地方國企參與鄉村振興合作治理機制解析
——以上海市F區“百村”模式為例

賀小林 趙德余 衛笑嘯

(上海行政學院 社會學教研部，上海 200233；復旦大學 社會發展與公共政策學院，上海 200433)

一、 問題的提出

實施鄉村振興戰略是全面建設社會主義現代化國家的重大決策，也是中國特色社會主義進入新時代做好“三農”工作的總抓手。如何推進城鄉融合發展，借助市場和企業的力量推動鄉村產業振興，是新時期社會建設的重要議題。超大城市鄉村是其中非常重要的一種類型。薛艷杰(2019)認為：“目前我國超大城市已達到高度工業化和高度城市化，城市和鄉村邁入融合共生發展階段?！?1)薛艷杰：《我國都市區鄉村振興戰略研究——以上海市為例》，《上海經濟》2019年第1期。呂鵬、劉學(2021)研究發現：“近年來，許多企業組織大量的人力、技術、管理、數據等要素下鄉，努力將提供公共產品和服務供給與企業的主營業務優勢緊密結合，逐步形成了一種可復制、可造血、可持續的協同治理模式?！?2)呂鵬,劉學：《企業項目制與生產型治理的實踐——基于兩家企業扶貧案例的調研》，《中國社會科學》2021年第10期。周飛舟(2021)從“家國一體”的國家與農民關系視角重構了從脫貧攻堅到鄉村振興過程中，超越西方“國家-社會”關系理論下利益主體互動和博弈關系的中國特色關系形態。(3)周飛舟：《從脫貧攻堅到鄉村振興：邁向“家國一體”的國家與農民關系》，《社會學研究》2021年第6期。

在大都市鄉村振興研究方面，熊萬勝(2018)聚焦上海郊區鄉村的社會形態、基本特征與具體表現，對超大城市鄉村振興的政策議題進行了初步思考。(4)熊萬勝：《郊區社會的基本特征及其鄉村振興議題——以上海市為例》，《中國農業大學學報》(社會科學版)2018年第3期。周曉娟(2018)以上海為例，探討資源緊約束背景下超大城市鄉村振興戰略和規劃策略。(5)周曉娟：《資源緊約束背景下超大城市鄉村振興戰略和規劃策略的思考——以上海為例》，《上海城市規劃》2018年第6期。葉敏、張海晨(2019)以城鄉關系的緊密性程度為視角，分析緊密型城鄉關系與大都市郊區的鄉村振興形態并解讀上海城鄉關系與鄉村振興經驗。(6)葉敏,張海晨：《緊密型城鄉關系與大都市郊區的鄉村振興形態——對上海城鄉關系與鄉村振興經驗的解讀與思考》，《南京農業大學學報》(社會科學版)2019年第5期。申明銳(2020)認為，中國大都市近郊鄉村的振興，亟需從當前片面追求物質環境建設的1.0版本轉向強調運營維護的2.0時代。(7)申明銳：《從鄉村建設到鄉村運營——政府項目市場托管的成效與困境》，《城市規劃》2020年第7期。

在鄉村振興的治理研究方面，李懷瑞、鄧國勝(2021)認為：“鄉村發展中的主體性和組織化是一種結構二重性視角下的‘強關聯狀態’，即相互卷入、相互影響的結構化的循環關系?！?8)李懷瑞,鄧國勝：《社會力量參與鄉村振興的新內源發展路徑研究——基于四個個案的比較》，《中國行政管理》2021年第5期。王春光(2020)從“價值、制度和結構、主體性自覺和美好生活追求三個維度，概括了研究鄉村振興的實踐邏輯?！?9)王春光：《鄉村建設與全面小康社會的實踐邏輯》，《中國社會科學》2020年第10期。高帆(2021)認為：“我國在政策層面必須動態理解農業農村發展及其作用，突破從經濟效率來看待農業農村的局限，注重在城鄉互動和體制變遷背景下探尋發展路徑?！?10)高帆：《大歷史觀視域下的中國農業農村發展》，《復旦學報》(社會科學版)2021年第5期。付偉(2018)認為：“產業振興是鄉村振興的重要基礎性工作，推進鄉村振興除了在土地、金融、產業等方面給予扶持，還需要理順鄉土社會基礎，梳理鄉土社會資源，激發鄉村振興的內生動力?！?11)付偉：《城鄉融合發展進程中的鄉村產業及其社會基礎——以浙江省L市偏遠鄉村來料加工為例》，《中國社會科學》2018年第6期。林莉(2019)的研究發現：“鄉村協同治理的構建應重塑鄉村價值，明確鄉村社會自組織的協同定位并在此基礎上發揮多元主體的協同作用以促進城鄉融合?！?12)林莉：《鄉村價值演化與振興:農村社區協同治理發展的內在倫理》，《新視野》2019年第2期。

已有相關文獻的梳理分析發現，學術界關于“鄉村振興”、“國有企業參與鄉村振興”等方面的研究成果為本文的探究提供了良好的基礎。尤其是在探討鄉村振興的基本內涵、主體、治理以及大都市的鄉村振興等多個方面取得了較為豐碩的學術研究成果。相比之下，關于“國有企業參與鄉村振興”的研究稍顯單薄，現有的大多數研究還是聚焦于對“社會資本”、“民營企業”參與鄉村振興的研究。而在“國有企業參與鄉村振興”的研究中，鮮見針對“地方國企”參與“超大城市”鄉村振興的研究。即使是在關于“國有企業參與鄉村振興”的文獻中，大多數研究仍停留于國企參與鄉村振興的制度機制、實施路徑研究，結合到鄉村振興治理方面的研究則相對較少。大多數文獻往往從“企業”或“農民”等單一的視角進行研究，如何從多元主體的視角來探究地方國企參與鄉村振興仍有待于進一步充實?！霸诰珳史鲐毜膰覒鹇韵?，產業扶貧被定義為解決貧困戶增收致富的一項根本性和長遠性的舉措。欲跳出產業扶貧的困境，需要處理好產業扶貧工作中政府與市場的關系，尤其是如何讓二者在平衡中相互賦能，理論界和實踐中都未能給出有效的方案?！?13)陳天祥,魏國華：《實現政府、市場與農戶的有機連接：產業扶貧和鄉村振興的新機制》，《學術研究》2021年第3期。

