檔案庫房制度體系合理性分析研究

文·陳祥華 劉洋

新修訂《檔案法》明確要求檔案形成單位建立檔案工作責任制，健全檔案管理制度。尤其針對近年來檔案寄存、數字化等檔案服務蓬勃發展的新情況，增加了簽訂委托協議、約定服務內容、遵守安全保密規定等方面的制度安排。在推進國家治理體系和治理能力現代化背景下，制度的有效性、合理性對檔案庫房現代化管理顯得尤為重要，健全檔案庫房制度體系設計，需要審時度勢地制定出專業性和操作性更為規范的檔案庫房業務標準，推動檔案事業安全體系建設。

一、檔案庫房制度體系建設研究現狀

（一）檔案庫房智慧化升級與檔案動態管理對檔案庫房管理制度建設提出新要求

隨著信息技術的發展，傳統載體檔案數字化以及電子檔案迅速興起，檔案工作由傳統人工管理漸漸地變為數字管理，尤其是檔案實體庫房與智能化數字庫房的建設標準及檔案庫房的管理主體、組織架構、服務模式等趨于數字化轉型發展。調研中，部分檔案部門通過與OA系統對接，從系統中抽取集成數據，并通過系統內部預設的處理技術，將檔案信息實現有效銜接。此外檔案電子鑰匙、數字認證證書的使用，確保信息采集的安全、互信和全流程管理。與此同時，檔案管理體系由眾多子系統構成，需要各種治理主體共同參與。依法管檔、多元共治、智慧化檔案管理等成為檔案管理工作的關鍵要點。

（二）檔案庫房安全需要管理制度引領

檔案庫房安全就是要確保實體檔案資源物理安全和檔案信息安全，使其免除不可接受的損害風險的狀態。檔案庫房安全實現的重要載體是檔案庫房相關規章制度的建立，經過構建一個健全科學的檔案庫房制度機制，提升檔案工作的依法管理質量，確保檔案制度建設能夠實現高標準化管理。治理體系的構建，既需要搭建檔案管理工作發揮作用的平臺和載體，也需要構建有效管用的制度機制。

二、檔案庫房制度體系建設存在問題分析

（一）檔案庫房管理基本制度建設情況

調研發現，現階段絕大多數檔案館綜合考慮自身情況，建立了檔案庫房保管規章制度，提出了一些詳細的要求和推動措施，包含了基建檔案、文書檔案等，但是規章制度的建立與更新完善有所欠缺，況且大都是針對紙質檔案的，對電子檔案方面的卻涉及很少。

（二）檔案庫房管理組織體系不健全

對于檔案庫房管理制度的制定，一些單位檔案部門雖然成立工作領導小組，但小組成員大多臨時組建，并未安排負責檔案庫房規章制度的專職人員，而且很多是兼職且年齡偏大，對信息化設備使用能力較差。一些單位對檔案工作重視程度不夠，存在著檔案人員兼職借調等情況，檔案人才團隊水平不一。特別是伴隨數字化時代的到來，外包公司的介入，亟待需要通過完善檔案庫房管理制度，規范和約束檔案庫房管理工作。

（三）檔案管理硬件配備尚未滿足工作需要

檔案庫房基礎管理水平不一，尤其各縣（市、區）檔案管理工作基礎有所差異，質量參差不齊。具體表現為檔案庫房面積無法滿足檔案發展需要，庫存檔案數量嚴重超荷，進館檔案接收工作變得更為困難；檔案庫房面積不達標，相應的配套設施不完善，導致后續檔案業務工作無法有序推進；檔案設備陳舊，更新不及時，不能做到檔案庫房溫濕度精確監控；庫房供電、消防、采暖等設備老化，保護條件較差等等。

（四）檔案庫房風險防控規章制度有待完善

1.突發狀況下檔案庫房規章制度預案缺失。一些檔案部門缺乏完整的應急預案，或者所擬定的預案存在以文件落實文件的情況，預案與自身所在檔案館的實際情況無法有效匹配，不能有效指導和妥善處置突發事件。一旦發生水災、火災等，難以及時有效把災害損失降到最低。

2.檔案庫房規章制度未能實現全程覆蓋。對檔案庫房保管保護僅針對現有實體檔案資源，對檔案形成初期和檔案開發利用后期的規章制度有所欠缺。檔案借閱過程中尤其是外借檔案資源，缺失制度約束和追溯監督機制，在信息化進程下，檔案庫房規章制度建立仍沿用舊的標準，無法滿足檔案安全性新要求。

3.檔案庫房保障措施尚未落實到位。檔案庫房管理人員在庫房管理過程中，監督機制缺位，制度落實到位情況難以評估衡量?，F有的規章制度內容過于空泛，缺少實施細則和評分標準，也缺少了些客觀性和系統性。檔案庫房規章制度管理人員培訓相對滯后，培訓內容以理論和政策為主，很少涉及檔案應用實踐層面。

