實用性村莊規劃在全域土地綜合整治中的作用
——以衢州市衢江區廿里鎮赤柯山村村莊規劃為例

□衢州市自然資源和規劃局衢江分局 張國明 楊曉明

改革開放30 多年，中國農村地區經濟水平快速發展，但鄉村發展不均衡、貧富差距現象依然存在。近10 年，浙江大量村莊隨著原住民老齡化和遷出，居民點房屋被荒廢擱置，空心化和人口流失現象嚴重，建設用地碎片化等鄉村發展諸多問題亟需解決。

一、村莊規劃成為全域土地綜合整治的前置工作

2018 年，中央1 號文件全面部署實施鄉村振興戰略，從產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕五個方面，提出了鄉村振興的要求。2018 年2 月，浙江省政府向原國土資源部報送《浙江省實施全域土地綜合整治助推鄉村振興戰略行動計劃工作方案》。2018 年6 月，自然資源部復函支持浙江省全面實施全域土地綜合整治。全域土地綜合整治是浙江省委、省政府貫徹落實習近平總書記“千村示范、萬村整治”工程的重要指示精神和“站得高一點、看得遠一點、謀得深一層來謀劃推進鄉村振興”的總體要求，是浙江省委、省政府“八八戰略”再深化、改革開放再出發的決策部署的重要組成部分。

全域土地綜合整治旨在整合力量、集中資金，沿著全域規劃、統籌設計、全面整治的路徑對鄉村“三生空間”布局進行優化，對山、水、林、田、湖、草等全要素進行系統性的綜合整治，通過連片提質建設高標準農田、集中盤活存量建設用地、統一治理修復鄉村人居環境、集約精準保障美麗鄉村和產業融合的發展用地等舉措，逐步構建農田集中連片、建設用地集聚、空間形態高效的土地利用格局。

新時期國土空間規劃編制體系下的實用性村莊規劃，有別于以往側重于居民點整治的村莊規劃，包括村莊全域全要素規劃，重點強調了村莊農用地和生態用地保護?？梢哉f，實用性村莊規劃的編制已經成為鄉村全域土地綜合整治的前置工作，村莊農用地優化、生態用地保護、村莊建設用地整治，都離不開實用性村莊規劃的指導。實用性村莊規劃在全域土地綜合整治中有著不可替代的重要作用。本文以衢州市衢江區廿里鎮赤柯山村村莊規劃為例，闡述實用性村莊規劃在全域土地綜合整治中的作用。

二、赤柯山村基本概況

赤柯山村位于衢州市衢江區廿里鎮中南部，與鎮區聯系緊密，村內有跨境衢州南連接線穿過，區位優勢明顯，交通優勢十分突出；村莊南側為塘湖水庫，內部有芙蓉塘水庫，水資源豐富，環境優美。赤柯山村共有4 個自然村，村域總面積約為385 公頃，1004 戶，2717 人。

赤柯山村是典型傳統農業型村莊，內生動力不足，產業以一產為主，暫無第三產業，結構單一，缺乏擴展延伸。但村域范圍內有較豐富的水自然景觀資源和農業資源，休閑康養、田園觀光產業有較大發展潛力。村內耕地存在拋荒等情況，田園景觀風貌較差。村內道路網不成體系，基礎配套設施也需適當補充。

經調研分析，赤柯山村目前存在的主要問題表現為：一是存在一定的耕地非糧化現象；二是人均建設用地面積偏大，村內人均建設用地面積達180 平方米/人，高于浙江省相關標準；三是村民建房需求無法滿足，村莊建設空間緊缺，村內有包括危困型、改善型和經營型在內多種情形的剛性建房需求，同時面臨規劃范圍內各空間難以協調銜接、村民建房隨意選址和建新房不拆舊房等問題；四是產業結構單一，村內產業以種植業為主，缺乏拓展延伸。

三、科學合理的布局是全域土地綜合整治的重要基礎和根本指導

土地是村莊最重要的生產要素和資源，也是全域土地綜合整治工作的重點對象。村莊規劃將有效承接上位規劃劃定的各類空間控制線，通過橫向和縱向的比較，明確村莊發展的目標和定位，優化各類用地空間，為全域土地綜合整治提供方向指引。

▲衢州市衢江區廿里鎮赤柯山村村莊規劃（2021-2035年）產業規劃圖

（一）把握發展規律

鄉村發展是一個不斷發展、擴張、穩定和空間重組的過程?？茖W把握村莊發展規律，精準識別村莊發展的狀態，成為鄉村振興的重要一環。村莊規劃是通過詳實的數據、現場調研、訪談座談等多種方法對村莊發展的現狀及未來潛力進行評價，準確集聚提升、整治提升、城郊融合、特色保護、搬遷撤并等不同類型村莊，有效判斷村莊發展前景，為開展全域土地綜合整治提供有效依據。