本研究認為，地方國企作為地方經濟建設的中堅力量，面對鄉村振興這一歷史性任務，應當積極參與振興超大城市的鄉村這一社會建設中。這不僅是超大城市進一步建設的必然要求，也是地方國企自身進一步發展的內在需要。在鄉村振興領域，地方國企并非簡單地出資出物或是獨立發揮作用。其作為兼具政府行政性與市場自主性的主體，充分利用自身資源、市場、人才等方面的優勢參與到鄉村振興當中，借助與農村集體經濟組織、農民等多個主體建立資本平臺、互相合作，將鄉村振興戰略同市場化運作有機結合，實現農民增收的目的，帶動農村集體經濟組織共同發展。但核心問題是由誰來治理？應當如何治理？怎樣才算治理好了？基于以上問題，我們應用合作治理理論，深入剖析上海市F區“百村”模式中地方國企參與鄉村振興的治理機制，以期為地方國企參與超大城市鄉村振興治理提供經驗與啟示。

二、 案例選擇：上海市F區“百村”模式的典型性與創新性

F區系上海的農業大區，作為上海實施鄉村振興戰略的典型試驗場之一，其位于中國經濟最具活力的長三角東南端，地處上海南部，北靠黃浦江，南臨杭州灣，東部緊鄰上海自由貿易試驗區和洋山港，全區面積733平方公里。(14)《上海奉賢：魅力無限的濱海新城》，https://www.fengxian.gov.cn/shfx/subtzfx/20181223/007006001_9e7a4140-da3a-4a67-bea1-ed205a51055b.htm。截至2019年底，F區下轄8個鎮、3個街道、175個村民委員會、3008個村民小組、136個居民委員會、2843個居民小組。(15)上海市奉賢區統計局：《2020年上海奉賢統計年鑒》，https://www.fengxian.gov.cn/tjj/tjsj/20200908/004002_bcbaf145-1f55-4fbf-9145-47cb1edf3695.htm。F區實有耕地面積44.54萬畝，共有175個村，農村常住人口4.85萬人，農業從業人員3.42萬人，農村常住居民人均可支配收入35517元，人均消費支出21831元。農村集體經濟單位284個，總資產3722380萬元，總負債2616420萬元。(16)上海市奉賢區統計局：《2020年上海奉賢統計年鑒》，https://www.fengxian.gov.cn/tjj/tjsj/20200908/004002_bcbaf145-1f55-4fbf-9145-47cb1edf3695.htm。

F區地處國際化大都市上海，土地資源豐富，自然環境優美，發展潛力巨大，可謂在“大樹底下”。然而，由于其遠離市中心，受區域交通、規劃控制等因素的制約和影響，卻一度面臨著“大樹底下不長草”的困境。F區的經濟發展水平在上海市各區中相對靠后，尤其在農村集體經濟發展方面，村集體可用于經營的資源嚴重缺乏。隨著198土地減量化復墾、“五違四必”、鄉村人居環境整治等工作的推進，在大都市上海緊密型城鄉關系下，富民和發展農村集體經濟已經很難寄托于鄉土工業化進程，而只能通過都市對郊區鄉村的輸血式扶持來實現部分目標。

2007年8月29日，時任上海市委書記習近平同志來F區調研時指出：“需盡快培養經濟薄弱村的‘造血’功能，大力發展農村集體經濟，實現經濟薄弱村良性發展?！?17)《習近平調研奉賢區：推動民營經濟快速健康發展》，http://www.gov.cn/gzdt/2007-08/30/content_731646.htm。從2007年起，上海開展城鄉結對幫扶，通過提供幫扶資金的形式與F區“窮村”全面結對，雖然在一定程度上能讓F區內的“窮村”面貌有所改觀，卻不能真正提升經濟薄弱村的自主發展能力。2013年，上海將人均可支配收入低于400元以下的村認定為經濟薄弱村，而在全市確定的395個經濟薄弱村中，F區就有100個。

為此，從2013年開始，F區創造性地將扶貧政策和市場化相結合，引入地方國企參與鄉村經濟發展，努力實踐“國有企業”同“農村集體經濟組織”統籌協調發展的“國集聯動”新模式。通過創立百村實業、百村科技、百村富民等“百村”系列公司，形成“百村模式”，以“國有資本帶動集體資本聯動發展”為路徑，打造F區鄉村振興與農民增收的實踐平臺、國有資本和集體資本聯動發展的投資平臺和“共有共育共享”全區性合作的發展平臺。

隨著百村實業、百村科技、百村富民在政府指導下相繼成立，逐步形成由地方國企T集團運營管理，百村實業、百村科技、百村富民等“百村”系列公司合力發展，各街鎮集體經濟組織以及其他地方國企共同參與的多元主體模式。經過多年發展，“百村”模式已經形成了“三平臺率先，多點位開花”的良好發展局面，既為F區農村提供了強有力的、可持續的造血機制，切實助力鄉村振興，同時也以各自不同的創新方式，為全面鄉村振興政策探路。

(一) 1.0版：“百村實業”，聯合經濟薄弱村抱團發展

2013年上海市委明確新一輪農村綜合幫扶工作“責任在區縣、統籌在區縣、領導在區縣”。但如何利用好市財政局、城鄉結對幫扶和國企結對幫扶資金，幫助經濟薄弱村更好發展成為迫切需要解決的現實問題。F區在充分調研的基礎上，召開各鎮鎮長座談會以及村支書代表座談會進行討論，探索建立全區性的村級經濟大平臺。最后，形成共識，一改以往通常采取的“點對點”下撥幫扶資金方式，而是創造性地提出搭建一個全區經濟相對薄弱村“共有共育共享”的聯合發展平臺，通過市場化運作來增加農民收入，推動鄉村發展。

圖1 F區“百村”模式聯合發展平臺架構

2013年9月，由區幫扶辦牽頭，在全國首創農村綜合幫扶“造血”平臺——百村實業。百村實業注冊資本1000萬元，其股東是100個經濟薄弱村，每個經濟薄弱村各出資10萬元，占1%股份。根據當時上海市文件規定，村集體經濟組織人均可支配收入低于400元則可認定為經濟薄弱村。由于百村實業的股東是100個經濟薄弱村，缺乏相關經營管理的人才隊伍，面臨“群村無首”的尷尬境遇。為最大限度地降低運營成本，同時保障資金運行安全，區委區政府委托區級國有企業——TQ集團(T集團前身)來運營管理百村實業，為經濟薄弱村的發展注入活力和資金。

