學校治理能力的城鄉差異：組織文化的視角

楊舒涵，笱崇敏

一、問題的提出

義務教育的質量事關億萬少年兒童健康成長，事關國家發展，事關民族未來。[1]義務教育均衡發展，不是平均發展，更不是平庸發展，公辦學校作為我國義務教育的主體，不能成為平均教育或平庸教育的代名詞。[2]我國城鄉義務教育治理經歷了“兩條腿走路”“非均衡發展”“均衡發展”“優質均衡發展”四個階段，[3]中央和地方政府近年來在縮小城鄉公辦中小學校硬件差距方面取得了矚目的成就，例如義務教育學校標準化建設項目的成功實施。然而，在軟件方面，尤其是城鄉公辦學校在辦學理念與管理水平上的差距則長期存在，而這些因素對學校的發展具有全局性的影響。落實義務教育學校管理標準、提升學校品質，是提高教育質量、推進均衡發展、提升治理能力、規范辦學行為的需要。[4]那么，為什么城鄉學校在硬件投入相似、教師培訓普及的情形下，依然在辦學質量方面存在顯著差距？如何理解、提升并創新學校的辦學理念與管理水平？怎樣在有效地縮小城鄉學校差距的同時，保持城鄉學校的特色？這些問題追溯到底都是教育治理的范疇。教育治理是多元主體共治的過程，其直接目標是善治，最終目標是“好教育”，即建立高效、公平、自由、有序的教育新格局。[5]教育治理結構是公共教育治理中不同主體之間的權責配置及其相互關系，治理結構改革是治理體系改革的關鍵，也是實現善治的根本保障。[6]本研究立足于縮小城鄉公辦學校辦學質量的差距、促進城鄉學校文化的多元發展的訴求，著眼于未來，以“治本”為出發點，兼從教育學和管理學的視角切入，將學校整體視為研究對象，調查分析城鄉公辦中小學組織文化的現狀和期望，旨在深層次理解城鄉中小學辦學質量的本質差距，幫助學校建立良好的自我認知，尋找優化學校辦學理念、提升學校管理水平的突破口，進而全面改進和加強義務教育學校管理工作，促進學校規范辦學、科學管理，整體提高教育質量和辦學水平，加快推進教育治理能力和治理水平現代化。[7]

二、組織文化內涵與應用

組織文化(Organizational Culture)是指在一定的社會大文化環境下，組織在長期的實踐活動中所形成的，經過組織領導者的長期倡導和團體成員的積極認同、實踐與創新所形成的整體價值觀念、信仰追求、道德規范、行為準則、運營特色、管理風格、行為規范、思維模式及傳統和習慣的總和。[8]也正因為學校本身就是文化機構，需要通過塑造和培育學校文化，實現培養文化意義上的人這一最高追求，所以組織文化就成了學校辦學與管理理念的核心表征。[9]

從20世紀中期開始，國外的組織管理學者從對企業管理的反思中，逐漸認識到組織文化的重要性和獨特性，本質上是從對組織機械化的解構轉變為對組織成員人性的關注。一系列研究表明，組織成員的行為除了受顯性的、直接的指令、制度、規章的推動之外，在很大程度上還受到彌散在組織氣氛中的隱性價值觀念的影響。[10-13]學校的組織文化往往就是以這種隱形價值觀念的形態，影響著師生的外顯行為和內隱態度，[14]并且會深刻影響學校的重大決策，[15]是學校變革的關鍵因素之一，[16]進而決定了學校的治理基礎。

國外學者對組織文化內涵、特點與功能的全面探討提供了系統的理論視野。[17，18]組織文化屬于組織理論與文化理論的交叉領域，[19]而且這種文化是可以被組織內外的成員學習、傳遞和改變的。[20]中國學者比較過中外學校組織文化研究，印證了學校是社會系統中的一個組織，真正能調節和控制組織行為的是強有力的組織文化，而學校的組織效能與組織文化息息相關。[21]組織文化對理解和提升學校的治理能力提供了一種新的視角，也讓預測組織未來行為成為可能，[22]對學校治理的科學性、合理性與前瞻性有積極意義。國內出現過關注高校組織文化的研究成果，例如清華大學與麻省理工學院組織文化的定量對比分析、[23]高職院校組織文化的實證研究，[24]然而，可能是由于跨學科的視角，或是受制于研究工具的缺乏，國內外直接探討中小學組織文化類型的實證研究成果較為鮮見。本研究嘗試從研究工具切入，探索中小學組織文化實證研究的可操作性和可推廣性。