（二）找準補齊短板

通過開展村莊規劃，分析鄉村社會經濟、自然環境、土地利用、基礎設施和公共服務設施配置、歷史文化和特色風貌、產業發展情況、建設需求等要素，根據相關標準，識別村莊發展存在的問題，為其有效補齊發展短板，科學合理配置資源，優化土地結構，增強發展潛力和韌性。

（三）認識村莊規劃編制新要求

國土空間規劃體系下實用性村莊規劃，應銜接市縣級國土空間規劃內容，并要求整合原村莊規劃、村莊建設規劃、村土地利用規劃、土地整治規劃等，形成“多規合一”型村莊規劃，真正實現“一張圖”指導規劃建設管理。規劃內容的選擇要因地制宜、因村制宜，應與本村資源環境稟賦相匹配。同時針對村莊建設的不確定性，應積極探索用地留白、機動指標預留、點狀供地等多種方式，善用存量規劃，保證村莊規劃具有一定的彈性。

（四）促進全域土地綜合整治

當前，中國正在大力開展全域土地綜合整治工作，其涉及到“三生”空間整治、產業發展、政府和社會資本參與等多個要素。實用性村莊規劃通過多方協調，為解決鄉村發展過程中出現的耕地碎片化、建設用地擴張無序化、生態質量退化等用地問題與產業無思路、設施無保障等發展問題提供思路和方法，對全域土地綜合整治起到較好的參考和促進作用。在國土空間規劃的引領下，將實用性村莊規劃與全域土地綜合整治深度融合，發揮“1+1＞2”的作用，為推進鄉村振興奠定堅實基礎。

四、赤柯山村村莊規劃在全域土地綜合整治中的作用

（一）嚴格落實空間控制底線，引導村莊有序發展

落實生態保護紅線和永久基本農田，劃定村莊建設邊界線，優化村莊用地布局。一是開展墾造耕地等整治工程，補充耕地1100 余畝，將種植情況雜亂的園地等地類墾造為集中連片的耕地；對田間骨干工程和主要配套設施的平面布置作出規劃，以此優化農業空間，美化農田風貌。二是實施改村提升工程，拆除老舊、一戶多宅等建筑，盤活存量建設用地，騰挪建設空間200余畝，增加村莊建設用地利用率為村民提供開敞空間；至整治期末，農村建設用地下降至36.84 公頃，人均村莊建設用地下降至146.89平方米。三是統一規劃路網結構，優化各類用地布局，引導村莊集聚發展。

（二）完善村莊公共服務與基礎配套設施，提高村民生活水平

規劃保留現有公共服務設施，在充分考慮村莊未來人口增長的基礎上補充完善村莊配套設施。新建老年活動中心及養老院，保障老年人口的生活需求；新建文化活動中心，并結合改村提升工程，打造更多開敞空間，為村民娛樂生活提供充足的場地。通過公共服務設施的補充完善，讓村民能夠在“15 分鐘生活圈”內就能享受到醫療、教育、衛生等基本公共服務，提高村民生活幸福感。

（三）圍繞“水稻、果蔬”，做強一產培育三產

赤柯山位于廿里鎮南部的生態康養區，規劃構建“一心一軸四區”的產業空間格局。以高質高效農業為基礎，第一產業加快發展生態農業、農業現代化，打造高效糧食果蔬種植基地，特色養殖產業基地，生態農旅經濟產業鏈。第三產業綜合發展休閑旅游業，適度開發旅游配套服務業；以大地田園景觀為依托，果蔬采摘等為載體，發展彩色稻田、稻田雕塑等形式增加大田觀賞性，植入攝影觀光、鮮果采摘、農耕體驗等鄉村旅游項目積極發展特色農業及淡水養殖產業；以塘湖水庫為基底，發展漁業及生態觀光產業，同時結合現有農業基礎，發展魚稻空間、農家樂等產業，實現一、三產融合發展。

五、結語

村莊規劃屬于法定規劃，在國土空間規劃體系中，村莊規劃是鄉村地區中的詳細規劃，在多種沖突及融合的基礎上，用村莊這個最小的行政單位，站在全局的角度上，對村莊的生產、生活，以及生態等空間進行相應的安排。當前，全域土地綜合整治工作任重而道遠。實用性村莊規劃從區域統籌角度，全盤謀劃，重點梳理生態空間、耕地保護、農業發展和村莊建設用地等現狀問題，在全域全要素管控、優化城鄉土地資源配置、提高土地利用率等方面發揮著重要作用。村莊規劃與全域土地綜合整治工作緊密聯系，村莊規劃能夠有效指導全域土地綜合整治工作，反之，全域土地綜合整治是村莊規劃建設的有力抓手。為提高全域土地綜合整治的可行性和合理性，應重視村莊規劃的編制工作，系統構建科學合理的整治體系，調動村莊主動發展致富的積極性和主動性，逐步實現鄉村振興。