(二) 2.0版：“百村科技”，“國資”帶動“集資”協同發展

隨著百村實業的不斷發展，其取得的良好成效有目共睹。當初未能成為百村實業股東的其他村組也躍躍欲試，多次向區里反映：“薄弱村通過百村實業得到了快速發展，但非薄弱村也缺乏創收渠道，希望也能加入‘百村’平臺”。為加快推進鄉村振興戰略，促進F區村級集體經濟平衡快速發展，2018年，F區以問題為導向，創新提出以國有資本和集體資本聯動發展，市場化、股權化為模式的幫扶新機制，全力打造覆蓋全區176個集體經濟組織的共同聯合發展大平臺——百村科技，帶動農村集體經濟更好更快發展。作為“百村”模式的升級和創新，百村科技在農村集體經濟發展方面的“造血功能”更強，為“百村”模式2.0版。百村科技注冊資本2億元，由全區176個村級集體經濟組織，每村各出資100萬元，村級集體資本累計占股88%；T集團代表F區國資委出資2400萬元，占股12%。同時，開創了區、鎮兩級參與幫扶的新模式，區、鎮兩級幫扶資金以1:1項目配套款的形式進入，運營收益用于村級集體經濟分紅。

百村科技除了在股東數量上比百村實業更多，覆蓋了全區176個村級集體經濟之外，還有一個更明顯的區別在于，地方國企在“百村”模式中的參與程度進一步加深。與T集團是受區委區政府委托運營管理百村實業相比，在“百村”模式2.0版中，T集團是代表國有資本參與投資，并作為實際控制股東運營管理百村科技。百村科技以現代企業之股份制公司為架構，完全市場化運行，實行同股同權、同股同利，資產量化到村，所得收益由村級集體經濟組織享有。

(三) 3.0版：“百村富民”，精準幫扶貧困戶個體發展

2018年上海市第二輪農村綜合幫扶工作將經濟薄弱村的標準提升為村級集體經濟組織人均可支配收入不低于800元。對照該標準，F區還有94個經濟薄弱村。為了實現精準扶貧，扶貧到戶、扶貧到人，2018年11月F區成立百村富民公司，由新認定的94個經濟薄弱村每村出資10萬元，同股同權出資組建，是繼百村實業、百村科技后的“百村”模式3.0版。百村富民由區屬國企T集團負責經營管理，通過對市、區兩級財政及大型國企的幫扶資金的有效投資與運營，將獲得的經營收益定向發放給認定的“貧困戶”，以此實現精準扶貧的工作要求。與百村實業、百村科技公司營收利潤分配至村集體經濟組織不同的是，百村富民的經營收入將專門用于補貼經濟薄弱村貧困戶個體，讓“好鋼用在刀刃上”。通過百村富民公司直接扶貧到戶、扶貧到人的探索,區內優質開發建設項目的投資運營直接用于改善貧困戶個體生活，直接減少了經濟薄弱村的負擔，提升了全區經濟薄弱村的發展水平。

至此，“百村”模式1.0版、2.0版、3.0版同時上線，完成了經濟薄弱村、所有村級集體經濟組織、經濟薄弱村貧困戶個體的系統幫扶。目前，已逐步形成了以政府搭臺指導，地方國企T集團運營管理，百村實業、百村科技、百村富民等“百村”系列公司合力發展，各街鎮集體經濟組織以及其他地方國企如D集團、G集團、J集團共同參與的多元主體模式，即“百村”模式。這一從輸血到造血的農村集體經濟發展模式對F區的發展產生了深遠影響。不僅入選了該區20周年“十大事件”，還曾多次獲得“人民網”(18)陸一波：《奉賢百村計劃探幫扶新》，http://cpc.people.com.cn/n/2014/0212/c87228-24330198.html。、“半月談”(19)史廣永：《鄉村振興的奉賢底氣——從“百村”品牌看村集體經濟壯大》，http://www.banyuetan.org/ywdt/detail/20200608/1000200033137681591616868246533857_1.html。、《解放日報》(20)杜晨薇：《奉賢著力打造助推鄉村振興實施精準幫扶的全國性品牌》，http://www.moa.gov.cn/xw/qg/201903/t20190307_6173395.htm。、《新民晚報》(21)李一能：《100個經濟薄弱村“湊份子”入股創業園 奉賢“百村模式”實現脫貧“三級跳”》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1636940545377173126&wfr=spider&for=pc。、“上觀新聞”(22)孫燕：《這個產業園，承托了100個經濟薄弱村的致富希望》，https://www.jfdaily.com/news/detail?id=177859。、“上海三農”(23)張紅英：《“國集聯動”全力打造“百村”品牌，奉賢區今天又有鄉村振興大動作》，https://mp.weixin.qq.com/s/AHv9aWOI37fIiRJZSx1g-g。等多家主流媒體的相繼報道。因此，本研究選取“百村”模式作為地方國企參與超大城市鄉村振興治理機制的案例，具有一定的典型性?！鞍俅濉蹦Ｊ绞堑胤絿髤⑴c超大城市鄉村振興治理的一個微觀縮影，通過它，我們可以從中觀察到地方國企參與超大城市鄉村振興的整個治理過程。

三、 組織、制度與價值：“百村”模式的合作治理邏輯

(一) 組織機制：多元主體合作平臺的建構

隨著鄉村振興戰略的實施，不斷有地方國企參與到超大城市鄉村發展中，使超大城市鄉村場域的組織形式更具多樣性。從股權架構看，“百村”模式突破了傳統中政府一元化主體結構，以股權為鏈接，逐步形成政府、地方國企、集體經濟組織、農民等多元治理主體并存的合作組織機制。故本文構建了“政府、地方國企、集體經濟組織、農民、非國有企業合作組織機制”架構，如圖2所示。