三、組織文化的評估工具修訂與數據收集

組織文化評估工具(The Organizational Culture Assessment Instrument，縮寫OCAI)是由美國密歇根大學羅斯商學院的吉姆·卡梅隆教授(Kim Cameron)和羅伯特·奎因教授(Robert Quinn)研發的測量組織文化的有效工具，如今已被廣泛應用于各類組織用以評價組織特色和推測組織績效。根據OCAI的評估框架，可將組織文化劃分為四種類型，見圖1。

圖1 OCAI框架下的四類組織文化類型

由圖1可見，沿順時針方向，OCAI框架內依次是團隊型、不固定型、市場型和等級統治型四類組織文化。這四種文化類型彼此之間存在價值取向的對立，特色鮮明。其中，團隊型文化與不固定型文化更加重視組織的靈活性，尊重組織成員的行為自由，而市場型文化與等級統治型文化則注重組織的穩定性，強調對組織成員的控制是其文化特征之一；不固定型文化與市場型文化的共性在于關注組織的外部環境和自身與競爭對手的差異性，而等級統治型文化與團隊型文化則對組織內部的融合更加重視。四種文化類型各具不同的內涵與特征。[25]

(一)團隊型文化

團隊型文化下，組織是一個愉悅的工作場所，組織成員在其中分享很多個人信息，就像一個大家庭，組織的領導者一般被視為導師甚至是家長。組織成員依靠忠誠凝聚在一起，組織承諾的程度很高。組織重視從人力資源的長遠發展中獲益，同時，團隊型組織的領導風格是引領、指導和團隊構建，價值驅動依靠組織承諾、交流和發展，通過組織成員的發展和參與產生效益，組織的戰略重點一般是賦權、團隊建設、成員參與、人力資源發展和開放式交流。城鄉中小學日常組織教研活動、教師代表會議和教職工趣味運動會屬于典型的團隊型文化行為。此外，教師個體在代表學校參加課賽的準備過程中，常常需要與學科內部的教師群體展開深度交流，共同磨課，也容易展現出團隊型文化。

(二)不固定型文化

不固定型文化可理解為活力型文化，充滿創業精神，組織成員隨時愿意冒險，組織的領導者被視為創新者與冒險家，組織凝聚依靠組織的實踐承諾和創新精神，組織的長遠關注點聚焦于增長式發展和獲取新資源。組織對成功的定義是獲取獨特的和新的產品或者服務，領導角色往往具有較強的創造力和服務意識，組織鼓勵個體創新與自由。組織的領導風格是創造、充滿遠見；價值驅動依靠創新的產出、轉換和持續；組織相信創新、視野和新資源能產生效益；戰略重點是制造驚喜，創生新的標準，持續提升和尋找創新的解決方法。在激勵機制有保證的前提下，城鄉中小學從課程、教學、管理等方面探索學校變革時，或者在面對新問題和新挑戰而有針對性地研究制訂新制度、建立新機構時，常常體現不固定型文化品質。

(三)市場型文化

市場型文化是結果指向型的，組織成員更多關心既定的任務是否完成，而且表現出較強的競爭意識，對成就和結果的期待更高。組織領導者是強勢的推動者、生產者和競爭者，領導風格是強勢驅動、競爭與生產，他們一般通過引導組織獲得勝利而加強組織凝聚力。組織的口碑和成功是組織成員共同的關注，這也是組織的價值驅動力，組織的未來發展規劃往往與競爭行為相關，并追求在各種評估中取得較好的成績。戰略重點是服務對象的需求、提高生產力、發掘新的合作伙伴、提升競爭力。城鄉中小學在招生、升學環節，各類學校評比，高級別講課比賽，申報各級各類教科研課題過程中往往展現出市場型文化，更多以目標為導向細化工作內容與分工。

(四)等級統治型文化

等級統治型文化影響下的組織具有正式和結構化的特征，一般依靠正式的程序和公開的制度約束組織成員的行為。領導者以成為八面玲瓏的協調者為榮，保持流暢的組織運行是最重要的目標。組織長遠的關注在于組織運行的穩定性、流暢性和高效的行為。組織績效一般通過指令上通下達、可靠的多樣性和低廉的運行成本來體現。組織成員的管理往往與安全的雇傭關系和風險的預測與防范相關聯。領導風格是合作、管理和組織；價值驅動力來自組織的效率、行為的一致性和強制性，強調控制與效率的正向關聯；戰略重點是避免出錯、評估、過程監控、系統問題的處理、有效的工具。部分學校管理者的強勢常常以高控的學校組織文化為表征。

