城鄉制度變革背景下的鄉村規劃理論與實踐

羅國娜 禹懷亮 王春玲 李獻燦

摘要：【目的】為了提高鄉村規劃內容合理性，促進鄉村經濟的穩定發展。鄉村規劃建設理論的演進與時俱進，核心是對鄉村地位的確認、鄉村本質的認知和鄉村運行規律的把握?！痉椒ā酷槍Τ青l制度變革背景下鄉村規劃需求展開分析，內容包括鄉村振興需求、產業興旺需求、生態宜居需求、鄉風文明需求、治理有效需求、生活富裕需求等，通過研究做好空間開發工作、加強鄉村產業規劃、打造鄉村宜居環境、開展土地綜合治理、確定空間管制規則等內容?！窘Y果】明晰鄉村地區規劃定位，重視鄉村區域專項規劃研究，借助國土空間規劃完善鄉村空間布局，鄉村振興規劃需結合鄉村規劃建設，落實規劃編制方案，借此挖掘鄉村發展優勢，完善鄉村地區整體建設?！窘Y論】通過采取合理措施加強鄉村規劃實踐工作，促進鄉村經濟的穩定發展，實現鄉村振興戰略，為美麗中國建設發展作出貢獻。

關鍵詞：城鄉制度;鄉村振興;產業興旺;鄉村規劃

國家治理現代化背景下的城鄉規劃建設和運營管理必將實現法制化、人本化、精細化，但與城市不同的是鄉村建設的首要前提是生態為本，順應鄉村發展的時代規律、理解鄉村社會的獨特特征、尊重鄉村空間的地域屬性、樹立農民主體的治理理念，是新時代鄉村建設實踐的基本路徑和促進鄉村現代化的必然選擇。盡管近些年我國在鄉村建設中已經積累了較豐富的鄉村規劃實踐經驗，但在新的城鄉關系背景下鄉村規劃的編制仍然存在較大發展空間。我國農村正在發生新的變革，特別是黨的十九大以來實施鄉村振興戰略并提出“必須重塑城鄉關系，走城鄉融合發展之路”，基于此，做好鄉村規劃工作，也顯得非常重要。我國農村正在發生新的變革，特別是黨的十九大以來實施鄉村振興戰略并提出“必須重塑城鄉關系，走城鄉融合發展之路”。優先做好鄉村規劃編制工作成為全國各地鄉村發展的重要、緊迫任務。盡管重視程度得到提升，但一些鄉村規劃仍缺乏科學指導，存在鄉村規劃不成體系、不顧長遠利益，以及忽視生態環境、輕視地方文化等問題。我國廣大農村地區長期是以從事農業生產為主的勞動者的聚居之地，但 21 世紀以來的農業人口大流動賦予鄉村新的涵義。因此，鄉村規劃應結合新的城鄉關系來充分認識城鄉一體化帶來的紅利，因地制宜、科學精準地做好鄉村規劃編制。

1 城鄉制度變革背景下鄉村規劃需求

1.1 鄉村振興需求

黨十九大報告中提出，要堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度。同時，在鄉村制度變革背景下，也對土地承包關系進行再次強調，期間也深化了農村集體產權制度改革，將土地承包制時限延長30年，這樣也更好地保護了農民權益，完善了現代農業產業體系內容。除此之外，在農業發展中也涉及一二三產業的融合發展內容，這樣可以拓展農民增收渠道，促進鄉村經濟穩定發展。

1.2 產業興旺需求

在鄉村規劃過程中，需要滿足產業興旺需求，具體內容如下。第一，目前鄉村出現衰落問題的主要原因在于，農村人口數量的大量流失，相比于鄉村發展而言，城市中擁有更多的就業機會，從而引起了鄉村人員的快速流失，增大了城鎮和鄉村之間的經濟收入差異。因此，在鄉村規劃過程中，需要創造出更多的就業機會，以提高鄉村帶來的吸引力，促進區域經濟發展。第二，在鄉村發展過程中，如果以傳統作業作為基礎產業，對于年輕人發展而言，并不能為其提供充足的經濟來源支撐，因此在鄉村規劃過程中，需要做好一二三產業融合發展，提升鄉村產業的多元化，這樣可以進一步優化鄉村農業發展體系，促進產業興旺發展需求。