圖2 “政府、地方國企、集體經濟組織、農民、非國有企業合作組織機制”架構

該合作組織機制架構圖主要包含了行政組織系統，即區政府、區國資委以及相關政府部門。在行政組織層面，各政府職能部門聯動，形成合力，加強“百村”模式之領導干部的配備和管理，充分調動鎮、村基層干部的積極性，提升農民參與度。區農業農村委對接F區農村集體經濟組織，做好生活困難農戶調查摸底、建檔立卡工作，對百村公司進行工作指導和行業監管等；區幫扶辦同樣對百村公司進行工作指導和行業監管，并統籌安排具有“造血”功能的農村綜合幫扶項目；區招商辦、區經委等部門將“百村創業園”列為F區重要招商平臺，每年按各鎮、開發區、集團公司的稅收和地方財政收入增幅向各鎮、開發區、集團公司同比例下達百村創業園招商任務，并將任務完成情況納入區委區政府對各鎮、開發區、集團公司的考核內容；區國資委發揮對地方國企的考核“指揮棒”作用，審批、把控地方國企對外投資項目并開展投資項目評估等。

在企業組織層面，又可以細分為“百村”系列公司、地方國企、非國有企業(在此不做展開)的組織架構?！鞍俅濉蹦Ｊ接蒚集團牽頭總抓，指定兩位分管領導分別率領一支投資運營團隊、兩支招商團隊專業運營“百村”整體工作；區農委、區國資委、區財政局等多個部門形成會商制度，全面指導和協助“百村”系列公司各項工作。百村實業作為農村集體全資企業，從2017財務年度開始，委托T集團管理，計劃、統計并入T集團，財務分開。百村實業董事長兼法定代表人由T集團董事長擔任，百村實業董事會、監事會成員主要由經濟薄弱村黨支部書記代表和農村集體資產監管部門人員擔任。百村實業內部不設置管理部門，不配備工作人員。

(二) 制度機制：行政力量主導的制度安排

制度機制包含了方方面面，其中，正式制度包括憲法、基本的法律制度以及政府運作規章制度三個層面。在超大城市鄉村場域，既有政府行政組織系統必須執行的國家規范，也有地方國有企業、集體經濟組織必須遵守的法律。目前，地方國企參與超大城市鄉村振興過程中，各方治理主體需要遵守的法律包括《中華人民共和國鄉村振興促進法》、《中華人民共和國企業國有資產法》等，還有政府運作的規章制度以及公共政策。在F區鄉村振興場域，“百村”模式涉及現行的規章制度、政策文件，非正式制度則包括村規民約、村規企約等。在“百村”模式中，上述正式制度與非正式制度安排在其治理中發揮了重要作用。具體表現為：

1. 構建沉睡資本激活機制，解決“錢從哪里來”問題

在實際操作中，村級集體資金經由集體經濟組織成員代表表決通過后，委托T集團統籌運營，在保證資金安全運營的前提下，獲取穩定收益，并按年給予集體資金出資人固定回報；村級集體資產則通過“核價—融資—投資—收益—備案”的方式，經由集體經濟組織成員代表表決通過后，委托T集團運營管理，在保證集體資產安全的前提下，盤活存量資產，增加投資收益。

2. 形成統籌集成運營機制，解決“錢用到哪里”問題

通過盤活和借力后，政府對于所統籌資金的使用明確了兩個原則：一是安全可靠，保值增值；二是投資驅動，助力F區經濟發展。在遵循上述原則的前提下，T集團在鄉村集體資金的活化使用和統籌運營方面不斷探索，解決“錢用到哪里”的問題。一是在一線城市核心區域和本區中心位置尋找適合的投資目標，打造集體資產統籌運營標桿，使集體經濟直接分享城市發展紅利，實現集體資產城市化；二是提高農村土地利用率，挖掘農村土地資源價值，積極探索“三塊地”改革，打造具有F區特色的田園綜合體，推進農村集體資產工商化；三是探索出以集體資金、集體資產入股的新模式，在確保資金安全的前提下增加集體收益，逐步推進集體資產股權化。T集團以“大統籌、中統籌、小統籌”的統籌方式開辟操作路徑，通過投資上海市中心商用物業、收儲、開發F區地區優質資源、收購優質資產及打造以“三園經濟”為主體的田園綜合體項目等一系列投資手段，逐步形成統籌集成運營機制，最終實現“三資”、“三化”的統籌運營目標，具體表現如圖3所示。

圖3 百村公司的統籌集成運營機制

3. 打造良性持續造血機制，解決“如何錢生錢”問題

在系列制度安排下，“百村”模式逐步從“傳統園區”運營模式向“產城人融合發展”的園區運營模式轉變，形成“3+3+3”三位一體運營模式(24)“3+3+3”三位一體運營模式：第一個“3”即打造三個產業空間：104板塊高端工業物業產業空間、城市核心商辦物業產業空間、“三園(院)一總部”鄉村振興產業空間；第二個“3”即三個方面的股權投資：城市功能類項目股權投資、科技類企業股權投資、區政府產業引導基金托管；第三個“3”即招商引資的三個園區平臺：T經濟園區、百村創業園區、百村科技園區，通過招商引資促進“百村”和T集團的增收。，打造良性持續造血機制。此外，與T集團其他板塊相結合，與集團托管區產業引導基金、控股融資擔保公司等實現聯動，逐步打造“資金+資產+服務”的發展模式，以投資帶動招商、以招商促進投資，打造良性可持續的自循環生態系統。在實際操作中，“百村”系列公司盤活存量集體資金、集體資產，形成多種投資方式。如獨立投資、冠名授權運營，或與地方國企等各方主體成立項目公司，形成“百村+X”模式。

4. 明晰收益分紅分配機制，解決“錢分到哪里”問題

“百村”模式進一步明晰收益分配機制，將地方國有企業和村級集體經濟共同發展的收益進行共享，擴展了農民增收的渠道。一方面，針對“百村”收益分紅作了明確分配?！霸煅表椖客顿Y收益分配主要根據企業性質，分為兩種模式。一種是百村實業、百村富民這類托管企業，收益嚴格根據相關政策制定的收益分配方式進行分配。(25)《關于奉賢區深化農村幫扶工作的意見》中則規定，百村富民利用“造血”項目產生的收益，70%～80%部分用于建立區級生活困難農戶幫扶專項資金，由區統籌分類別、按標準幫扶薄弱村生活困難農戶，切實提升生活困難農戶的生活質量。20%～30%部分用于再投入“造血”項目，實現可持續發展。另一種則是百村科技這樣由T集團實際控制的企業，若百村科技當期有收益，具體分配步驟按序如下：一是留存總收益的20%作為公司再投資資金；二是剩余80%，各村根據股份占比，按照現代企業制度規定，以同股同利為原則按比例進行分配。