需要說明的是，每一個組織或多或少都會體現出以上四類組織文化特征，其中會存在一種相對的主導文化，這就取決于組織接受OCAI評估后的得分。

OCAI的評估依據組織文化的相關研究，提煉出六個主要指標，即主要特征、領導風格、成員管理、組織凝聚、戰略重點、成功準則。組織文化的現狀指的是現今存在的文化，分值范圍是[0,100]，而組織文化的期望值基于組織成員希望五年后該組織成為什么樣子，分值范圍是[0,100]。[26]

基于OCAI的原始調查問卷，依據城鄉公辦中小學教師們熟悉的話語體系和學校的特點，通過面向5位中小學校長、11位中小學教師開展預調研，并聯合3位高校研究者、1位省級教科院研究者與3位青年博士，采用德爾菲法修訂城鄉組織文化的評估工具，面向西部L縣A、B兩所公辦小學(一所位于縣城，一所位于距離縣城12公里的鄉村中心學校)，X、Y兩所公辦初中(一所位于縣城，一所位于距離縣城5公里的鄉村，是寄宿制初中)共368名教職工進行問卷調查，經過嚴格篩選，最終獲取357份有效問卷。同時，研究者還圍繞學校的基本情況、發展歷史、辦學理念、獲得的榮譽、未來規劃等方面，對4個樣本學校的校長進行了一對一訪談。

表1 城鄉中小學組織文化評估工具

根據問卷調查反饋，教師們在為“現在”和“期望”賦分值時，往往是基于身邊的現象和個人感受，因此問卷結果的差異性、局限性與主觀性不可避免。建議增加深度訪談作為佐證和支撐，以便修正研究結果可能存在的偏頗。另外，各指標分值的區間集中在50分左右，直接體現出教師們對學校組織文化的認可程度不高，間接反映出教師們并不清楚學校的發展規劃與特色，與管理者之間的溝通不足。

四、西部城鄉初中與小學組織文化現狀與期望的比較分析

A小學位于縣城，校園占地面積16,000平方米(規劃面積26,667平方米)，建筑面積近1萬平方米，小學高級教師46人，本科學歷100%。強調科研強校，曾經承擔過省級規劃課題，并備有標準化圖書閱覽室、自然實驗室、計算機網絡教室和多媒體教室，遠程教育衛星地面接收系統和雙向控制系統已投入使用?，F有在校學生3,100余人，教學班44個，在校教職工124人，其中全國模范教師1人，市級骨干教師2人，縣級教學能手4人，縣級骨干教師9人；在留守兒童和進城務工子女的教育管理方面取得了豐碩的研究成果，獲得過省級“民主管理示范學?！狈Q號，全校師生共有2,000多人次在全國、市、縣多種活動中獲得獎勵，而且會通過校園光榮榜的方式，將獲獎消息及時與全校師生分享。圖2顯示學校的組織文化在四種類型中表現較為均衡，團隊型文化在A小學組織文化的現狀中得分最高(27.15)，但作為主導文化類型并不明顯。教職工們希望學校未來加強團隊型組織文化，并適當降低學校的市場型文化與等級統治型文化，同時對不固定型文化的現狀表達了認同。訪談數據浮現出的高頻詞前三位依次是“發展”“創新”與“科研”，體現出學校管理者基于學校已經取得的各類成績，體會到了科研強校與內涵式發展的重要性，建立起了積極且充滿活力的理念導向，并表達出對教職工們投入科研、努力創新的信心。

圖2 縣城A小學的組織文化現狀與期望

B小學是一所農村中心學校，校園占地面積8,800平方米，校舍建筑面積7,192平方米，教學班20個，在校學生1,125人，在校教職工58人。圖3顯示，B小學組織文化的現狀與期望之間的差很明顯。從現狀來看，B小學的主導文化是市場型文化(得分27.05)，教職工的責任邊界比較強，做好自己分內事是普遍的心態，缺少合作機制。訪談數據反映出城市化進程對于農村學校的沖擊，主要體現在生源流失問題較為嚴重，導致大部分教職工在教學工作之余，必須投入精力到學校的招生工作中。另外，學校的等級統治型文化很突出，而團隊型文化較弱，教職工們期望學校未來加強團隊型文化，并弱化市場型文化和等級統治型文化，同時，對不固定型文化也表現出了一定的期待。訪談數據浮現出的高頻詞前三位依次是“壓力”“公平”與“政策傾斜”，體現出學校管理者對學校生存壓力的焦慮與擔憂，并在經費撥付、參與培訓和課賽機會、職稱晉升名額等方面深刻體會著“強校越來越強，弱校越來越弱”的馬太效應，因此強調學校的未來發展期待政策的傾斜性支持，尤其希望上級教育管理部門能夠對生源流向加強引導或者做必要的限制，避免學校逐步淪為“空巢”。