1.3 生態宜居需求

在鄉村規劃過程中，需要滿足生態宜居需求，具體內容如下。第一，受到鄉村衰落、農村人口數量大量流失等問題的影響，鄉村的生態環境相對較差，還沒有建立完善的給排水系統、消防系統、基礎設施系統等，從而引起了生態發展問題。因此在鄉村規劃過程中，需要基于生態宜居原則來完善鄉村基礎建設，以提高鄉村帶來的吸引力，促進區域生態經濟發展。第二，在鄉村發展過程中，如果還以傳統農業作為基礎產業，不注重特色生態產業的發展，也會影響鄉村特色發展，降低鄉村吸引力。因此，在鄉村規劃過程中，需要做好特色產業融合發展，提升鄉村生態產業的多元化，以進一步優化鄉村生態經濟發展體系，促進生態經濟的穩定發展。

1.4 鄉風文明需求

在鄉村規劃過程中，需要滿足鄉風文明需求，具體內容如下：第一，鄉村文明的發展，涉及許多優秀歷史文化，而鄉村的鄉風文明環境相對較差，還沒有建立完善的文明管理體系，這樣在發展過程中，會引起生態發展、鄉村文化傳承等問題。因此，在鄉村規劃過程中，需要基于鄉村文明發展需求來完善鄉村基礎建設，以提高鄉村帶來的吸引力，促進區域鄉村文明的建設速度。第二，在鄉村發展過程中，需要注重鄉村文化的傳承，更好地保留優秀文化，這樣在鄉村規劃過程中，可以幫助農民建立更加良好的發展信心，為鄉村發展提供更強的精神發展動力，從而促進區域生態經濟的穩定發展。

1.5 治理有效需求

在鄉村規劃過程中，需要滿足治理有效需求，具體內容如下。第一，在行政化發展背景下，政府成為鄉村的主要管制者，但是村民自治處于停滯，無法對鄉村居民進行有效的統籌管理，且沒有建立完善的治理體系，會引起鄉村農民配合積極性差、經濟發展速度落后等問題。因此，在鄉村規劃過程中，需要基于治理有效需求來完善鄉村基礎建設，以提高鄉村帶來的吸引力，促進區域鄉村文明的建設速度。第二，在鄉村治理過程中，需要注重鄉村治理內容實用性，更好地保留優秀文化，幫助農民建立發展信心，同時也需要提升治理過程的有序性，借此來加快區域生態經濟的發展速度。

1.6 生活富裕需求

除了上述需求內容外，在鄉村規劃過程中，滿足生活富裕需求，具體內容如下。第一，在鄉村發展過程中，需要做好特色產業融合發展，并且需要做好產業綜合性發展，從而提升鄉村生態產業的多元化，進一步優化鄉村生態經濟發展體系，促進鄉村經濟的穩定發展。第二，在發展過程中需要做好基礎設施的完善處理，建立更加完善的鄉村服務體系，讓鄉村居民享受到更加便捷的服務內容，提升村民生活品質。

2 城鄉制度變革背景下鄉村規劃實踐要點

2.1 做好空間開發工作

2.1.1 農業空間調整

在鄉村規劃發展過程中，進行農業空間合理開發屬于最為基礎的工作內容。農業空間的主要作用是滿足農業生產發展的地域，同時展現田園風光，承擔著農村主要的生產活動。在對其空間進行發展過程中，需要結合當地基礎條件，種植一些特色農產品，促使農業現代化發展活動的順利推進。另外，在發展過程中需要對農村用地做好綜合化管理，例如，將農業用地進行集中化管理，可為修建灌溉設施提供便利，同時也有利于農業機械化發展。