另一方面，對“百村”分紅到村以后的資金使用也作了明確規定。2018年，《關于百村公司分紅使用比例調整及規范扶貧幫困基金使用的意見》中明確，“百村”模式分紅款項的20%用于村級公共服務支出；款項的30%用于村經濟合作社社員的現金分紅；款項的50%用于建立村級扶貧幫困基金。此外，為進一步規范村級扶貧幫困基金適用范圍，確保資金使用公平、公開、公正、安全，對扶貧幫困基金的使用也作了限制性規定，將其限定于送溫暖、救災救助、醫療救助、臨時救助、救濟救助等方面。要求除規定的使用范圍外，不得改變資金用途，不得擴大開支范圍。

5. 規定國企劣后托底機制，解決“要是虧錢了”問題

“百村”系列公司在獨立投資或是采用“百村+X”合作開發時，投資的“造血”項目會委托項目所在地的地方國企或者合作的地方國企負責日常運營和管理，并結合市場實際，通過文件規定，落實地方國企劣后托底機制，其收益優先分配至集體經濟組織，確保農戶收益的安全。根據企業股東，分為兩種模式。一種是百村實業、百村富民這類托管企業。對百村實業而言，百村實業一期、二期物業租金由物業所在地D集團，按物業總投入5.73億元的6%進行托底回報；百村實業三期物業租金由物業所在地G集團，按物業總投入2.98億元的6%進行托底回報。對百村富民而言，百村富民一期科創中心項目物業租金由物業所在地D集團按總投入3.87億元的5.5%進行托底回報；百村富民二期龍湖天街辦公樓項目物業交由J集團運營管理，J集團按百村富民出資額當年度結算時不低于5年期銀行貸款基準利率上浮10%進行托底回報，暫定5年，待項目成熟、收益率超過此標準后，按實際收益進行結算。另一種則是百村科技這樣由T集團實際控制的企業。若百村科技實際“造血”項目投入產出年化收益未達到8%時，由T集團按村集體經濟組織實際出資額給予年化8%的分配，即保證村集體經濟組織的實際出資資金年收益率不低于8%。

(三) 價值機制：引導地方國企的政治認同

在超大城市鄉村振興場域，價值機制是多元主體的指揮棒，是引導各治理主體集體行動的根本因素。從“百村”模式的發展歷程可以發現，由于支持地方國企參與超大城市鄉村振興的政治認同，產生了“百村”模式在具體運作層面中地方國企與政府、集體經濟組織、農民的多元合作。公共價值理論認為，政府管理工作的目的就是創造“公共”價值，政府各項目標的價值最終取決于公眾評價。價值機制可以成為檢驗治理成效的標準，對于治理中的政治、經濟和社會價值均有十分重要的影響。

1. “百村”模式的政治價值

“百村”模式早在2013年就嘗試將我國的鄉村振興戰略和市場化運作有機結合起來。地方國企參與到鄉村振興過程中，帶動村級集體經濟發展，在區域范圍內創新探索出一種發展村級集體經濟的合作平臺和資源重組模式，具有重要的政治價值。一方面，極大提升了鄉村振興戰略的政策效果。盡管上海是一座國際化的超大城市，但依然存在比較嚴重的城鄉二元結構，經濟薄弱村如何在鄉村振興中持續發展，最終實現與中心城區同步發展面臨著巨大挑戰?！鞍俅濉蹦Ｊ綖榻鉀Q發展不平衡問題開辟了一條新的通道。它打破了長期依賴地方政府財政投入的單一做法，而是立足各村實際，引入地方國企參與鄉村經濟發展，利用其人才、技術等優勢，注重培育更多的“造血”項目。不只是增加資金數量，更是建立長效機制，從而提升經濟相對薄弱地區自我發展的能力。通過構建政府、地方國企、農村集體經濟組織、農民的合作平臺，原本“沉睡”的農村“三資”卻能以幾何級數增加影響力，極大提升了鄉村振興戰略的政策效果。

另一方面，為鄉村產業振興的有關政策積極探路。2021年，上海市人民政府出臺《關于進一步完善上海城鎮集體資產監管，深化集體企業改革發展的指導意見》，指出要理順城鎮集體企業產權關系，推動專業化市場重組整合，實現資源、資產、資金的集聚發展和良性循環；推動城鎮集體企業與其他所有制企業融合發展，探索跨所有制混合發展，大力發展與國有企業等相互融合、取長補短的混合所有制經濟?！鞍俅濉蹦Ｊ街?，“國資”帶動“集資”的協同發展無疑為深入落實該項政策提供了重要的參考和啟示。

2. “百村”模式的經濟價值

“百村”模式引入地方國企作為統籌運營主體，通過利用投融資工具，充分釋放鄉村集體資金、集體資產和集體資源的價值，通過合理的市場化運營獲得可觀的經濟收益，實現了農村集體經濟的跨越發展，是對農民求富求強期盼的積極回應?！鞍俅濉蹦Ｊ綄崿F了壯大集體經濟和農民增收的雙重目標，其“國資帶動集資，集資帶動村民，國資、集資、村民資產共同保值增值”的運作機制具有極大的經濟價值。一方面，有效擴大村級經營性資產規模，發展壯大村級集體經濟，極大地增強了經濟薄弱村的經濟發展和運營能力。到2020年底，入股百村實業的100個經濟薄弱村每村賬面經營性資產增加870萬元；持股百村富民的94個經濟薄弱村，每村賬面經營性資產增加約1300萬元。其中，同時持股百村實業和百村富民的66個經濟薄弱村，每村賬面經營性資產增加約2200萬元。另一方面，拓寬村級收入渠道，積極促進農民增收?！鞍俅濉蹦Ｊ接行岣吡私洕∪醮宓姆旨t，F區農民整體人均可支配收入也有了穩步的提升，由2012年人均16681元上升至2019年人均33517元，詳見圖4。

