“化零為整”拓空間 提質增效添動能
——看廣東省東莞市如何破解城市發展空間困局

□ 肖乃花

8月26～27日，2022 東莞全球招商大會舉行，大會推出首批6 個連片地塊“掛榜招商”，這是東莞市推出的連片土地最集中、面積最大的產業用地。

近年來，東莞市提出并大力實施拓展優化城市發展空間戰略，通過拓展空間、拆舊換新等方式，激活城市發展動能、優化城市發展格局、創新土地利益平衡機制，為廣東省乃至全國提供了破解城市發展空間難題的新思路。

發力“拓空間”工程激活城市發展新動能

在東莞市謝崗鎮粵海大道銀瓶山腳下，土地整備工作正如火如荼開展著。作為一座GDP 剛剛越過120 億元的小鎮，打造連片產業空間，招引龍頭企業、重大項目，是謝崗鎮力爭5 年內GDP 翻一番的底氣所在。

“在東莞市鎮域經濟中，謝崗屬于次發達鎮。但擁有連片大面積未開發用地，是我們的后發優勢?！敝x崗鎮黨委委員張桂標表示。

作為去年新晉萬億GDP 之城，一組數據顯示東莞正遭遇“成長的煩惱”：全市2460 平方千米的土地上分布著1965 個鎮村工業園，面積從10 多畝到6000 畝不等，其中，超過80%的工業園面積在500 畝以下；60%的鎮街拿不出500 畝以上的土地承接新增產業項目。

昔日“村村點火、戶戶冒煙”的村級工業園，曾為地方經濟發展注入強勁動力。但因其土地權屬復雜、土地利用碎片化、產業形態低端等問題，已成為嚴重制約東莞市高質量發展的瓶頸，改革迫在眉睫。

時間倒回到3 年前。

2019 年年初，東莞市第十四屆委員會第八次全體會議提出包括“拓空間”工程在內的“六大工程”。東莞市政府以“一號文”形式推出了40 條落實措施。不久，東莞市“拓空間”總指揮部掛牌成立。2019 年7月，廣東省委全面深化改革委員會批復同意東莞建設“廣東省制造業供給側結構性改革創新實驗區”。東莞市一下子成為了改革“急先鋒”。

“3 年來，我們主要圍繞規劃引領、土地整備、城市更新和資源配置四個方面推進相關工作，重點從‘優化增量’和‘盤活存量’兩個方面精準發力?！睎|莞市自然資源局局長呂鵬表示。

通過政策創新，東莞市還加大了閑置土地的盤活處置力度。將城市綜合環境治理與“三舊”改造的“工改居”結合起來，支持城市綜合開發，推動舊村落改造。同時，該市以連片更新“頭雁計劃”為突破口，推進大片區綜合性整體開發，并以新型產業社區模式統籌規劃和完善產業配套設施布局，促進鎮村工業園改造提質增效。

有了圍繞產業“拓空間”的系列體制機制創新與實踐探索，也才有了今天東莞市全球“掛榜招商”的底氣。

立足全市“一盤棋”優化城市發展格局

以往，東莞市的產業招商和供地，大多由鎮街、園區主導，受鎮域資源分割限制，超過90%的招商引資項目面向中小企業。而這類市場主體往往“吃肉留骨頭”，挑選用地面積小、見效快的項目，導致土地增值收益分配前后失衡、規劃實施不可持續、大產業空間和大公共設施項目部署難落地等系列問題。

東莞市第十五次黨代會報告指出，空間資源緊缺特別是連片空間不足，是東莞市當前發展最大的制約。根據黨代會“全方位優化城市功能格局”“實施土地空間連片拓展工程”等工作要求，東莞市以標準化產業片區建設為抓手，按照“市級統籌、連片開發、定位清晰、難易結合、片區平衡、凝聚共識”的思路，謀劃“拓空間”2.0 升級版。

今年5月，廣東省黨代會報告提出“黃金內灣”概念，這是粵港澳大灣區從“一條腿快跑”向“兩條腿飛奔”轉變的重要契機。東莞市敏銳地嗅到了新的機遇。

“為緊抓發展契機，加快融入大灣區和‘黃金內灣’發展格局，我們已全面啟動‘4+2’重點實施片區土地整備工作?！睎|莞市自然資源局副局長張偉華介紹，這包括沙田泥洲島片區、麻涌TOD 片區、松山湖大朗象山片區、謝崗銀瓶片區等4 個2000 畝級別片區，以及塘廈龍背嶺片區、橋頭東深公路片區兩個700 畝級別片區。