圖3 農村B小學的組織文化現狀與期望

X初中位于縣城，校園占地面積26,680平方米，綠地面積達到35%，現有38個教學班，學生近2,700人，在校教職工116人，其中，中學高級教師4人，中學一級教師42人，本科學歷的教師比例達到86%。學校近年在體育工作方面取得了優異成績，多次在縣級初中運動會中斬獲名次。圖4顯示其團隊型文化較為突出(得分27.03)，教職工們期待這類文化在未來變成更加主導的組織文化類型。另外，X初中的市場型文化比較強勢，也折射出中考給學校帶來的壓力，但教職工們期望在今后有所減弱。X初中的等級統治型文化處于較低水平，教職工們對此現狀基本認同。訪談數據浮現出的高頻詞前三位依次是“質量”“特色”和“激勵”，體現出學校管理者更多是以差異化發展取勝的思維，基于特色建設來追求教育質量的提升，而且將對教師表現的有效激勵視為提高教育質量的重要環節。

圖4 縣城X初中的組織文化現狀與期望

位于農村地區的Y初中是一所寄宿制學校，校園占地面積15,122平方米，建筑面積為13,893平方米，共有22個教學班，學生1,231人，在校教職工68人，其中，中學一級教師13人，本科學歷的教師比例約為77%。從圖5可以看出，其主導文化是團隊型文化(得分32.75)，市場型文化相較于X初中處于低水平狀態，教職工們除了期望加強團隊型文化之外，并未對其他三類組織文化表現出強烈的期待。訪談數據浮現出的高頻詞前三位依次是“安全”“投入”和“精力不足”，體現出學校管理者針對寄宿制學校的特點，格外關注學生安全問題，同時非常強調學校在硬件投入方面(主要是宿舍條件和教育信息化設備)的資源需求，并指出大部分教職工都是既要忙教學，又要管生活，導致投入到教學改革和研究的精力不足，甚至教職工的健康也出現了不少問題，這成為限制學校提升教學質量的根本瓶頸。

圖5 農村Y初中的組織文化現狀與期望

五、結論與建議

(一)結論

1.團隊型文化是城鄉公辦中小學的主導文化類型

城鄉中小學對教師培訓、教研活動都比較重視，并已達成“教師質量是學校教育質量關鍵”的共識。城市中小學發展機會相對多元，管理體系相對完善，管理者更注重學校的全面發展，尤其在教師培訓方面投入了更多的精力與經費；農村中小學更多還是依賴國培、省培提供的機會，多數情況下都是被動地安排教師參加培訓。相較而言，城市小學的發展理念更為積極，而且主動與高校、教科院、教師進修學校合作，立足教科研尋求更好的發展，關注學校的內涵建設；農村小學的內部等級相對明顯，較為重視績效與產出，并對競爭敏感，具體表現為學校對各種競賽的動員和準備工作非常重視，經常都是舉全校之力；城市初中對于競爭的敏感性較強，學校內部教職工之間的競爭意識也比較明顯；農村寄宿制初中的教職工因為每天在學校相處的時間較長，情感聯系比較密切，因此遇到問題和挑戰時，互相支持的意愿要強于城市初中。

2.城鄉學校期望淡化等級統治型文化與市場型文化

從組織文化的期望來看，城鄉中小學的教職工們都期望學校的等級統治型文化與市場型文化未來能夠淡化。換言之，就是期待給予教職工更多的空間，例如課程與教學的設計，不要過分強調考試、升學等結果導向，希望管理者既要看到任務的執行結果，又要看到組織成員的變化與成長，而且應該為教職工的專業發展提供有力的支持。調查結果反映出大部分教職工并不完全認同目前學校的管理方式和發展目標。例如，升學和各類評估的壓力層層傳遞到教職工，但是升學率的提升和評估結果的優良并未給教職工帶來物質層面或者精神層面切實的收獲感，這勢必會形成較強的負面情緒，很難讓學校治理的方式深入人心。