圖4 2012～2019年F區農民人均可支配收入變化情況

3. “百村”模式的社會價值

“百村”模式對鄉鎮以及農民而言，其帶來的不僅是項目分紅的經濟價值，還有特殊的社會價值。在鄉鎮層面，通過“百村”模式運作，一是為195、104板塊“五違四必”(26)在上海，“五違”是指違法用地、違法建筑、違法經營、違法排污和違法居??；“四必”是指安全隱患必須消除、違法無證建筑必須拆除、臟亂現象必須整治、違法經營必須取締。整治尋找切入點，加快減量化流程，推動鄉鎮產業能級提升；二是在土地資源收儲后，將整建制規劃、成片設計、高標準建設，直接完善鄉鎮“硬環境”；三是加速鄉村、農民城市化進程，優化人口結構，提升鄉鎮“軟實力”。這為新時期鄉村基層社會治理創新和公共服務均等化發展提供了物質基礎和財力保障。

在農民個體層面，“百村”模式實施分類精準幫扶，提升了生活困難農戶的滿意度與獲得感。百村富民“造血”項目在醫療健康、教育資助、物質救濟和突發事件等方面為納入幫扶的生活困難農戶提供全方位、綜合性幫扶。如在醫療健康方面，為緩解生活困難農戶家庭因病致貧、返貧的現象發生，對生活困難農戶在享受醫保和區相關部門補助后，實際承擔的住院醫療費用中的自付部分給予補助。在教育資助方面，分義務教育、高中(含中等職業學校)教育、高等教育三個階段為全區生活困難農戶家庭中在校就讀的學生提供資助。在物質救濟方面，每年春節前夕，在全區生活困難農戶中開展訪貧問苦送溫暖活動，采用現金加禮包的方式，有效提升了生活困難農戶的獲得感和幸福感。

四、 “中心權力觀”下合作治理機制的不足及成因分析

放眼超大城市鄉村振興場域，隨著地方國企的參與，已形成政府組織、企業組織、集體經濟組織以及農民共治的格局。通過上述對“百村”模式治理現狀的分析發現，在“百村”模式中，政府作為國家力量的代表，居于核心地位，在治理中的組織地位高于地方國企、集體經濟組織、其他企業組織等。政府通過政治動員和價值引導能夠推動地方國企、集體經濟組織參與到鄉村振興的產業發展和經濟治理之中。因而，目前地方國企參與超大城市鄉村振興治理，就其實質而言，仍是一種行政性治理，即“作為管治的治理”。(27)劉輝：《管治、無政府與合作:治理理論的三種圖式》，《上海行政學院學報》2012年第3期。以政府為主體的鄉村振興在治理方面依然存在諸多不足。以下從組織、制度、價值這三個層面出發，探究“中心權力觀”下的治理機制不足并分析其成因。

(一) 合作治理的行動者沖突與執行者能力問題

“百村”模式實質上是政府主導下的合作治理，區級政府在平臺搭建、主體選擇、資源配置和效益分配等方面依然處于絕對強勢的地位，地方國有企業、農村集體經濟組織等主體都只是配合參與者。這不免會造成組織內部多元合作主體之間的微妙沖突以及制度執行者的治理能力未得到充分施展。

1. 組織內部多元合作主體之間的微妙沖突

“鄉村振興不僅僅是經濟發展問題，更受到鄉村政治、社會、文化各方面的制約，事實上幾乎所有的經濟決策都有一定的政治含義，需要自上而下協調各方利益、考慮社會的承受力?！?28)周慶智：《鄉村社會關系重構、治理體制改革與鄉村振興——論鄉村振興的社會改革意義》，《南京大學學報》2019年第6期。在上述意義上，地方國企參與鄉村振興的治理格局之所以能夠形成，反映出政府為了實現特定社會治理的目標，可以通過誘致性政策引導作為“市場主體”的企業進入到鄉村振興場域，通過公共權力進行資源配置和經濟分配?！白鳛楣苤蔚闹卫怼斌w現了政府在社會治理中的決定性作用，要求公民“舒適地躺在搖椅里，觀看政府改造自身，來滿足他們的期望”。這種由政府自上而下的治理存在著一定的弊端。如在提供鄉村公共產品的過程中往往傾向在最短的時間內實現鄉村振興的集聚度和顯示度，更多著眼于加快鄉村振興國家戰略在基層的落地見效，因而傾向于讓具有強營利能力的地方國有企業參與到農村集體經濟建設中來，容易陷入政府強制性分配的“低效率”之中。

在地方國企參與鄉村振興治理中，政府既是政策的制定者，又是政策的執行者；既是“百村”系列公司的出資人，又是地方國企的監管人。作為“百村”模式的直接推動者，既需對國有企業運行的效率負責，又需對鄉村振興的集體經濟和農民增收兜底，角色的內在沖突必然使得其面臨兩難境地，政府的缺位、越位和錯位會影響到各合作主體之間的關系。而政府通過制度規定對集體經濟組織作出過度的承諾，雖然出發點是為了保障農民的利益，隔離了市場風險，但在一定程度上束縛了地方國企；在“造血”項目遴選方面，政府存在包辦“造血”項目的現象，直接與“百村”公司溝通安排項目，而將地方國企作為敲定“造血”項目后的執行者。

2. 制度執行者的治理能力未得到充分施展

組織體系的建設需要重點關注制度的執行者。在地方國企參與鄉村振興的百村模式當中，區級政府及其工作人員是行政組織系統運行的主體，國企人員、集體經濟組織成員是企業組織系統運行的主體。因此，基層公務員、國企人員及集體經濟組織成員的素質共同影響著地方國企參與超大城市鄉村振興治理的質量。從這個意義上講，基層公務員、企業人員、集體經濟組織成員的管理構成了組織體系建設的極為重要的內容。尤其是對地方國企而言，由于地方國企全民所有制的性質，一方面，國企領導人與私有企業主相比，只能從企業的成本節約或創新中獲得少數剩余索取權，因此缺乏相應動力；(29)聶輝華：《從政企合謀到政企合作——一個初步的動態政企關系分析框架》，《學術月刊》2020年第6期。另一方面，除非有強力的政治因素和組織要求，“國企經理人往往缺乏幫助政府公務員實現組織目標的動力，更偏好自身的職位晉升和利益，由此會導致國有企業雙重委托—代理問題的出現”。(30)湯吉軍：《國有企業性質再認識》，《江漢論壇》2021年第7期。在鄉村振興場域，部分地方國企員工習慣把鄉村振興項目視作“政治任務”，存在不求有功但求無過的心態，不利于地方國企發揮自身參與鄉村振興的積極性。此外，由于地方國企參與鄉村振興面臨的環境多樣化，需要同時面對市場、政府、鄉村，亟需既熟悉國內外市場動態又掌握鄉村經濟發展、既能和私有企業招商談判又能和政府與農民打交道的復合型人才。隨著“百村”系列平臺越來越大，投資持有的物業園區日益增多，僅掌握單一技能的員工已無法適應復雜多變的治理格局。如何使優秀的人才加入其中，有效激勵其發揮專業能力，更好地運營，是組織體系和制度執行必須考慮的核心問題。