在具體落實方面，東莞市自然資源局堅持黨建引領，開創“戰略謀劃—空間謀劃—項目謀劃”空間開發新路徑。以塘廈龍背嶺片區土地整備為例，近期計劃整備土地權屬分別歸龍背嶺、田心、四村、莆心湖4 個社區。

田心社區黨委書記葉國雄介紹：“沒有市級統籌，龍背嶺片區做不到大面積連片開發，我們也無法招來龍頭企業和重點項目?！?/p>

立足全市“一盤棋”、強化市級統籌，正是此次標準化產業片區土地整備工作的重要創新。

“為了承接更優項目，我們擯棄了以往‘單兵作戰’的打法，充分運用前瞻思維，提前將‘空間’與‘產業’結合起來統籌謀劃?！睆垈トA介紹道。

在“拓空間”工程實施中，東莞市制定了“統一規劃、統一收儲、統一開發、統一配套、統一供應”的思路，“肉骨搭配”連片整合收儲零散土地，統籌安排片區生產、生活、生態功能，不但為優質項目提供了連片充足的產業空間，還為公共服務設施等項目落地提供了保障，從而提升城市建設水平，提高人居環境質量。

圍繞土地整備實施，東莞市量身定制了包括組織架構、資金方案、管控規劃、征拆補償指引、整備操作指引與流程等一系列政策指引，充分調動市、鎮、村三級參與土地整備工作的積極性，科學高效推動整備工作落地。東莞市市委書記、市長擔任“拓空間”總指揮部雙總指揮長，分管市領導兼任總指揮部辦公室主任。在此基礎上，“4+2”重點實施片區還分別成立6 個現場指揮部。為做好技術支撐工作，東莞市自然資源局抽調精兵強將，組織了一支115 人的隊伍服務6個片區，其中，60 人直接派駐片區現場指揮部。

“基礎補償+增值共享”創新土地利益平衡機制

土地所涉不動產權屬復雜，厘清權益難度大，是東莞市鎮村工業園改造難啃的“硬骨頭”。以道滘鎮小河片區更新項目為例，在瀝江圍工業區150畝的土地上，26 宗地塊分屬16 名權益主體。

“要將土地統籌起來，連片共建，集中招商，是一件不容易的事情?！毙『哟妩h委書記盧志明坦言。

這樣的難題在東莞市并非孤例。

一直以來，改造成本高、回收見效慢等問題，是東莞市土地整備最大的“攔路虎”。創新土地利益平衡機制，有效提升鎮街、村集體與村民參與的積極性，成為推動標準化產業片區改革的關鍵所在。為此，東莞市明確了市鎮財政結算上限、創新市鎮利益共建共享機制，既保證村集體、村民的眼前利益，又兼顧長遠發展。

一方面，按照“片區平衡、分類補償、一區一策”的原則，分類分片制定征地補償參考標準，作為市、鎮財政結算的上限值。統一的片區土地征收補償標準，既規范了土地征收補償的秩序，又弱化了征收補償市場預期；另一方面，采取片區統籌統分模式，以土地增值共享和稅收獎勵等形式實現鎮村利益共享。

在龍背嶺片區，土地收儲創新實施了“基礎補償+增值共享”的激勵措施，讓市、鎮、村三級共享改革紅利，推動形成了市級主導、規劃引領、多管齊下、利益共享、綜合保障的土地收儲整備新格局。該片區現場指揮部駐點辦公后，僅用1 個月時間就完成了一期整備范圍內4 個社區土地整備的集體表決。目前，塘廈鎮政府已與其中3 個社區簽訂整備協議，并支付土地補償款1.3 億元。

對于標準化產業片區土地整備利益共享模式，葉國雄大力稱贊：“我們計劃拿出30%的土地整備補償款用于村民分紅，另外將引進企業帶來的增值貢獻，按照塘廈鎮稅收留成部分的20%返還給村集體，并設定保底機制，兼顧了村集體長遠發展。這樣一來，社區與進駐企業共生共榮，將以更優質的服務助力企業做大做強，形成良性循環?！?/p>

“拓空間”的東莞市實踐，將有限的土地資源“化零為整”提質增效，打破了原來的產業空間和利益格局，為一批戰略性新興產業項目和前沿科研平臺提供了廣闊的發展空間，也為全力打造“灣區都市、品質東莞”奠定了基礎。