2.1.2 建設空間調整

在鄉村規劃發展過程中，進行建設空間合理開發屬于非常重要的工作內容。建設空間的主要作用是第二產業和第三產業生產發展的地域，主要承擔著第二、第三產業生產活動，也是居民居住用地。在對空間進行發展時，需要結合當地基礎條件，合理規劃第二、三產業的具體位置，促使現代化發展活動的順利推進。另外，在發展過程中需要對節能化產業進行綜合管理，將工業用地進行集中化管理，為工業園區的集中化管理提供便利條件，有利于開展工業機械化發展活動。

2.1.3 生態空間調整

在鄉村規劃發展過程中，需要做好生態空間的調整工作。生態空間的主要作用是生態產業生產發展的地域，主要承擔著區域生態經濟發展、生態環境保護等工作。在對空間進行發展時，也需要結合當地基礎條件，合理規劃生態產業、特色經濟產業的發展位置，這樣也促使生態化發展活動的順利推進。另外，在發展過程中需要對生態化產業進行綜合管理，例如基于當地特色環境來合理規劃生態發展用地，并且需要對生態化產業進行集中化管理，這樣可以逐漸形成契合鄉村生態經濟發展的管理體系，從而為鄉村生態經濟發展提供便利條件。

2.1.4 留白空間調整

除上述發展內容外，在鄉村規劃發展過程中，需要做好留白空間的調整工作。留白空間的主要作用是鄉村后續發展過程中用于補充和完善，主要承擔著區域未來發展的緩沖處理，為鄉村經濟的可持續發展提供充足動力。在對留白進行發展時，需要結合當地基礎條件、經濟發展情況，合理規劃過渡空間位置，布設其相關內容，促使鄉村可持續發展活動的順利推進。另外，在發展過程中也需要對可持續發展活動進行綜合管理，例如，基于當地特色環境、經濟發展狀態等內容，和周邊區域展開合作，這樣也可以對產業進行集中化管理，逐漸形成契合鄉村經濟可持續發展的管理體系。

2.2 加強鄉村產業規劃

2.2.1 發展傳統文化產業

在鄉村規劃發展過程中，做好傳統文化產業發展，這也是提升文化產業吸引力的重要措施。從實踐情況來看，需注意以下內容。第一，對當地傳統文化內容進行整理，篩選出最具發展價值的文化內容，以此為基礎來完成文化產業建設，從而促使鄉村可持續發展活動的順利推進。第二，在傳統文化產業發展過程中加強傳統文化創新工作，做好多元化文化融合處理，且需要做好當地文化元素挖掘，從而形成契合鄉村經濟可持續發展的管理體系，滿足文化產業發展需求。

2.2.2 發展現代化產業

在鄉村規劃發展過程中，做好現代化產業發展，這也是提升居民經濟收入的重要保障。從實踐情況來看，需注意以下內容。第一，對于當地可發展內容進行整理，篩選出最具發展價值的現代化內容，以此為基礎來完成現代化產業建設，細化現代化產業內容，從而促使鄉村可持續發展活動的順利推進。第二，在現代化產業發展過程中需要加強龍頭企業的創新管理工作，擬定恰當政策來輔助地方企業發展，做好當地特色元素挖掘，從而形成契合鄉村經濟可持續發展的管理體系，滿足區域經濟的穩定發展需求。

2.2.3 小商品制造產業

除上述提到的內容外，在鄉村規劃發展過程中，做好小商品制造產業發展，這也是提升當地產業多元化發展的重要措施。從實踐情況來看，需注意以下內容。第一，擬定政策輔助小商品制造產業的發展，而且也需要從小商品產業種類中篩選出比較有發展價值的文化內容，從而加快鄉村產業建設，促使鄉村可持續發展活動的順利推進。第二，在小商品制造產業發展過程中，要加強產業統籌管理工作，可以規范鄉村小商品產業發展進度，形成契合鄉村經濟可持續發展的管理體系，滿足小商品產業發展需求。