(二) 合作治理的制度規則問題：資產運營、造血及其分配保障

一是統籌集成運營機制有待完善。地方國企在推進區內鄉村“三資”統籌運營、加速“三地”改革、促進鄉村“三化”進程中，缺乏“增量與存量”銜接的科學制度設計，即如何處理“流”和“留”的問題，既確保持續，又兼顧公平。目前，村級集體建設用地普遍存在產業能級低下、產業不符合超大城市發展導向的問題，同時其地上物多為“五違四必”綜合整治和“環保違規企業”關停對象。為提升集體用地產業能級、保障集體經濟組織成員的長期收益，勢必要結合“減量化”工作，充分挖掘各村閑置的集體建設用地資源。但在此過程中，或“流”或“留”的做法，有待進一步分類明確，以便更高效地盤活資源。

二是資產持續造血機制仍有待深化。由于當下新冠肺炎疫情的影響，經濟增長速度放緩，而幫扶資金的使用又有著嚴格的規定，優質“造血”項目難求，安全可靠且收益穩定的項目越來越少。此外，“百村”模式的持續“造血”機制更多依賴土地、物業出租模式，依然以“地主+房東”為主，過于注重招商引資和安商穩商，缺乏探索新經營模式的積極性?！鞍俅濉惫镜臉I務和收入來源均比較單一，在土地政策收緊與產業轉型升級、互聯網對空間效應替代的背景下，這一模式面臨不小挑戰。最后，T集團推動農村集體資產城市化，進城購置物業的探索也面臨較大風險，即物業經營風險。新冠肺炎疫情之下市場普遍不景氣，物業空置率明顯提升，物業資產運營的壓力顯著增大。迫切需要形成適應農村“可行能力”的產業結構，以加強集體經濟、合作經濟為基礎的“再組織化”。(31)王思斌：《社會生態視角下鄉村振興發展的社會學分析——兼論鄉村振興的社會基礎建設》，《北京大學學報》2018年第2期。

三是收益分紅分配機制有待改革。在市場經濟制度下，地方國企和代表鄉村利益的集體經濟組織是平等的合作主體。地方國企與集體經濟組織在合作過程中，不可避免地會產生市場經濟體系內部合作成員之間的利益博弈。但是，這種合作沖突，都應以市場為基礎。在市場中，風險是客觀存在的。也因此，地方國企參與鄉村振興，是否能實現地方國企與鄉村的雙贏并不具備必然性。但在地方國企實際參與鄉村振興過程中，由于國家對國有資本擁有所有權或者控制權，政府的意志決定了國有企業的行為，往往會出現行政過度干預的現象。必須以代表鄉村利益的集體經濟組織獲利為前提的隱性要求，本身違背了市場自由競爭原則，收益分紅分配機制有待市場化。

四是國企劣后托底機制有待探索與優化。相關研究表明，“對于工商資本下鄉，市場有需求，企業有動力，但是大量工商資本下鄉后卻跑路爛尾,主要原因是企業要素配置長期失衡”。(32)周慎、朱旭峰、薛瀾：《人工智能在突發公共衛生事件管理中的賦能效用研究——以全球新冠肺炎疫情防控為例》，《中國行政管理》2020年第10期。因此，在政府干預、配套政策、要素配置、協同改革等方面需要繼續優化。對于百村模式的系列運營平臺，穩定收益的政治要求決定了其收益主要來源于區域內地方國企優質項目的托底保障和利潤轉移。目前平臺運行平穩，但托底期后真正在市場競爭中能否可持續生存下來依然面臨巨大的挑戰，村級集體經濟發展的可持續模式依然有待更為深入的探索。經過將近10年的模式構建和運營發展，百村模式的發展平臺逐漸成型，村級集體經濟積累的優質資產如何更加穩健、可持續發展需要更為完善的運營機制，應逐步從“托管”和“托底”走向市場。

(三) 合作治理的價值虛化與懸浮

價值機制不僅影響組織體系和制度的設計，也影響其具體運行。在治理過程中，過于強調政府、地方國企的義務與責任，但將集體經濟組織，尤其是農民置于單純接受的、單一評價的被動位置，容易忽略其在公共價值實現中承擔的責任與義務，導致“參與”價值的虛化以及“合作”價值的懸浮。

1. 農民主體“參與”鄉村振興的價值虛化

“鄉村振興的主體是組織起來的農民。將農民組織起來的最重要制度基礎是農民集體土地制度及建立在該制度基礎之上的農民集體經濟?！?33)賀雪峰：《鄉村振興與農村集體經濟》，《武漢大學學報》2019年第4期。在“百村”模式治理過程中，雖然農民既是治理的主體，同時也是治理的客體，但其參與充分度不足。F區地方國企參與鄉村振興總體上是有效的，得到了F區各個行政村村民的支持。但在實踐中卻可以發現，能夠參與決策的村民數量較少，難以了解到各項信息也使得農民參與治理的積極性不高。從“百村實業”到“百村科技”再到“百村富民”的發展脈絡和演進路徑看，某種程度上，農民是百村公司運作過程中最后被關注到的一個群體。分散化的小農經濟由來已久，并長期根植于我國鄉村治理的體制當中。政策的距離、信息的缺乏、能力的不足造成了個體農民很難真正參與到鄉村治理項目中，更不用說全程參與鄉村振興并發揮主體性作用。而“村民主體性自覺以及對美好生活的追求，原本應該成為鄉村建設的動力機制和最根本的目標追求”。(34)王春光：《鄉村建設與全面小康社會的實踐邏輯》，《中國社會科學》2020年第10期。