三、檔案庫房規章制度體系建設對策建議

（一）建立健全檔案庫房規章制度工作機制

檔案庫房規章制度的建立原則是統一領導、逐級管理、歸口實施、統籌協作的基本原則，實現檔案庫管理的標準化，確保檔案庫房的安全，為各級部門檔案資源的開發利用提供支持。將檔案庫房規章制度體系構建納入檔案事業長期發展規劃，作為當地政府的重大工作任務，形成一個從上到下的完善的檔案庫房規章制度工作領導體制。還要將其加入到各部門的績效管理工作中，建立起一個“目標明確、管理規范、措施合理”管理評價體系。注重制度建立的橫向聯系，加強檔案部門與業務部門的溝通聯系，將檔案業務能力延伸，將制度建設的關口前移，形成合力，助推檔案庫房管理制度體系的完善及應用。

（二）建立適應信息化新形勢的檔案庫房制度

1.大數據環境下建立科學的歸檔制度。大數據環境下，檔案庫房制度的建立標準應依托數據支撐，通過細化的數據分析，總結客觀規律，避免主觀武斷的制定行業標準。由于檔案形成之前的信息資源具有分散性，以及兼職檔案人員的非專業性，造成信息檔案數據往往歸檔時不標準，無法充分挖掘檔案資源的信息價值?；诖?，檔案管理部門應做好對檔案信息資源全周期的指導，一些重大、重點項目應全過程參與。檔案部門應制定科學嚴謹的歸檔制度，把收集方式從被動改成主動，確保檔案移交過程安全有效。針對數據電子檔案的特殊性，從文件形成之初到檔案歸檔的全過程都是基于信息技術完成，各級檔案部門在建章立制的同時，要做好信息管理元數據的積累和監督，確保數據檔案安全有效。

2.完善檔案信息安全制度。為保障檔案信息化建設與應用，各級檔案部門應制定檔案信息化實施準則，對檔案信息系統管理權限的基本原則、系統用戶分類和權限配置、權限適用范圍等進行規范。此外，完善檔案信息安全制度，對檔案資源的存儲、備份、利用等檔案信息事項，提出明確要求，在存儲設備的選擇方面要求符合電子檔案保存標準，將電子檔案系統的殺毒維護工作設置為日常性事務工作。庫房檔案管理人員，要熟悉電子檔案安全的相關知識，經常性更改系統登錄密碼，密碼的設置遵循數字與英文組合的方式，同時確保檔案系統與互聯網系統的物理隔離，杜絕檔案信息泄露和竊取。

（三）完善檔案庫房規章制度風險管控機制

1.完善檔案庫房規章制度監管體系。在巡檢檔案庫房過程中，既要通過制度的設立來約束行為，也要通過準確及時的信息記錄，來完善細化檔案庫房規章制度的貫徹實施。對于檔案開放利用也要嚴格把關，必要時組織檔案保護專家對保護結果進行鑒定、驗收，并由此形成會議紀要，對檔案庫房資源的開發利用形成全方位管理。

2.加強檔案庫房規章制度風險管理。檔案庫房風險管理，就是安全風險點進行識別、控制，進而消除檔案庫房規章制度風險的過程。一是對檔案庫房安全進行風險測評，確定風險等級。二是通過建章立制保護檔案資源安全有效，降低風險的發生率，盡可能的減小對檔案帶來的不利影響，具體包含擬定檔案庫房規章制度風險防控方案、風險等級評估等內容。在工作中時刻繃緊檔案庫房安全紅線，建立檔案庫房風險管理機制，做好檔案庫房風險控制工作。

（四）建立科學規范的檔案庫房規章制度體系

檔案庫房制度制定的核心思路是，將檔案安全檢查、檔案進出庫、檔案庫房安全指南以及檔案庫房安全責任制進行整合，構建起檔案庫房統一標準化的檔案庫房制度平臺，為檔案資源的綜合管理、開發利用、安全防護提供支撐和技術保障。檔案庫房制度建設分為基礎制度層面、技術制度層面、保障制度層面、管理人員責任層面。

1.基礎制度層面即確定檔案庫房管理指南。明確規劃檔案庫房設計圖及索引存放位置，方便檔案工作人員快捷查找檔案資源，也便于應急狀態下有序、合理的開展檔案資源的救援工作。

2.技術制度層面的核心是建立健全檔案資源進出庫制度。既要加強檔案庫房專人制度管理，同時也要對于檔案資源的進出場館進行明確細化。接收征集檔案進館要采取雙人審核登記和消毒，把好安全入口關；出庫檔案也要完成檔案檢查、消毒工作，登記備案，備注歸庫時間。庫房內不得從事與庫房管理無關的工作。

3.保障制度層面是構建檔案制度運行機制。以流程設計、應急演練、績效考核發現問題、解決問題，保障制度的有效推進。既包括對檔案庫房內的實體檔案、檔案設施設備、存儲環境，進行安全巡檢，同時做好溫濕度記錄，及時有效消除危及檔案庫房規章制度的危險因素。也包含了對檔案內容的檢查，紙張的受損情況，有無受潮等，以及檔案庫房內的消防用水、用電安全。

4.管理人員責任層面要杜絕檔案部門檔案管理人員缺乏責任心問題。建立健全檔案庫房管理人員管理制度，將檔案庫房管理制度分解細化，落實到每一名檔案管理人員日常崗位職責中，分層管理，有效地提高檔案管理工作者的認同感和責任感。