2.3 打造鄉村宜居環境

2.3.1 做好居住用地規劃

在鄉村規劃發展過程中，做好居住用地規劃工作，是打造鄉村宜居環境的重要條件。從實踐情況來看，需注意以下內容。第一，對于當地可發展內容進行整理，根據實際發展需求，來對居住用地進行規劃設計，更好的完成現代化產業建設，細化現代化產業內容，從而促使鄉村可持續發展活動的順利推進。第二，在現代化產業發展過程中需要加強居住用地位置的規劃設計，從實踐情況來看，居住用地需要沿著“自上而下”的方向發展，要契合新鄉村規劃要求，提升區域經濟發展穩定性。

2.3.2 加強產業承載力

為了提升鄉村宜居環境的長久性，需要在鄉村規劃發展過程中，做好增強產業承載力的工作，從而提升地區生態發展過程的持續性。從實踐情況來看，需注意以下內容。第一，對于當地產業發展情況進行調研，根據實際發展需求對產業承載力的上限值進行計算，結合上限值來完成產業分布處理，從而促使鄉村可持續發展活動的順利推進。第二，在現代化產業發展過程中，需要在允許值范圍內，做好產業結構的調整工作，從而確保鄉村產業發展過程的有序性，以提升區域經濟發展穩定性。

2.4 開展土地綜合治理

2.4.1 農業用地整治

為了提升鄉村宜居環境的長久性，在發展過程中需要加強農業用地整治，提升農業用地整治結果的合理性。從實踐情況來看，需注意以下內容。第一，對于當地農業發展情況進行調研，了解目前農業發展過程中存在的問題，根據實際發展需求，擬定合理的農業用地整治措施，這有利于整治活動的順利推進，為鄉村經濟發展提供可靠支持。第二，在現代化產業發展過程中，需要在允許的范圍內，做好農業用地的留白和集中化管理，這有利于水利灌溉措施的順利擬定，為區域經濟發展奠定良好基礎。

2.4.2 建設用地整治

為了提升鄉村宜居環境的長久性，在發展過程中需要加強建設用地整治工作，提升建設用地整治結果的合理性。從實踐情況來看，需注意以下內容。第一，對于當地建設用地目前存在的問題進行統計，如工業區過度分散、占地面積不合理等，擬定恰當措施對其進行處理，從而提升建設用地整治結果的使用價值，為鄉村經濟發展提供可靠支持。第二，在現代化產業發展過程中，基于產業承載力上限來完成建設用地合理規劃工作，提升鄉村土地資源的利用效率。

2.5 確定空間管制規則

2.5.1 農業用地管制規則

在擬定空間管制規則時，做好農業用地管制規則的制定，提升農業資源利用效率。在具體應用中，保護好永久基本農田，不允許他人以任何名義進行侵占;優化耕地生產環境，做好農業設施改造升級工作，使其可以更好的滿足現代農業發展需求;加強鄉村商品林管理工作，不斷改善鄉村生活環境;協調經濟林木的采伐量和種植量，使當地農業發展可以維持在比較穩定的狀態。

2.5.2 建設用地管制規則

在擬定空間管制規則時，做好建設用地管制規則的制定，提升建設資源利用效率。從實踐情況來看，鄉村政府需要加強宅基地管理工作，并利用恰當的土地整改措施，來提升已有土地資源的利用效率。加強公共設施用地的管理工作，基于當地未來發展需求來調試管制內容，從而創造出更高的社會經濟效益。經營性建設用地管理，做好土地資源的優化管理，確保商業活動的順利進行，這也是鄉村商業穩定發展的基礎條件。

3 結束語

綜上所述，在城鄉制度變革背景下，通過采取合理措施加強鄉村規劃實踐工作，不僅可以提升鄉村已有資源的利用效率，促進鄉村經濟的穩定發展;而且有助于鄉村發展體系的不斷完善，為鄉村經濟可持續發展奠定良好條件。

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作者簡介：羅國娜，碩士，講師，研究方向：國土空間規劃與生態修復。

通訊作者：李獻燦，碩士，副教授，研究方向：國土空間生態規劃。