此外，地方國企參與鄉村振興的“造血”項目習慣于“自上而下”的決策機制。其與集體經濟組織發生直接鏈接，雖然提高了效率，但其過程具有相對封閉性和排他性，在一定程度上使得農民成為邊緣主體。當各村委從地方國企獲得分紅收益后，對于鄉村振興中公共服務項目的供給基本是按照政府的規劃和考核驗收標準來供給的，難以統籌了解村民的意見、要求和設想，農民并沒有得到充分尊重與有效回應。不少村干部仍舊認為：“還留在村里的農民年齡大、學歷低，對于鄉村振興的發展形勢跟不上，不能因為個人意見影響整個鄉村振興尤其是產業項目的進程?！?/p>

2. 多元主體“合作”平臺的價值懸浮

“工商資本參與鄉村振興既要讓企業‘有利可圖’，又要保障農民利益不受侵害，關鍵要建立合理的利益聯結機制?！?35)涂圣偉：《工商資本參與鄉村振興的利益聯結機制建設研究》，《經濟縱橫》2019年第3期。在“百村”模式中，可以看到F區政府已然為“國集聯動”搭建了“百村”平臺。但由于缺乏“合作”價值的引領，使得多元合作治理結構限于合作的形式，而在實質上仍有所欠缺。張康之(2013)認為：“合作層次由低到高表現為互助、協作和合作。感性化的互助、基于工具理性的協作都具有形式化的特征，基于實踐理性的合作則是一種在共同行動中揚棄了工具理性的行為模式?！?36)張康之：《合作是一種不同于協作的共同行動模式》，《文史哲》2013年第5期。在“百村”模式中，各治理主體之間的合作尚且處于較低的互助、協作層次。彼此在利益上面只有在最終分配環節的聯結機制，在項目運營管理的過程中基本處于自發、分散的狀態。

無論是“百村”系列公司的組建，還是組建后的具體“造血”項目運作，都是在上級政府部門的推動下，再由地方國企參與、配合執行，該合作模式缺乏其他治理主體的主動作為。對鎮村而言，雖然無法決定和掌控區級層面確立下來的運營項目，但其自身作為股東，在“百村”模式中同樣是重要的治理主體。筆者通過對F區WS村、XS村、YL村、LQ村、XY村五家相關農村集體經濟組織負責人的訪談觀察到，鎮村對“百村”公司投資收益分紅普遍滿意，并希望地方國企能夠進一步加大鄉村振興的資金投入。但同時，除了在成立“百村”公司之初，集體經濟組織作為股東參加公司籌備過程，而在“百村”公司成立之后的運營階段，幾乎鮮見集體經濟組織的身影。

“國企基本和村里不直接聯系的，有條件的情況下開展黨建活動。一般都是和農委進行溝通聯系，每年村里會向農委提需求，農委會匯總生活困難戶的問題清單，然后給村里打分紅款項?！?F區WS村集體經濟組織負責人)

鎮村在享有“百村”模式分紅權益的同時，有意或無意地忽略了其也應在“百村”模式建設中發揮主動性。將地方國企參與鄉村振興看作是當前形勢下上級政府為了實現國家戰略落地而采取的政治行為，缺乏主動參與的內在動力。究其原因，一是部分基層干部能力不足，習慣于按部就班開展工作，只會“眼睛向上”，不會主動思考發展，更缺少合作意識；二是百村模式日常運營管理工作與鎮村日常工作性質上有所不同，市場化運營對于專業性的要求比較高。在信息、渠道、方式尚不明確的情況下鎮村很難介入并“在場”參與；三是百村模式的激勵機制和分紅機制設定造成了各鎮村主體在模式運營過程中的積極性不足，“均等參股、固定分紅”的運營模式在一定程度上限制了各主體的參與積極性，更多將其視為一種政策性安排而不是市場化經營。

五、 結論與討論

通過對地方國企參與鄉村振興百村模式的運行機制及其治理機制的個案觀察和機制分析，本研究發現，合作治理機制形成及其矛盾化解的核心問題在于如何構建一種更為緊密、平等且具有內在價值引領的共同治理模式?！白鳛楣苤蔚闹卫怼?、“沒有政府的治理”與“走向合作的治理”是治理的三種基本圖式，而走向合作的治理是“治理”概念和理論的“最終”歸宿?！白呦蚝献髦卫怼笨梢员灰曌髟诒姸嗖煌婀餐w發揮作用的領域建立一致或取得認同、達成集體行動的過程。在此理念下，需從組織機制、制度機制、價值機制著手進行全面優化，真正將政府、市場、社會有效結合，從而激發多元主體尤其是地方國企的活力，實現鄉村產業振興更有效、更全面、更充分的合作治理。

就地方國企參與超大城市鄉村振興治理的現實形態來看，走向合作治理并最終走向共同富裕是其追求的目標，它可以克服“百村”模式目前“作為管治的治理”所帶來的弊端，使治理活動不斷得到改進和創新。

“走向合作的治理”要求鄉村振興場域中的各個主體恪守“平等協商”和公共利益最大化的發展目標，將協商民主嵌入到鄉村經濟治理體系和治理過程當中。(37)張等文、郭雨佳：《鄉村振興進程中協商民主嵌入鄉村治理的內在機理與路徑選擇》，《政治學研究》2020年第2期。其合作治理過程就是對治理實踐中多元治理主體的認識和各主體資源要素的整合，通過在治理結構、治理機制以及運營方式等方面更為密切的合作從而實現更好的治理。

深化“合作”的價值，除前述在組織機制、制度機制方面的優化外，一是要完善村級集體經濟發展的利益共同體和共建共育共享的聯合發展平臺，為實現“百村”模式可持續發展提供動力。二是要探索創新更多符合市場經濟發展規律的村級集體經濟增長路徑，逐步擺脫政府托底、國企承擔的政治性鄉村建設與產業振興模式，完善鄉村產業發展的利益生產和分配機制。三是要進一步拓展合作范圍，探索在產業投資等方面引入更多社會化的工商資本，盤活農村低效資源，助力鄉村振興中的“一二三”產業的深度融合發展。