式，政府不需要持續投入大量的財政資金，而企業獲得一定年限的土地開發使用權限和政策優惠。

蘇家理想村鄰近觀音殿村，由專注鄉村文旅度假開發的鄉伴文旅公司負責建設運營，公司于2016年與街道簽訂了西毗蘇村20年的土地租賃協議，街道對村莊實施土地的整體收儲和村民的搬遷安置后，便將村莊整體交付給鄉伴公司建設運營，村莊整體定位為集鄉村民宿、親子樂園、休閑娛樂于一體的“城市近郊鄉村文旅社區”[9]。2016—2017年，鄉伴公司完成了2處品牌民宿及餐廳、咖啡吧、戶外樂園等項目的建設并對外營業，2018年以來，鄉伴文旅公司將基地內的建設用地陸續轉租，更多的工商資本進入蘇家理想村，截至2020年底，蘇家理想村已經建成10家品牌民宿及十余家商鋪，配套市場化物業管理機構，成為江寧區收割流量的著名“網紅村”。

與前兩種依托政府輸血的模式不同，蘇家理想村是由市場主導運營的鄉建項目，一方面，政府通過土地換資本，在沒有造成財政負擔的基礎上完成了美麗鄉村的打造;另一方面，工商資本在鄉村地區以低價獲得了土地開發權，滿足了資本增值的需求。值得思考的是，這類鄉村的發展脫離了農民和農業，農民并沒有從土地增值中獲益，鄉村公共空間因為市場項目（如戶外樂園、皮劃艇俱樂部）的運營而具有更強的封閉性和逐利性[10]。蘇家理想村的發展模式其實是“莫C8A872FE-DFA4-438B-9D9A-EA74E9F11233

干山”模式的延伸，很大程度上改變了鄉村原有的人口結構和社會關系，導致了鄉村的異化發展。

3 結論與討論

在鄉村的“反哺式”發展邏輯中，政府作為公共政策的制定者和實施者、公共產品的無償提供者，承擔著積極而重要的角色，從前期公共基礎設施和環境的建設、村民的安置和宅基地的收儲，到鄉村旅游項目的實施和招商引資，再到后期景區式鄉村社區的運營管理，政府在大部分的鄉建項目中給予了“家長式”的全鏈條關懷，這種發展模式不斷消耗著過去30年因城鎮化發展而積累的土地財政，并通過轉移支付的方式為鄉村“反哺”，但值得注意的是，在美麗的環境和熱鬧的旅游產業背后，顯現出巨大的財政負擔和居民鄉村治理意識的薄弱。對于完全市場主導的鄉村建設，雖然在很大程度上減輕了財政壓力，也容易培育“網紅村”，但脫離了“三農”的“網紅村”終究沒有辦法解決鄉村發展的基本問題。需要改變以往重建設、輕治理的行政思維，真正立足“三農”問題，統籌考慮生活、生產、生態功能，促進鄉村建設與鄉村治理統籌發展。在激發農民建設鄉村、治理鄉村主體性的基礎上，促進多元資本在鄉村的整合發展，是未來鄉村振興的重要任務。

參考文獻

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[3] 申明銳，張京祥.政府項目與鄉村善治：基于不同治理類型與效應的比較[J].現代城市研究，2017，32（1）：2-5.

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[7] 南京市江寧生態環境局.黃龍峴：村企攜手打造美麗鄉村“金名片”[EB/OL].（2020-08-17）[2021-04-25].http：//hbj.nanjing.gov.cn/gqdt/202008/t20200817_2333614.html.

[8] 劉惟藍，章燕璐.美麗鄉村的五大效應：基于南京江寧區金花村的實證分析[J].鄉村規劃建設，2015（1）：2-11.

[9] 鄉伴旅游文化發展有限公司.蘇家文創小鎮規劃[Z].南京：鄉伴旅游文化發展有限公司，2018.

[10] 申明銳.從鄉村建設到鄉村運營：政府項目市場托管的成效與困境[J].城市規劃，2020，44（7）：9-17.C8A872FE-DFA4-438B-9D9A-EA74E9F11233