3.農村中小學對創新重視不足

農村中小學教職工對不固定型文化的期望均高于現狀，表明學校對創新的重視不足，決策過程缺少包容性和靈活性，容易墨守成規。具體表現為學校往往機械地執行各種上級管理部門的規定與要求，疲于應付各種督導、檢查，而未結合學校的實際進行反饋與調整，導致“每項任務都執行，每位教職工都參與，但是沒有哪項能出彩，未能做到有所為有所不為”，無形中加重了執行者的工作負擔，導致教職工們提出了顯著超過現狀水平的組織文化期望。

4.城市公辦中小學需要進一步增強競爭敏感度

訪談過程中發現，城市公辦中小學在人民群眾最關心的教學質量方面，正面臨著民辦學校的挑戰，后者在課程的豐富性、教學的靈活性、活動的趣味性方面，投入了更多資源和精力，也獲得了學生和家長的認可。相較而言，城市公辦中小學的發展缺乏特色，不能完全滿足學生和家長們的期待。如何整合資源、構筑特色、精準發力，將成為城市公辦中小學提升治理能力的關鍵。

(二)建議

1.建立全校師生共同的發展目標與價值取向

調查反映出教職工們對高度集權且控制性強的組織文化實際上是敏感且反感的，同時對于學校建立共同的發展目標與價值取向表現出較強的意愿，希望學校的發展訴求和個人專業發展的需求能夠有機結合起來。學校選擇與確定發展特色時，應該充分考慮教職工的特長與興趣，廣泛征求全校師生的意見，遵循共同發展目標與價值取向，凝心聚力，避免學校特色的建設與發展浮于表面，或者成為教職工的負擔。建議城鄉中小學基于自身的組織文化現狀與期望，量身定制合理的發展規劃，立足于文化內核的差異，充分發揮教職工的主觀能動性，聚焦優勢與特色，打造“一校一品”。

2.基于問題導向創新學校治理方式

學校的規劃與發展，首先需要把存在的問題和成因診斷清楚。這項工作可以透過已有的等級統治型文化去層層深挖，發現問題、厘清原因后，需要有意識地強化學校的不固定型文化，堅持問題導向，集思廣益，激發學校師生解決問題的動力。學?？梢越⒂行У姆答仚C制，鼓勵師生對學校治理提出寶貴意見，并對采納的意見予以公開，同時也要把教職工對學校作出的貢獻，通過教職工大會或者全校的年終總結會議給予高度認可，為教職工表達自我、建言獻策搭建平臺，這將有利于強化學校的團隊型文化，加強教職工的歸屬感和學校的凝聚力。

3.重視學校制度建設的目標定位與有效性

在組織文化的四種類型中，城鄉公辦中小學在不固定型文化的現狀和期望得分均偏低，反映出無論是學校還是教師的創新意愿和動力都不足。建議城鄉公辦中小學在教學研究、課程改革、學校管理方面賦予教職工更多探索和創新的空間，嘗試打破傳統學科的界限，建立跨學科教研小組，鼓勵教研成果的培育和應用，為教師專業發展賦權、賦能，并且使用好職稱評聘的杠桿，同步建立有效的教師激勵制度，從而促進創新行為的可持續發展。

值得注意的是，城鄉初中的組織文化現狀和期望呈現出較強的相似性，可能的原因是城鄉兩所學校之間的距離不遠，彼此之間的交流與互動較多，這在一定程度上也體現出國家調整學校布局要求“初中向中心鎮和縣城集中”的積極效應。另外，農村寄宿制初中在組織文化塑造和生長方面表現出一定的封閉性，傾向于保持現狀的組織文化特征可能和學校類型有關。因此，組織文化與學?？臻g布局、學校類型之間的關系可以發展為新的研究點。

學校組織文化即學校管理與辦學理念的表征，同時又作為一種文化存在，而且是社會文化中的亞文化，[27]其發展脈絡彰顯了學校整體的訴求演變，受到校內外多種因素的影響。因此，研究學校組織文化要綜合其內、外部環境來探討。得益于研究工具的不斷成熟，組織文化作為可量化、可分析、可比較的文化形態，能夠成為教育決策者分類管理學校、學校管理者合理調整學校發展定位的客觀依據，從而有利于提高決策過程的科學性，有利于激發學校的創新自信。